轉(zhuǎn)移支付還是制度建設(shè)

李華芳

中國(guó)的區(qū)域發(fā)展不平衡一直是個(gè)大問題。當(dāng)然有些因?yàn)榈乩須夂蛞蛩卦斐傻?，很難通過政策來進(jìn)行調(diào)整。例如東部沿海城市自古以來就更發(fā)達(dá)一些，主要是出于交通便利氣候宜人之故。人為再怎么努力，也無法把內(nèi)陸城市變成沿海城市，這是先天限制了。

另一些是人為的制度障礙，是可以調(diào)整的。例如由于戶籍制度的限制，導(dǎo)致勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)受到限制。不少大城市出臺(tái)的限制城市人口數(shù)量的政策，使得進(jìn)城務(wù)工人員無法享受城市福利，但要承受城市生活的成本，導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工并沒有顯著縮減城鄉(xiāng)差距。

正如中國(guó)的市場(chǎng)化改革顯示的那樣，如果允許資本、要素和勞動(dòng)力在各個(gè)地方之間流動(dòng)，哪怕是有限的流動(dòng)，就已經(jīng)創(chuàng)造出驚人的經(jīng)濟(jì)成就。因此進(jìn)一步放開地方間資本、要素和勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，是深化改革的方向。此時(shí)，各地才會(huì)發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，從而在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中縮小各地差距。

目前中國(guó)政府的做法是通過各種形式的轉(zhuǎn)移支付，試圖縮減地區(qū)差距。但大部分轉(zhuǎn)移支付都著眼于短期的調(diào)整，其中尤以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為甚。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付專注于特定項(xiàng)目費(fèi)用在各地分配的均等性。例如在一個(gè)特定的年份，相較于東部地區(qū)，西部地區(qū)的教育支出相對(duì)較少，中央就可以通過教育專項(xiàng)支付多支持西部，從而縮小東西部在教育支出上的差距。這背后的邏輯是如果東西部在某一年教育上的支出差不多，那么教育結(jié)果相對(duì)就會(huì)公平一些。

但類似教育方面一個(gè)特定年份的專項(xiàng)支出，無法完全匹配教育所需的長(zhǎng)期持續(xù)不斷的投入。即使實(shí)際操作過程中，教育能得到長(zhǎng)期特別的照顧，那更大的可能性是并入一般的轉(zhuǎn)移支付，而不是通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來操作。轉(zhuǎn)移支付的另一個(gè)問題是可能固化不公平。因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付的邏輯是把人留在本地，然后中央提供公共服務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)平衡各地的差異。

常理上如果公共服務(wù)追著人走，而人可以自由流動(dòng)，那么人口流入地的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該多。實(shí)際操作中，流動(dòng)人口不是按照流入地戶籍人口算，而是按照流出地來算。這樣一來，轉(zhuǎn)移支付又容易造成不適配。因?yàn)槿丝诹魅氲匾环矫嬗懈嗳?，但另一方面沒準(zhǔn)還要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付變相補(bǔ)貼流出地。

當(dāng)然，由于轉(zhuǎn)移支付本身已經(jīng)具有制度慣性，并且圍繞轉(zhuǎn)移支付也形成了相關(guān)的利益群體，要改革轉(zhuǎn)移支付本身的難度不小。但如果著眼于長(zhǎng)期的制度變革，進(jìn)一步鼓勵(lì)人口的自由流動(dòng)，破除戶籍限制，反而可能改動(dòng)轉(zhuǎn)移支付這個(gè)制度的根基。

對(duì)中國(guó)的決策者而言，財(cái)政到底應(yīng)該花錢在轉(zhuǎn)移支付上還是花在制度建設(shè)上，并不是很難算的賬，無非是要一點(diǎn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光。