我國(guó)涉法涉訴信訪制度的困境研究

周梅紅

摘要：近年來(lái)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，利益格局發(fā)生深層次變化，使得信訪作為具有中國(guó)特色的一種制度相對(duì)滯后，遇上許多難題；其中涉法涉訴信訪案件更是逐年持續(xù)增長(zhǎng)。這外在原因系由于我國(guó)司法制度不完善，司法公信力不足；內(nèi)在原因則是因?yàn)橹贫缺旧聿唤∪?，機(jī)構(gòu)效率低下，各個(gè)救濟(jì)機(jī)制分工不明等造成的信訪資源嚴(yán)重浪費(fèi)。剖析探討相關(guān)問(wèn)題有利于進(jìn)一步對(duì)此類問(wèn)題做出思考。

關(guān)鍵詞：涉法涉訴信訪；政法機(jī)關(guān)；困境；成因

中圖分類號(hào)：D632.8 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）004-000319-02

一、我國(guó)涉法涉訴信訪制度的近況及窘境

（一）近況

各領(lǐng)域的發(fā)展隨之而來(lái)的是矛盾的復(fù)雜多元化、新興化，這使得人們通過(guò)各種途徑來(lái)化解糾紛、解決矛盾；其中信訪成為人們解決矛盾的手段之一。雖然各地各部門有認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的決策部署，為老百姓解決難題，可是一些地方部門還不同程度地存在損害群眾利益的現(xiàn)象，使得信訪總量還是很高。特別是在勞動(dòng)和社會(huì)保障、征地拆遷、企業(yè)改制、環(huán)保等方面的信訪問(wèn)題更加嚴(yán)峻，民眾的反映也比較激烈，其中，涉法涉訴的案件所占的比例較高。

中央及各個(gè)地方也越來(lái)越關(guān)注涉法涉訴的信訪案件。從2003年開始中央就有采取集中處理涉法涉訴的信訪案件，以及隨后發(fā)布的一系列法規(guī)、規(guī)章等法律文件。據(jù)各地區(qū)政法機(jī)關(guān)信訪部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)也反映出信訪量下降，比如新疆自治區(qū)2013涉訴信訪量同比前一年下降超過(guò)一半；廣東省人民檢察院2013年重復(fù)信訪量也同比去年下降了15%。2013年的最高人民檢察院工作報(bào)告表明“集中清理化解涉檢信訪積案13626件。”這些都證明了我國(guó)為涉法涉訴信訪制度的完善所做出的努力以及所得到的回報(bào)。但是我國(guó)涉法涉訴信訪制度仍然有許多不完善的地方，仍然有許多的困境需要國(guó)家及其法律人更加努力的去探索分析以及尋找解決方案。

（二）困境

1.遭受的外在沖擊

（1）法治與制度的沖擊

第一，司法權(quán)威與制度的沖擊。一方面，有的涉法涉訴的信訪案件還在法律程序中，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或政法委就直接批復(fù)或督辦交辦的該案件，這對(duì)還在審理的法官來(lái)說(shuō)或多或少會(huì)受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示的影響。不管審理案件的法官是為了減少輿論壓力，還是領(lǐng)導(dǎo)們隱性的“官威”。對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，有的人會(huì)期望通過(guò)信訪的方式對(duì)審判施壓，以使案件的最終判決會(huì)偏向自己。另一方面，在案件的法律程序已經(jīng)進(jìn)行完畢后，當(dāng)事人仍有不滿，又通過(guò)法外的信訪渠道來(lái)推翻原有的審判及啟動(dòng)再審程序，使得法院判決的兩審終審制度流于形式。當(dāng)人們希望通過(guò)信訪來(lái)改變審判的時(shí)候，我們的司法公信力就會(huì)悄無(wú)聲息的瓦解。

第二，司法成本與制度的沖擊。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的涉法涉訴信訪制度設(shè)計(jì)并沒(méi)有對(duì)涉法涉訴信訪終結(jié)程做出規(guī)定，因此在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)信訪人將幾年前，十幾年前，甚至是幾十年前的案件向各級(jí)政法機(jī)關(guān)進(jìn)行信訪，以至于受理機(jī)關(guān)需要?jiǎng)佑煤芏嗟娜肆?、物力、?cái)力對(duì)久違的案件重新了解和審理。再者涉法涉訴信訪案件中也經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)訪的現(xiàn)象；比如當(dāng)事人既向法院信訪，又針對(duì)同一案件向檢察院提出信訪，使得兩個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)同一個(gè)案件進(jìn)行重復(fù)的審查，這在很大程度上浪費(fèi)了不應(yīng)損失的司法資源。同時(shí)在政法機(jī)關(guān)方面也經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)同一涉法涉訴信訪的案件相互推諉，從一個(gè)機(jī)關(guān)推脫到另一個(gè)機(jī)關(guān)，另一個(gè)機(jī)關(guān)又重新受理案件而認(rèn)為不是自己管轄而推脫到其他機(jī)關(guān)。此類行為所浪費(fèi)的司法資源更是不計(jì)其數(shù)。

（2）社會(huì)發(fā)展對(duì)制度的沖擊

筆者此前已詳述過(guò)社會(huì)發(fā)展使人們所面臨的矛盾復(fù)雜、多樣化，因此使涉法涉訴信訪案件表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，案件多樣化。這種多元化主要體現(xiàn)在主體多元化以及由主體多元化所產(chǎn)生的訴求的多元化。涉法涉訴信訪的信訪人涵蓋的是社會(huì)各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域的；包括因刑事案件犯罪嫌疑人未得到判決的而感覺(jué)不公的被害人及其家屬，也有對(duì)判決不服的被告人；也有因民事案件未得到及時(shí)處理以及在執(zhí)行中存在不到位的當(dāng)事人等等，如此復(fù)雜多樣的信訪當(dāng)事人使得涉法涉訴信訪的規(guī)模異常龐大，難以及時(shí)地進(jìn)行疏散。

第二，案件復(fù)雜化。社會(huì)發(fā)展對(duì)涉法涉訴信訪制度沖擊最嚴(yán)重的一點(diǎn)就是體現(xiàn)在案件本身的復(fù)雜化。涉法涉訴信訪案件所涵蓋的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，并且有時(shí)存在各種領(lǐng)域相互交織。比如涉及土地征收、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療教育等這些問(wèn)題，由于法規(guī)政策的不完善，使得各涉法涉訴信訪部門在處理此類案件顯得有點(diǎn)無(wú)所適從。

2.涉法涉訴信訪制度內(nèi)在不完善

（1）立法不完善

我國(guó)現(xiàn)階段雖然一直在強(qiáng)調(diào)涉法涉訴信訪制度健全的重要性，但到目前為止有關(guān)于涉法涉訴信訪制度完善的權(quán)威性立法都未出現(xiàn)。只有一些上級(jí)政法委的指導(dǎo)性意見(jiàn)和一些機(jī)關(guān)部門的自行規(guī)定，對(duì)于涉法涉訴信訪的完整概念、特性、受案主體、范圍以及程序仍然未解。

（2）機(jī)構(gòu)工作效率低下

我國(guó)涉法涉訴信訪制度的設(shè)計(jì)不僅擁有民意表達(dá)、政治參與、化解糾紛等功能，而且還有筆者此前再三強(qiáng)調(diào)的一種功能一補(bǔ)充功能，即對(duì)于司法制度的不完善的一種補(bǔ)充。因此實(shí)際上真正處理涉法涉訴信訪案件的并非這些信訪部門，信訪工作的進(jìn)行還需要轉(zhuǎn)手擁有專門機(jī)關(guān)使得信訪的效率相當(dāng)?shù)拖隆?/p>

（3）程序不夠規(guī)范

我國(guó)現(xiàn)階段處理涉法涉訴信訪案件的程序相當(dāng)不規(guī)范，也并未有相關(guān)立法對(duì)其加以規(guī)定，導(dǎo)致一些政法機(jī)關(guān)在處理此類案件過(guò)程中隨意性顯得比較大，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這又進(jìn)一步使得這類案件的處理缺乏公信力和權(quán)威性。程序正義應(yīng)當(dāng)要與實(shí)體正義并存才能使正義的光輝永遠(yuǎn)普照人間。否則“看不見(jiàn)的正義乃非正義。”

二、我國(guó)涉法涉訴信訪體制成立的必要性

（一）主觀原因

1.信訪人的維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，維權(quán)能力卻顯不足

隨著我國(guó)進(jìn)入法治國(guó)家的行列并且更加重視對(duì)法制觀念的宣傳和教育，公民的法制觀念、維權(quán)意識(shí)也在不斷的提高，但是人們卻對(duì)通過(guò)怎樣的途徑能夠更好的維護(hù)自己的權(quán)益無(wú)所適從。他們的維權(quán)能力差、維權(quán)手段又單一，雖然想通過(guò)法律這條途徑解決問(wèn)題，但對(duì)法律認(rèn)識(shí)的程度又存有局限性。在很多情況下，即使當(dāng)事人通過(guò)訴訟、仲裁等法律渠道化解糾紛，也由于處理結(jié)果不順應(yīng)己心而對(duì)司法審判的公正、公平產(chǎn)生懷疑。由此權(quán)衡之下，人民更加愿意通過(guò)信訪這個(gè)低門檻的渠道來(lái)救濟(jì)自己的權(quán)益。

2.“清官斷案”等人治觀念仍深入人心

眾所周知，我國(guó)由“清官斷案”的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，包公斷案的史實(shí)讓老百姓心口相傳。老百姓對(duì)于“清官”的仰仗無(wú)法形容，一方面，他們對(duì)“清官”特別是遠(yuǎn)在朝廷之上的“欽差大人”和皇帝所擁有的權(quán)力誠(chéng)惶誠(chéng)恐。另一方面，百姓又期盼能夠接近這些行政大人并且有一天能夠施以貴手解決自己的難題。從更宏觀的層面來(lái)說(shuō)，我國(guó)是一個(gè)有著兩千多年的封建君主專制統(tǒng)治的國(guó)家，君主的權(quán)力至高無(wú)上，就連法律也要給君主讓路，皇帝的金口一開就是所謂的“法”，由此有“皇命難違”、“君無(wú)戲言”，“人治”大于“法治”之說(shuō)。此外在古代國(guó)家機(jī)構(gòu)及其權(quán)力的設(shè)置出現(xiàn)刑民不分，司法是行政的附屬品，政府官員審判各種案件等等。這些都使得“重行政，輕法律”的觀念影響著涉法涉訴的信訪人和受理人。

（二）客觀原因

1.社會(huì)因素

我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)劇烈，利益格局深刻調(diào)整，因利益問(wèn)題而引發(fā)大量深層次矛盾，從而導(dǎo)致訴諸政法機(jī)關(guān)的案件也是越來(lái)越多。面對(duì)土地征收、環(huán)境污染、食品安全等各種各樣錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，一方面導(dǎo)致政法機(jī)關(guān)應(yīng)接不暇，在法律時(shí)限內(nèi)處理好案件相當(dāng)困難，使得案件審理結(jié)果質(zhì)量不佳，最終導(dǎo)致當(dāng)事人另選信訪之道。另一方面，對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)，并且對(duì)于土地征收等案件地方政法機(jī)關(guān)通常會(huì)考慮地方利益從而使當(dāng)事人更愿意通過(guò)信訪的方式來(lái)維護(hù)自己的利益。

2.司法現(xiàn)實(shí)

第一，司法體制不健全。首先司法不獨(dú)立。司法不獨(dú)立就無(wú)法樹立司法權(quán)威，司法公正也受到質(zhì)疑。其次我國(guó)司法體制行政化，其主要表現(xiàn)為行政管理權(quán)和司法權(quán)合二為一。上級(jí)法院諭下級(jí)法院之間本應(yīng)為監(jiān)督關(guān)系，然而實(shí)際當(dāng)中從最高法院到基層法院的上下級(jí)法院之間卻變成行政色彩甚濃的服從關(guān)系。無(wú)論是有關(guān)個(gè)案的審理還是相關(guān)法律的解釋都受到上級(jí)法院的約束。再者我國(guó)司法體制地方化，司法機(jī)關(guān)本應(yīng)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，但人員、財(cái)務(wù)都受到地地方黨委和政府的控制導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)不得為地方利益考慮。

第二，司法腐敗。當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展致使功利主義蔓延同時(shí)受社會(huì)不良風(fēng)氣的影響，我國(guó)司法機(jī)關(guān)的非法亂紀(jì)的現(xiàn)象常常發(fā)生。個(gè)別司法機(jī)關(guān)工作人員徇私枉法、濫用職權(quán)、枉法判決、以權(quán)謀私，嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威和公信力。當(dāng)事人難以相信司法的公平、公正，所以走上信訪之路。

第三，司法隊(duì)伍素質(zhì)不高。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)司法機(jī)關(guān)的準(zhǔn)入機(jī)制不健全，司法隊(duì)伍來(lái)源復(fù)雜，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)工作人員的水平參差不齊。在處理一些疑難案件需要更加深厚的法律功底時(shí)，有些司法機(jī)關(guān)工作人員往往顯得力不從心。隨著近幾年的統(tǒng)一司法考試制度的實(shí)施，這種狀況正在慢慢的改善，但是仍然存在有些司法工作人員濫用自由裁量權(quán)，違反程序等從而引發(fā)涉法涉訴信訪案件。