制度能力與地方治理：一個(gè)研究綜述

劉毅+張藝

摘要：在推進(jìn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革總目標(biāo)指導(dǎo)下，地方政府應(yīng)注重塑造作為“治理網(wǎng)絡(luò)管理者”的能力即制度能力，以整合地方資源、提升地方品質(zhì)。回溯制度能力的理論沿革可以發(fā)現(xiàn)影響制度能力存量的諸多因素，尤其是制度能力的靜態(tài)評(píng)估模型和動(dòng)態(tài)發(fā)展模型，對(duì)于如何增強(qiáng)地方政府制度能力具有啟示性意義，有助于彌補(bǔ)地方治理理論研究和實(shí)踐中的缺憾，進(jìn)而豐富提升地方品質(zhì)的策略集。

關(guān)鍵詞：治理網(wǎng)絡(luò)；制度能力；地方品質(zhì)；地方治理

中圖分類號(hào)：D67文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）06-0093-04

自上世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始大量研究“治理與善治”。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這標(biāo)志著中央政策層對(duì)政府治理模式的認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)了從治理方式到治理能力的轉(zhuǎn)變，即從聚焦于構(gòu)建基于項(xiàng)目的政府間合作關(guān)系和公私合作伙伴關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注治理網(wǎng)絡(luò)的生命周期與合作績(jī)效。對(duì)于地方治理而言，地方政府長(zhǎng)期作為地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的驅(qū)動(dòng)要素，其作為網(wǎng)絡(luò)管理者的能力，即制度能力（Institutional Capacity）理應(yīng)受到特殊強(qiáng)調(diào)。制度能力是指政府作為“網(wǎng)絡(luò)管理者”，在面對(duì)復(fù)雜的地方議題時(shí)可以通過(guò)整合地方資源、制定維系規(guī)則、有效制度創(chuàng)新，并培養(yǎng)特定的地方能力及文化，為不同的利益群體提供相互信任、互相交流及充分合作的平臺(tái)，通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)將合作關(guān)系制度化，以提升地方品質(zhì)的能力。[1][2][3]相對(duì)于地方政府傳統(tǒng)的行政能力、政治能力、技術(shù)能力等，制度能力的特點(diǎn)是面向合作網(wǎng)絡(luò)，其目標(biāo)指向是通過(guò)協(xié)調(diào)地方資源和社會(huì)資本使過(guò)去短期、松散的、盈利驅(qū)動(dòng)的合作轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期穩(wěn)定共贏的合作關(guān)系。

一、地方品質(zhì)、地方資源與制度能力

我們首先對(duì)“地方品質(zhì)”進(jìn)行多維度觀照。區(qū)別于狹義的政府治理績(jī)效，即以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要內(nèi)容，[4]以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人民生活水平提高為目標(biāo)，以守護(hù)公共價(jià)值為導(dǎo)向，[5]地方品質(zhì)用于表征地方治理制度的創(chuàng)新、社會(huì)環(huán)境的塑造，培育關(guān)系緊密、溝通充分、信息透明的地方政治文化等內(nèi)容。[6]Amin和Thirft認(rèn)為較高的地方品質(zhì)應(yīng)包含但不限于以下特點(diǎn)：存在大量活躍的非政府組織，政府與各個(gè)社會(huì)團(tuán)體保持高度互動(dòng)，信息充分交流；各個(gè)利益群體對(duì)地方發(fā)展有著強(qiáng)烈使命感和責(zé)任感；不同利益群體的觀點(diǎn)及利益訴求可有效表達(dá)等。[1]

造成地方品質(zhì)地區(qū)間差異的因素有很多。首先地方資源扮演了比較基礎(chǔ)性的角色。一般而言，如果一個(gè)地區(qū)具有較好的人口、資源、環(huán)境、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等資源稟賦，則能夠?yàn)榈胤桨l(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。但如前文所述，地方品質(zhì)的內(nèi)涵并不僅限于經(jīng)濟(jì)水平，而且很多研究表明，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展恰恰是善治的結(jié)果而不是相反。[7]即便資源稟賦較好的地區(qū)，如很多亞、非、拉美洲的發(fā)展中國(guó)家，其發(fā)展也依然落后。就國(guó)內(nèi)來(lái)看，西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等國(guó)家戰(zhàn)略在執(zhí)行中遇到的最大障礙，非關(guān)地方稟賦而恰恰是地方治理能力不足，無(wú)法對(duì)人才和資金形成持續(xù)的吸引力。[8]

地方治理的大量研究發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于上文所述的資源稟賦硬指標(biāo)，許多無(wú)形的地方資源，如信任、共識(shí)、凝聚力等，對(duì)于地方品質(zhì)提升的影響更為顯著。[9]帕特南用“社會(huì)資本存量”來(lái)對(duì)此加以描述，“社會(huì)資本是社會(huì)組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)推動(dòng)協(xié)調(diào)和行動(dòng)來(lái)提高社會(huì)效率”。[10]以布迪厄、科爾曼為代表的學(xué)者們普遍認(rèn)同社會(huì)資本是一種特有的資源，其中包含的關(guān)系、規(guī)范等對(duì)于個(gè)體目標(biāo)及集體行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)具有重要的作用。在地方治理語(yǔ)境中，社會(huì)資本是在公民參與問(wèn)題的解決過(guò)程中形成的，即對(duì)地方性問(wèn)題的解決方案逐步創(chuàng)造了公民共同知識(shí)的基礎(chǔ)，然后公民又用這種知識(shí)基礎(chǔ)去解決未來(lái)共同的問(wèn)題。[11]與人力、資源、環(huán)境相對(duì)比，社會(huì)資本并不是與生俱來(lái)的，其形成和發(fā)揮作用也需要有目的的培育。

社會(huì)資本只有在特定關(guān)系中才能轉(zhuǎn)化成共同合作的能力，即社會(huì)資本作為一種軟資源，發(fā)揮對(duì)地方品質(zhì)的正面作用需要一定的前提條件。[12]作為地方治理中最重要的主體，地方政府在提高地方品質(zhì)方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先，地方政府具備權(quán)威性、較強(qiáng)的凝聚力，可有效調(diào)動(dòng)、支配地方資源管理地方事務(wù)；[11]其次，地方政府在全面把握本地民眾及其他社會(huì)團(tuán)體的需求及偏好方面具有信息優(yōu)勢(shì)。[13]尤其在我國(guó)分權(quán)化、市場(chǎng)化的體制轉(zhuǎn)軌之后，地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的加劇，強(qiáng)化了地方政府在地方發(fā)展上的責(zé)任。那么如何凝聚地方上的多元參與者，把分散的、以不同原則與方式運(yùn)作的地方資源加以整合，成功地提升地方品質(zhì)，這成為地方政府所面臨的最為嚴(yán)峻的考驗(yàn)之一。[9]而管理網(wǎng)絡(luò)的能力，即制度能力作為地方政府的核心能力，恰恰成為銜接地方資源與地方品質(zhì)的關(guān)鍵中介變量。地方政府要想提升地方品質(zhì)，需要與社會(huì)各方力量開(kāi)展互助合作，實(shí)現(xiàn)資源的互通有無(wú)。這種集體行動(dòng)并不是自發(fā)形成的。地方政府能否有效動(dòng)員各個(gè)層面的利益群體是關(guān)鍵因素，尤其需要政府的管理、動(dòng)員技巧。[14]具體表現(xiàn)為：能夠積極營(yíng)造合作關(guān)系，培育良性地方文化，有效維護(hù)地方規(guī)則?？傊?，擁有較高制度能力的地方政府能夠?yàn)榈胤街卫韰⑴c者提供互通有無(wú)、相互欣賞、相互信任的平臺(tái)，以使地方資源得到最大程度的運(yùn)用，從而有效提高地方品質(zhì)。Barker在考察英國(guó)地方政府在英格蘭西北區(qū)沿岸論壇中的作用時(shí)發(fā)現(xiàn)，穩(wěn)定持續(xù)的制度能力可以有效促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方品質(zhì)的提高。[15]

二、制度能力理論沿革

制度能力理論產(chǎn)生于廣義的社會(huì)動(dòng)力學(xué)，由西方國(guó)家的城市治理理論發(fā)展而來(lái)，最早應(yīng)用于區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，用以提高地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在由“統(tǒng)治”向“治理”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，公共管理學(xué)者為了增強(qiáng)地方的合作治理，尋求國(guó)家、市場(chǎng)和公民社會(huì)之間的互動(dòng)合作，將其引入本研究域，并沿著營(yíng)造地方品質(zhì)的思路進(jìn)一步歸納其內(nèi)涵：地方治理需要這樣一種環(huán)境或者舞臺(tái)，來(lái)為不同的利益群體提供充分的機(jī)會(huì)，使他們能夠相互欣賞、信任并溝通。這種社會(huì)環(huán)境的構(gòu)建能力被逐步歸納為制度能力。[1]

在最早關(guān)于制度能力的定義提出后，國(guó)外學(xué)者主要從四個(gè)角度對(duì)制度能力的內(nèi)涵加以補(bǔ)充。首先，整合資源是制度能力的必要前提。表征為網(wǎng)絡(luò)管理者能有效動(dòng)員資源，以激發(fā)組織潛能，使其即使在外部支持不足的情況下，依然可以完成組織目標(biāo)。[16][17]其次，協(xié)調(diào)利益關(guān)系是制度能力的重要內(nèi)容。學(xué)者Krishnaveni和Sujatha從宏觀層面將制度能力簡(jiǎn)化為地方政府增強(qiáng)其服務(wù)水平，協(xié)調(diào)非政府組織、社區(qū)等其他利益群體關(guān)系的能力。[18]再次，制定維系規(guī)則是制度能力的應(yīng)有之義。網(wǎng)絡(luò)管理者通過(guò)制定規(guī)則規(guī)范其他利益群體行為，維護(hù)政策、法律慣例及行為準(zhǔn)則的權(quán)威性、有效性的能力也是制度能力的重要組成部分。[3]最后，制度創(chuàng)新是制度能力的著重關(guān)注點(diǎn)。制度能力建設(shè)即制度不斷增量并自我改造、自我優(yōu)化的過(guò)程。具體而言，制度能力更加關(guān)注形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的治理模式，培育治理文化，以及政府部門與其他利益群體合作關(guān)系的制度化。[6]

對(duì)于制度能力的影響因素，學(xué)者主要從制度能力的建設(shè)路徑、影響制度能力的政治性因素和經(jīng)濟(jì)性因素等角度進(jìn)行了研究。關(guān)于制度能力的建設(shè)路徑方面，Barker認(rèn)為制度能力建設(shè)是自下而上的，且社區(qū)層面的制度能力建設(shè)最具價(jià)值；[15]與之相反，Lundqvist更強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的重要性，自上而下建設(shè)制度能力更容易成功。[19]關(guān)于制度能力建設(shè)的政治性影響因素方面，Carlsson和Berkes突出中央和地方政府權(quán)力分配、共同管理的重要作用；[20][21]Zhao–PJ提出健全的地方法規(guī)和廣泛的公民參與有助于制度能力建設(shè)。關(guān)于制度能力建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性影響因素方面，[22]Dany認(rèn)為地方資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)地方制度能力建設(shè)影響較大。[23]除去上述三個(gè)主要因素，也有學(xué)者認(rèn)為地方志愿組織的管理、信息是否對(duì)稱也影響著制度能力建設(shè)。[24]

目前，制度能力適用于解決城市中心重建、城市環(huán)境建設(shè)、社區(qū)發(fā)展重新定位、土地信托等復(fù)雜的地方議題。此外，在政府分權(quán)、棲息地保護(hù)、災(zāi)害管理、氣候變化應(yīng)對(duì)等政治、社會(huì)、生態(tài)諸多領(lǐng)域也有廣泛應(yīng)用，甚至私有部門也可通過(guò)增強(qiáng)制度能力以吸引地方政府的支持并克服現(xiàn)有障礙。[25]

三、制度能力靜態(tài)評(píng)估模型

如何科學(xué)地評(píng)估地方政府作為網(wǎng)絡(luò)管理者的制度能力水平呢？Gualini以政府是否能夠出臺(tái)可被廣泛認(rèn)同并促進(jìn)制度創(chuàng)新的積極政策為標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估地方政府是否具備制度能力；Roach以地方政府是否具備金融的可持續(xù)發(fā)展性，能否有效管理并持續(xù)激勵(lì)志愿組織，來(lái)判斷地方政府制度能力差異；Grindle以地方政府能否確保在中央政府把職能及權(quán)力下放時(shí)行為適當(dāng)，來(lái)評(píng)估地方政府制度能力；Lambert和Oatley以地方精英和地方政府領(lǐng)導(dǎo)是否具備管理資源的能力，是否具備快速動(dòng)員并把握機(jī)遇的能力，領(lǐng)導(dǎo)者是否在其它組織中有身份嵌入，[26]其他參與者是否理解在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)過(guò)程中他們的作用及扮演的角色等標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估地方政府制度能力。這些學(xué)者的研究為評(píng)估制度能力提供了重要啟示，但是均以某單一因素作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，略欠缺系統(tǒng)性。

Healey與Gronzalez以城市規(guī)劃的協(xié)作方法構(gòu)建制度能力，共同提出了一套系統(tǒng)的三層分析模型，[27][28]詳細(xì)闡述了制度能力的內(nèi)容，為其評(píng)估提供重要參考。在這一靜態(tài)評(píng)估模型中，制度能力包含了三個(gè)維度：知識(shí)資源（Knowledge Resources）、關(guān)系資源（Relational Resources）和動(dòng)員能力（Mobilization Capacity），[6]見(jiàn)圖1。

知識(shí)資源嵌入在各地方的文化傳統(tǒng)及社會(huì)互動(dòng)方式中，其產(chǎn)生和發(fā)展具有交互式、非線性及流動(dòng)性等特點(diǎn)。這里“知識(shí)”的含義是廣泛的，其來(lái)源不再局限于從已有記憶、事件及日常實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)，更包含了人與人之間相互學(xué)習(xí)過(guò)程中產(chǎn)生的“新知識(shí)”及發(fā)生的知識(shí)轉(zhuǎn)移與交換。知識(shí)資源也并不僅僅指已經(jīng)形成的物品及資源，還包括網(wǎng)絡(luò)管理者運(yùn)用信息的能力。[29]地方知識(shí)資源在制度能力框架中可表現(xiàn)為：地方政府了解地方知識(shí)資源的存量及價(jià)值，清楚地知曉知識(shí)資源的運(yùn)用方式，并在此基礎(chǔ)上，有能力整合甚至再創(chuàng)造知識(shí)資源，逐步形成地方“共識(shí)”。

關(guān)系資源衡量的是治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，各利益群體參與地方事務(wù)的程度以及各利益群體與權(quán)力中心的距離。[30]不同地方的治理網(wǎng)絡(luò)由于具有不同的形態(tài)、連接方式、連接元素而呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)：有些治理網(wǎng)絡(luò)只關(guān)注幾個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，有些治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)注點(diǎn)則比較分散；有些治理網(wǎng)絡(luò)有明顯的界限，有些則沒(méi)有。由于各地方治理網(wǎng)絡(luò)的形態(tài)特點(diǎn)、一體化程度不同，決定了網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者地位不同、作用迥異，也決定了貫穿網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力關(guān)系不同，這就造成關(guān)系資源因地而異。

動(dòng)員能力指為了共同的目標(biāo)或利益，動(dòng)用內(nèi)部資源、吸引外部資源的能力。動(dòng)員能力有兩個(gè)不同的側(cè)重點(diǎn)，一個(gè)側(cè)重點(diǎn)在于學(xué)習(xí)釋放創(chuàng)造力、培養(yǎng)信任以及增強(qiáng)集體行動(dòng)力的能力；另一個(gè)側(cè)重點(diǎn)在于識(shí)別制度變遷的動(dòng)力并在既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中尋求機(jī)會(huì)窗口。有很多研究文獻(xiàn)表明，這些網(wǎng)絡(luò)管理者動(dòng)員能力發(fā)揮的初衷是為了影響政策或法規(guī)的制定，挑戰(zhàn)已有的規(guī)范治理機(jī)制。動(dòng)員能力也是一種識(shí)別能力，需要重新解鎖并架構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的知識(shí)資源、關(guān)系資源，充分激發(fā)地區(qū)網(wǎng)絡(luò)的潛力。動(dòng)員能力取決于網(wǎng)絡(luò)管理者探尋潛在機(jī)會(huì)、識(shí)別并利用關(guān)鍵資源和重要權(quán)力，把握政治機(jī)會(huì)、掌握動(dòng)員技巧，對(duì)變化的治理結(jié)構(gòu)能夠及時(shí)應(yīng)變的能力。

Healey和Gonzalez提出的三層分析模型是目前應(yīng)用最為廣泛的制度能力評(píng)估模型。Zhao-PJ以此評(píng)析了影響當(dāng)代中國(guó)城市規(guī)劃體系發(fā)展的因素；Smith依此模型解釋了制約城市戰(zhàn)略擴(kuò)張的因素；[31]Chavez也使用此模型，分析了知識(shí)資源在蒙特雷市政府培育新興區(qū)域創(chuàng)新過(guò)程中所起到的重要作用。[32]國(guó)內(nèi)學(xué)者孫小逸將此模型作為分析工具引入社區(qū)治理研究，并發(fā)現(xiàn)居委會(huì)的制度能力對(duì)社區(qū)治理績(jī)效影響顯著。

四、制度能力的動(dòng)態(tài)發(fā)展模型

學(xué)者Simth提出制度能力的增強(qiáng)或者削弱是一個(gè)良性循環(huán)或惡性循環(huán)的累積過(guò)程。[26]制度能力對(duì)于地方品質(zhì)的提升具有決定作用，其存量也是一種寶貴的公共資源。從這個(gè)角度而言，制度能力幾乎等同于地方品質(zhì)。[33]存量較高的制度能力可與地方品質(zhì)形成良性循環(huán)。反之，如果地方制度能力比較欠缺，或者外生因素對(duì)其構(gòu)成削弱，比如地方精英的流失、領(lǐng)導(dǎo)人的變更、地方資源枯竭時(shí)，從中長(zhǎng)期角度看，地方品質(zhì)將很難維持原有水平。制度能力與地方品質(zhì)的內(nèi)部良性循環(huán)的關(guān)鍵在于知識(shí)資本、社會(huì)資本及政治資本的共享，以促進(jìn)知識(shí)、信息、資源的溝通，深入理解現(xiàn)有社會(huì)價(jià)值觀，擴(kuò)大共識(shí)、著眼未來(lái)，并通過(guò)協(xié)調(diào)處理過(guò)程，保持對(duì)其他利益相關(guān)者的足夠信任，同時(shí)其他參與方亦能履行談判承諾。從外部循環(huán)來(lái)看，組織可以為應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)提供持續(xù)的資源、信息及穩(wěn)定的支持，注重社區(qū)利益，與中央政府、其他地方政府、志愿組織等其他利益相關(guān)者強(qiáng)化溝通，在吸取以往成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上增強(qiáng)制度能力。

反之如圖3所示，造成制度能力內(nèi)部惡性循環(huán)過(guò)程的因素包括：地方政府限制資本共享，對(duì)于當(dāng)?shù)仄渌嫒后w怠于投資共同信息基礎(chǔ)和合作關(guān)系；僅限于特定領(lǐng)域及問(wèn)題的合作，并存在惡性競(jìng)爭(zhēng)與意見(jiàn)分歧；地方政府的談判能力及權(quán)衡能力的缺乏等等。從外部惡性循環(huán)過(guò)程來(lái)看，由于地方政府認(rèn)知的狹隘，自上而下的決策過(guò)程，內(nèi)部各部門聯(lián)系的松散造成的跨部門及戰(zhàn)略性投資不足，以及現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)于部門短期產(chǎn)出的關(guān)注加劇了部門間競(jìng)爭(zhēng)與分歧等，這些因素也會(huì)促使制度能力陷入惡性循環(huán)過(guò)程。

相對(duì)于制度能力的靜態(tài)評(píng)估模型，其動(dòng)態(tài)發(fā)展模型揭示了多個(gè)內(nèi)在影響因素作用于制度能力的序列和路徑，側(cè)重于考察影響制度能力的“關(guān)鍵事件”展開(kāi)過(guò)程的因果關(guān)系鏈。其對(duì)于地方治理的啟示性意義在于：地方政府在培育制度能力方面，可以通過(guò)共享政治和技術(shù)領(lǐng)域的社會(huì)資本，互通有無(wú)，促進(jìn)信息和知識(shí)資源的發(fā)展；鼓勵(lì)跨部門邊界討論治理議題；在充分理解地區(qū)利益和價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，做到對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)的有效管理。

五、結(jié)語(yǔ)

從制度能力的視閾來(lái)理解政府作為治理網(wǎng)絡(luò)管理者的功能，可以彌補(bǔ)地方治理理論研究和實(shí)踐中的缺憾，進(jìn)而豐富提升地方品質(zhì)的策略集。我國(guó)自2013年開(kāi)始，政府和社會(huì)資本合作，共同提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的PPP（Public—Private—Partnership）模式全面展開(kāi)，地方政府吸引社會(huì)資本參與地方發(fā)展的壓力呈現(xiàn)制度化上升趨勢(shì)。然而值得注意的是，地方政府在過(guò)去的治理實(shí)踐中往往扮演著單一中心角色，不僅與其他社會(huì)組織合作水平較低，還缺乏對(duì)地方合作文化的培育，[34]其制度能力建設(shè)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要，使得相當(dāng)一部分PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了“落地難”。我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，多元參與主體的合作網(wǎng)絡(luò)日益形成對(duì)地方政府管理網(wǎng)絡(luò)的能力提出了更高要求，使其面臨著復(fù)雜動(dòng)員、制度創(chuàng)新等挑戰(zhàn)。制度能力理論提供的靜態(tài)評(píng)估模型和動(dòng)態(tài)發(fā)展模型可以為我國(guó)地方治理實(shí)踐所借鑒。

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