胡潔

2015年以來，國內(nèi)外金融市場波動(dòng)加劇，國內(nèi)股市巨幅波動(dòng)、匯市動(dòng)蕩、銀行壞賬激增、以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)大幅度上升，由此暴露出當(dāng)前的金融監(jiān)管構(gòu)架以及不適應(yīng)國際金融環(huán)境和國內(nèi)金融業(yè)態(tài)變化的新形勢，難以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋，嚴(yán)重影響金融市場配置資源的“決定性”作用。

當(dāng)前金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

近年來，我國金融市場的發(fā)展速度明顯加快，市場化、創(chuàng)新化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、國際化程度不斷提高，對當(dāng)前的金融監(jiān)管體制提出眾多挑戰(zhàn)。

金融市場化進(jìn)程不斷深化，對部門分割的監(jiān)管體制提出挑戰(zhàn)。當(dāng)前，隨著我國金融機(jī)構(gòu)、資本市場的市場化改革不斷深入，尤其是利率市場化進(jìn)程加快、匯率彈性進(jìn)一步擴(kuò)大，金融市場更加開放，資本項(xiàng)目逐步開放，互聯(lián)網(wǎng)金融興起，金融市場競爭加?。唤鹑谑袌雠c實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)動(dòng)和傳導(dǎo)效應(yīng)不斷增強(qiáng)，金融體系的順周期波動(dòng)和跨市場風(fēng)險(xiǎn)傳播效應(yīng)顯著加大，這對現(xiàn)行各管一方的部門分割監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)。

金融混業(yè)化經(jīng)營趨勢不斷加強(qiáng)，對分業(yè)監(jiān)管模式提出挑戰(zhàn)。隨著金融創(chuàng)新產(chǎn)品逐步豐富，影子銀行迅速崛起，理財(cái)、基金、投資，進(jìn)入資產(chǎn)管理時(shí)代，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)之間相互滲透和交叉的趨勢不斷增強(qiáng)，金融控股公司（集團(tuán)）介入多種業(yè)務(wù)領(lǐng)域；股市、債市、匯市、期貨等不同市場之間的聯(lián)動(dòng)性在顯著增強(qiáng)，金融風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜程度日益提高，目前的分業(yè)監(jiān)管模式日益顯露出監(jiān)管空白、滯后和失靈的問題，已不適應(yīng)現(xiàn)代金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展需要。

金融創(chuàng)新層出不窮，對機(jī)構(gòu)為主的監(jiān)管方式提出挑戰(zhàn)。當(dāng)前，中國金融市場基于互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算以及大數(shù)據(jù)處理等科技進(jìn)步所推動(dòng)的金融創(chuàng)新層出不窮，“互聯(lián)網(wǎng)+金融”出現(xiàn)越來越多跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨市場的快速擴(kuò)張，跨市場金融產(chǎn)品以傳統(tǒng)或互聯(lián)網(wǎng)金融形式迅速發(fā)展，極大地促進(jìn)了金融混業(yè)經(jīng)營。互聯(lián)網(wǎng)金融和影子銀行等金融創(chuàng)新加強(qiáng)了金融業(yè)各個(gè)子行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)和交叉，現(xiàn)行以機(jī)構(gòu)為對象的監(jiān)管方式和監(jiān)管協(xié)調(diào)能力已經(jīng)跟不上金融創(chuàng)新的快速發(fā)展。

金融網(wǎng)絡(luò)化、信息化、數(shù)字化發(fā)展，對傳統(tǒng)的監(jiān)管手段、監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的快速發(fā)展，使各金融市場之間和不同金融業(yè)態(tài)之間的關(guān)聯(lián)性更加緊密，呈現(xiàn)更加復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)特征和聯(lián)動(dòng)關(guān)系。金融業(yè)務(wù)的交叉運(yùn)行、金融信息在不同市場間的快速傳遞，使得金融交易對信息透明度的要求大大提高，受制于監(jiān)管機(jī)構(gòu)分設(shè)等因素，金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)、信息共享和大數(shù)據(jù)建設(shè)滯后，導(dǎo)致金融監(jiān)管缺乏對全面數(shù)據(jù)的支持和對大數(shù)據(jù)監(jiān)管手段的運(yùn)用。

金融國際化的強(qiáng)化，對監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作提出挑戰(zhàn)。隨著中國金融體系開放程度日益加大，匯率市場化改革不斷推進(jìn)，資本項(xiàng)目逐步開放；人民幣加入SDR，離岸人民幣市場快速發(fā)展，人民幣國際化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，作為全球金融市場的一部分，中國金融市場的外溢效應(yīng)，以及與國際金融市場的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)加強(qiáng)。特別是自貿(mào)區(qū)賬戶促進(jìn)跨境資金池管理和資金進(jìn)場的自由度加大，跨境資本雙向流動(dòng)加大，在岸和離岸人民幣的聯(lián)動(dòng)性增強(qiáng)，導(dǎo)致人民幣匯率市場的巨幅波動(dòng)，不僅對我國經(jīng)濟(jì)金融平穩(wěn)運(yùn)行產(chǎn)生的沖擊和影響，而且對國際金融市場造成影響。因此要求加強(qiáng)國際監(jiān)管合作，對跨境資本流動(dòng)進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管。

當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式存在的主要問題

監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊和監(jiān)管套利等問題突出。當(dāng)前，影子銀行、傘形信托、各類地方性資產(chǎn)交易平臺(tái)、以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融，作為金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，跨越了銀行、證券、信托、基金、保險(xiǎn)等多個(gè)領(lǐng)域，并不斷突破監(jiān)管邊界，屬于三不管地帶，造成監(jiān)管空白、監(jiān)管漏洞很大。另一方面，有些交叉性影子銀行產(chǎn)品同時(shí)歸屬于多個(gè)監(jiān)管當(dāng)局，造成重復(fù)監(jiān)管問題。此外，不同業(yè)務(wù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一、強(qiáng)度不同也會(huì)促使市場主體采取套利行為。

監(jiān)管割據(jù)，難以協(xié)調(diào)。當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管體制下，首先各監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)各異，部門法律法規(guī)分散，信息溝通協(xié)調(diào)不暢，缺乏達(dá)成一致行動(dòng)的決策和執(zhí)行機(jī)制，不利于建立宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相統(tǒng)一；其次，分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致“地盤意識(shí)”，銀、證、保監(jiān)管部門各管一攤，不希望別人插手自己的監(jiān)管對象，也不希望自己的監(jiān)管對象介入其他領(lǐng)域發(fā)展，導(dǎo)致很多有利于提升金融體系效率的創(chuàng)新難以推進(jìn)。第三，三會(huì)以各自行業(yè)的改革發(fā)展為己任，傾向于做大行業(yè)（機(jī)構(gòu)和市場）規(guī)模，做高市場（價(jià)格）指數(shù)，直接推升社會(huì)融資規(guī)模和資產(chǎn)價(jià)格泡沫，實(shí)際充當(dāng)了行業(yè)的保護(hù)者。因此跨界的監(jiān)管協(xié)調(diào)成為難題。

宏觀審慎監(jiān)管缺位。首先，宏觀調(diào)控的有效性有賴于審慎監(jiān)管工具配合。當(dāng)前貨幣政策與審慎監(jiān)管分離，宏觀審慎政策框架與金融監(jiān)管缺乏政策協(xié)同性。各金融監(jiān)管部門存在越界實(shí)施宏觀調(diào)控的沖動(dòng)，與中央銀行缺乏溝通，容易形成政策疊加或政策背離，影響金融調(diào)控效果，導(dǎo)致金融部門缺乏對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的整體評(píng)估、協(xié)調(diào)與有效應(yīng)對。中央銀行雖然負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定，卻缺乏相應(yīng)的監(jiān)管信息、監(jiān)管手段和有效的宏觀審慎政策工具，呈現(xiàn)典型的“順周期”監(jiān)管，未能有效實(shí)施“逆周期”的宏觀審慎管理的性，無法有效平準(zhǔn)金融市場波動(dòng)。

其次，基于權(quán)力與責(zé)任對等的激勵(lì)兼容原則，當(dāng)前監(jiān)管與救助職能分離將導(dǎo)致金融監(jiān)管和救助過程中存在嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)和軟預(yù)算約束。一方面，中央銀行作為“最后貸款人”承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)最后救助的無限風(fēng)險(xiǎn)，卻沒有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力，從而挫傷央行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對和危機(jī)救助能力；另一方面，基于央行無限救助又會(huì)鼓勵(lì)監(jiān)管部門放寬監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，催發(fā)通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫，造成金融體系更嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。

金融消費(fèi)者保護(hù)缺位。由于三會(huì)既承擔(dān)了“發(fā)展”金融事業(yè)的責(zé)任，又承擔(dān)了微觀審慎監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)責(zé)任，本身就存在利益沖突，不可避免存在“監(jiān)管者俘獲”現(xiàn)象，難以為了保護(hù)金融消費(fèi)者和中小投資者的權(quán)益而對金融機(jī)構(gòu)“嚴(yán)加看管”。此外，金融監(jiān)管者集規(guī)則制定與執(zhí)行于一身，重發(fā)展輕處置，對破壞市場規(guī)則的犯罪行為調(diào)查和處罰不力。

金融信息不暢。信息和數(shù)據(jù)是進(jìn)行宏觀審慎評(píng)估和制定宏觀審慎政策的基礎(chǔ)，統(tǒng)一共享的金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系、大數(shù)據(jù)平臺(tái)是宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管有效實(shí)施的基礎(chǔ)。分業(yè)監(jiān)管體制下，金融基礎(chǔ)設(shè)施、金融統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)割裂分散，不能基于統(tǒng)一共享的金融基礎(chǔ)設(shè)施與金融統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)獲得充分的監(jiān)管數(shù)據(jù)，嚴(yán)重影響監(jiān)管信息的可得性、完整性和系統(tǒng)性，在各類機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)日趨融合背景下導(dǎo)致監(jiān)管反應(yīng)遲鈍，金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力和危機(jī)預(yù)警能力難以提高，很難防范未來可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

央地分層監(jiān)管缺乏有效分工。近年來，隨著小貸公司、擔(dān)保公司、融資租賃公司等類金融機(jī)構(gòu)以及互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，突破了中央監(jiān)管的范疇，于是由各地“金融辦”逐步承擔(dān)了一些監(jiān)管責(zé)任。由于缺乏相關(guān)的法規(guī)體系，地方金融監(jiān)管部門又缺乏明確的法律地位、權(quán)利與責(zé)任界定，造成中央監(jiān)管與地方監(jiān)管職責(zé)不清。同時(shí)，一些地方金融辦把“發(fā)展地方金融”作為重要任務(wù)，在一定程度上導(dǎo)致了利益沖突，對于很多金融亂象問題不敢管、不愿管，由此造成很多監(jiān)管空白。

由于混業(yè)經(jīng)營、金融創(chuàng)新、跨境聯(lián)動(dòng)等都已超越了現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架，我國的金融監(jiān)管體制改革已成當(dāng)務(wù)之急，需要構(gòu)建適應(yīng)于金融發(fā)展的金融監(jiān)管體系，確保監(jiān)管體制、監(jiān)管方式、監(jiān)管手段與措施與市場、機(jī)構(gòu)發(fā)展保持同步。

完善金融監(jiān)管的政策建議

按照黨的十八大以來關(guān)于全面深化金融改革的重大部署，改革人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和外匯局分業(yè)管理體制，構(gòu)建以宏觀審慎政策框架為核心，貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的以綜合監(jiān)管和功能監(jiān)管為重點(diǎn)的新型金融監(jiān)管體制，以有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，保障國家金融安全和穩(wěn)定。

強(qiáng)化宏觀審慎政策框架，加強(qiáng)貨幣政策與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)。建立貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)一的體制機(jī)制。宏觀審慎政策框架旨在減緩由金融體系順周期波動(dòng)和跨市場的風(fēng)險(xiǎn)傳播對宏觀經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定造成的沖擊，為此需要在分析判斷宏觀形勢基礎(chǔ)上靈活進(jìn)行逆周期調(diào)控，以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。宏觀審慎政策制定部門在能夠全面掌握統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和監(jiān)管信息的情況下，負(fù)責(zé)宏觀審慎政策、管理規(guī)則的制定，并賦予相應(yīng)的審慎監(jiān)管工具，對重要金融市場、資本流動(dòng)（包括外債）制定宏觀審慎管理規(guī)則，直接監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司以及重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，疏通宏觀貨幣調(diào)控傳導(dǎo)渠道，防止出現(xiàn)缺乏溝通、政策疊加或政策背離的情況，進(jìn)而影響調(diào)控的效果，提高貨幣調(diào)控和金融監(jiān)管有效性，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融整體穩(wěn)定。

建立外債和跨境資本流動(dòng)的宏觀審慎管理政策框架。一是加強(qiáng)對短期跨境資本流動(dòng)的監(jiān)測。建立統(tǒng)一全口徑的跨境資本流動(dòng)實(shí)時(shí)的信息采集、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測分析、評(píng)估系統(tǒng)和預(yù)警體系，提升數(shù)據(jù)分析的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和前瞻性，提高資本跨境流動(dòng)監(jiān)測分析和預(yù)警能力的信息與監(jiān)測。二是調(diào)整外匯管理政策，對外債實(shí)施宏觀審慎管理。加強(qiáng)經(jīng)常項(xiàng)目購付匯真實(shí)性審查、收緊資本項(xiàng)目用匯管理，并加大對違法違規(guī)的執(zhí)法力度；推出針對遠(yuǎn)期售匯的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、對境外人民幣境內(nèi)存放征收準(zhǔn)備金等措施，加強(qiáng)對資本流動(dòng)的監(jiān)測。三是加強(qiáng)跨業(yè)、跨境的監(jiān)管合作。國家外匯管理局應(yīng)加強(qiáng)與中國人民銀行、海關(guān)、商務(wù)部等多個(gè)部門的協(xié)作，通過建立聯(lián)系會(huì)議制度和有效的信息共享和溝通平臺(tái)，明確各部門監(jiān)測職責(zé)、目標(biāo)、手段，形成監(jiān)管合力。

整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，構(gòu)建國家層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化在交叉性金融產(chǎn)品、跨市場金融創(chuàng)新等方面的協(xié)調(diào)。其次，建立權(quán)責(zé)對稱的微觀審慎監(jiān)管與危機(jī)救助機(jī)制，使機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能與最后貸款人（金融穩(wěn)定）職能協(xié)調(diào)一致，日常監(jiān)管和危機(jī)救助的統(tǒng)一，建立監(jiān)管與救助統(tǒng)一、長期目標(biāo)與短期利益協(xié)調(diào)的金融管理體制。第三，平衡金融穩(wěn)定與金融創(chuàng)新發(fā)展訴求，提高宏觀審慎管理的有效性，整合分散在各部門的風(fēng)險(xiǎn)處置職能與工具，建立多種類型金融機(jī)構(gòu)和各金融市場監(jiān)管職能聯(lián)動(dòng)配合的危機(jī)中段監(jiān)測和控制機(jī)制，建立及時(shí)有效的危機(jī)應(yīng)對和處置制度。第四，推進(jìn)跨業(yè)、跨境的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作，提高危機(jī)應(yīng)對的有效性，提高監(jiān)管的時(shí)效性和有效性。

加強(qiáng)行為監(jiān)管，完善監(jiān)管功能。當(dāng)前，參與金融交易的消費(fèi)者快速增加，金融消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)越來越高，在這個(gè)金融業(yè)深化發(fā)展、金融業(yè)國際競爭日益激烈的關(guān)鍵期，加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)的重要性日益突出。借鑒國際上審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相分離的發(fā)展趨勢，成立獨(dú)立行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對金融領(lǐng)域消費(fèi)者和中小投資者的保護(hù)，嚴(yán)厲打擊金融市場上的違法違規(guī)行為，規(guī)范金融秩序，以提振投資者對金融市場的信心，促進(jìn)金融市場的健康有序發(fā)展。

完善綜合監(jiān)管、加強(qiáng)功能監(jiān)管，改革監(jiān)管方式。功能監(jiān)管是從功能層面來劃分金融活動(dòng)類型，按照某項(xiàng)金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的法律關(guān)系實(shí)質(zhì)來實(shí)施監(jiān)管，從實(shí)質(zhì)大于形式的金融功能角度來設(shè)計(jì)金融監(jiān)管體制，當(dāng)前國際上的金融監(jiān)管理念是從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，一是統(tǒng)一相同功能金融產(chǎn)品和相同業(yè)務(wù)屬性金融服務(wù)的行為規(guī)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，減少監(jiān)管套利，避免監(jiān)管真空。二是完善綜合性監(jiān)管，形成寬職能的監(jiān)管隊(duì)伍，在更多領(lǐng)域采取綜合性監(jiān)管，如對金融控股公司實(shí)行集團(tuán)整體監(jiān)管。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所）