淺議事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響因素與改進(jìn)對(duì)策

文/郝海燕

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淺議事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響因素與改進(jìn)對(duì)策

文/郝海燕

摘要：2012年，財(cái)政部頒布并實(shí)施了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，在規(guī)范中明確規(guī)定：規(guī)范和加強(qiáng)事業(yè)單位的內(nèi)部控制，提高單位的內(nèi)部管理水平，做人民滿意的服務(wù)性政府。但是隨著時(shí)間的推移，事業(yè)單位放松了對(duì)內(nèi)部控制的管理，導(dǎo)致了徇私舞弊、貪污腐敗等各種問(wèn)題叢生，引起社會(huì)較大反響。隨著國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于內(nèi)部控制規(guī)范的法律法規(guī)，事業(yè)單位切需制定相應(yīng)規(guī)章制度，著力提高內(nèi)部控制水平。筆者結(jié)合一線的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的諸多影響因素進(jìn)行逐項(xiàng)分析，找出其中存在的問(wèn)題，并就如何改進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制提出建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位； 內(nèi)部控制 ； 影響因素

與企業(yè)相比，國(guó)內(nèi)大多事業(yè)單位是以公益性和服務(wù)性為目的的社會(huì)組織，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較少，資金來(lái)源一般也是財(cái)政撥款。因此，事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制的目標(biāo)在于提供更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)，不同于企業(yè)的追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)最大化。

事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制非常有必要，主要基于以下目的：第一，對(duì)于權(quán)力的制約和平衡。完善內(nèi)部監(jiān)督體系，能夠起到制度籠子的作用，限制權(quán)力的濫用，有效的規(guī)避徇私舞弊。第二，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。建立內(nèi)部控制規(guī)范，就是要保證各項(xiàng)財(cái)務(wù)記錄的精細(xì)化和準(zhǔn)確化，從購(gòu)入到報(bào)廢全過(guò)程都有據(jù)可查，每個(gè)崗位和個(gè)人的權(quán)利義務(wù)非常明確，從而保證了國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。第三，提高了事業(yè)單位的管理水平。建立健全內(nèi)部控制體系，將大大提高各項(xiàng)規(guī)章制度的執(zhí)行力度，提高辦事效率，促進(jìn)事業(yè)單位的科學(xué)化、規(guī)范化的管理水平。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響因素

（一）內(nèi)控制度對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響

內(nèi)控制度是事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)保障，嚴(yán)格有效的內(nèi)控制度能夠保證事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中從容面對(duì)各項(xiàng)困難，但如果內(nèi)控制度不健全或者落實(shí)不力，將不能完全發(fā)揮內(nèi)部控制的效力，甚至不能保證事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

隨著2014年1月《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實(shí)施，多數(shù)事業(yè)單位已順應(yīng)要求制定了相關(guān)的內(nèi)部控制制度，但是實(shí)際情況仍不樂(lè)觀，離當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求存在較大差距，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是重視程度不夠。部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)仍固守傳統(tǒng)的管理方式，沒(méi)有深刻了解到內(nèi)部控制的內(nèi)涵，制度設(shè)計(jì)上簡(jiǎn)單認(rèn)為是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制制度等于財(cái)務(wù)管理制度，制定的內(nèi)部控制制度存在諸多缺陷，不能真正起到監(jiān)督、控制作用。二是制度不健全。很多事業(yè)單位內(nèi)控制度的不健全，不能全方位覆蓋內(nèi)部控制流程，內(nèi)控過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題不能找到相應(yīng)的規(guī)章制度進(jìn)行規(guī)范。三是執(zhí)行不力。制度執(zhí)行過(guò)程中隨意性大，僅對(duì)選擇性的事件按章辦事。甚至很多事業(yè)單位制定的內(nèi)部控制制度并沒(méi)有真正付諸實(shí)踐，成為放在文件柜中的一紙空文，只在上級(jí)檢查時(shí)拿出來(lái)應(yīng)付了事。

（二）會(huì)計(jì)隊(duì)伍對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響

內(nèi)部控制的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作多是由會(huì)計(jì)人員完成的，會(huì)計(jì)隊(duì)伍的構(gòu)成、素質(zhì)等各方面直接影響了內(nèi)部控制的效率和準(zhǔn)確性。但是，當(dāng)前事業(yè)單位受制于編制和新老更替等影響，具備專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)素質(zhì)的人員嚴(yán)重缺乏，甚至單位內(nèi)一個(gè)會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生都沒(méi)有。這樣，人員的捉襟見(jiàn)肘導(dǎo)致財(cái)會(huì)崗位設(shè)置上存在很多不合理之處，比如一人兼任多個(gè)財(cái)會(huì)崗位，這不僅違背了財(cái)經(jīng)紀(jì)律，也留下了財(cái)務(wù)管理的漏洞。

會(huì)計(jì)隊(duì)伍的素質(zhì)參差不齊，也導(dǎo)致了許多會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范。比如，報(bào)銷(xiāo)的原始憑證書(shū)寫(xiě)不規(guī)范，應(yīng)填的內(nèi)容有缺失；購(gòu)置固定資產(chǎn)不能及時(shí)入賬；見(jiàn)到審批人員簽字，便報(bào)銷(xiāo)賬單，沒(méi)有核實(shí)報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)等等。會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的不規(guī)范，影響了財(cái)會(huì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，限制了事業(yè)單位內(nèi)部控制效果，給貪污腐敗留下了可乘之機(jī)。

（三）預(yù)算管理對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響

在內(nèi)部控制體系中，預(yù)算管理處于核心地位，具有事前控制的特征，是內(nèi)部控制的重要手段。當(dāng)前，事業(yè)單位的預(yù)算管理活動(dòng)中仍存在不少問(wèn)題，使得預(yù)算管理在內(nèi)部控制中沒(méi)有起到應(yīng)有的控制作用。第一，預(yù)算編制不夠合理。很多事業(yè)單位在預(yù)算編制過(guò)程中比較草率，內(nèi)容比較粗糙，不能細(xì)化到具體項(xiàng)目，且預(yù)算編制缺乏預(yù)見(jiàn)性，限制了預(yù)算的約束控制力。第二，預(yù)算頻繁改動(dòng)。在事業(yè)單位管理運(yùn)行期間，沒(méi)有按照業(yè)已制定的計(jì)劃開(kāi)支費(fèi)用，費(fèi)用花銷(xiāo)沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格審核。第三，預(yù)算考核忽略實(shí)際效果。很多事業(yè)單位簡(jiǎn)單地認(rèn)為預(yù)算管理的目的是節(jié)約費(fèi)用開(kāi)支，只要不超出預(yù)算便算成功。在實(shí)際運(yùn)行中，很多單位通過(guò)減少正常工作量、消極怠工達(dá)到消減開(kāi)支的目的，這與預(yù)算管理的目的背道而馳。

（四）內(nèi)部監(jiān)督對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響

內(nèi)部監(jiān)督負(fù)責(zé)對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)內(nèi)部控制效果進(jìn)行評(píng)價(jià)反饋，對(duì)發(fā)現(xiàn)的偏差進(jìn)行矯正，是內(nèi)部控制最終執(zhí)行情況重要防線。事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)主要包括內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)。但目前，事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]能發(fā)達(dá)到預(yù)期效果，這主要在于內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)的獨(dú)立性不強(qiáng)，不能充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。第一，因領(lǐng)導(dǎo)不重視或人員欠缺，很多單位沒(méi)有設(shè)立單獨(dú)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，或是由會(huì)計(jì)人員或領(lǐng)導(dǎo)兼任，關(guān)鍵崗位上自己既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員。第二，事業(yè)單位都是一把手負(fù)責(zé)制，事業(yè)單位內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)也在單位一把手的領(lǐng)導(dǎo)之下，內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)工作人員的績(jī)效考核等很多情況也是取決于一把手的評(píng)價(jià)。內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)怕得罪領(lǐng)導(dǎo)而給“小鞋穿”，在內(nèi)部控制的監(jiān)督過(guò)程中不得已放水，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進(jìn)對(duì)策

（一）建立健全內(nèi)控制度，科學(xué)設(shè)置內(nèi)控崗位

為保證事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)的有序開(kāi)展，完善的內(nèi)控制度和科學(xué)設(shè)置內(nèi)控崗位是必要的前提和基礎(chǔ)。一方面，要建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度。要從國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)的與內(nèi)部控制有關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)入手，參考本單位的工作實(shí)際，系統(tǒng)地完善自身單位各項(xiàng)內(nèi)控制度，從而極大提高事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的實(shí)用性和可行性。另一方面，明確內(nèi)部控制制度覆蓋到本單位各部門(mén)和所有員工，在此基礎(chǔ)上，對(duì)事業(yè)單位組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理劃分，明確各部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，進(jìn)而將職責(zé)分解到個(gè)人，使其明確本身職責(zé)所適用的內(nèi)控制度，時(shí)刻提醒自己，防微杜漸，將制度落實(shí)在日常工作習(xí)慣中。同時(shí)，堅(jiān)持不相容崗位分離原則，對(duì)各部門(mén)和責(zé)任人的權(quán)力分解中注重平衡和制約，這樣將大大強(qiáng)化單位內(nèi)部的內(nèi)部控制體系實(shí)際效果。

（二）提升會(huì)計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)

事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)的成敗，很大程度上取決于單位人員尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)是否深刻領(lǐng)會(huì)內(nèi)部控制理念。首先，作為單位的領(lǐng)頭人，單位領(lǐng)導(dǎo)自身要強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，轉(zhuǎn)變內(nèi)部控制只是財(cái)會(huì)和審計(jì)部門(mén)的工作范疇的舊觀念。只有領(lǐng)導(dǎo)提高了內(nèi)部控制意識(shí)，從內(nèi)心領(lǐng)會(huì)到它的實(shí)際作用，并在工作實(shí)踐中貫徹內(nèi)部控制的理念和程序，才能真正有助于內(nèi)部控制的效力發(fā)揮。其次，廣大事業(yè)單位要通過(guò)宣傳發(fā)動(dòng)和集中培訓(xùn)等各種途徑，讓廣大員工明白任何人都不會(huì)脫離內(nèi)部控制的約束，深刻了解內(nèi)部控制內(nèi)涵，自覺(jué)將內(nèi)部控制意識(shí)付諸于日常工作中，才能自上而下地共同執(zhí)行內(nèi)部控制要求，提高內(nèi)部控制工作效率。

作為事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要節(jié)點(diǎn)，會(huì)計(jì)崗位和人員的素質(zhì)顯得尤其重要。在資金收付、項(xiàng)目管理和預(yù)算管理等內(nèi)部控制環(huán)節(jié)上，會(huì)計(jì)人員能直接接觸到第一手資料，很容易發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題和隱患。這就要求會(huì)計(jì)人員除了具備內(nèi)控意識(shí)，在業(yè)務(wù)素質(zhì)等各方面都要全方位提升。首先，提升會(huì)計(jì)人員的愛(ài)崗敬業(yè)、不貪不占的道德素質(zhì)。在形形色色的經(jīng)濟(jì)利益誘惑下，會(huì)計(jì)人員的職業(yè)道德面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。事后監(jiān)督總會(huì)百密一疏，而事前預(yù)防才是內(nèi)部控制的重點(diǎn)。培養(yǎng)恪盡職守的職業(yè)素質(zhì)，會(huì)計(jì)人員在自我約束的情況下，扎實(shí)做好會(huì)計(jì)工作，為單位內(nèi)部控制充分發(fā)揮好主體作用。其次，在業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)上，除了提升會(huì)計(jì)基礎(chǔ)知識(shí)之外，還要教導(dǎo)會(huì)計(jì)人員熟悉單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，了解最新的法律法規(guī)，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需要。

（三）樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化預(yù)算管理

在當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、自然環(huán)境和人員道德風(fēng)險(xiǎn)下，事業(yè)單位所有人員都應(yīng)認(rèn)識(shí)到作為公益性質(zhì)的非營(yíng)利性單位也存在風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。為防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生及其破壞作用，必須建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，明確風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)。對(duì)單位內(nèi)外的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行仔細(xì)鑒別，并實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。除此之外，詳細(xì)記錄各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生情況，作為以后重點(diǎn)防范的目標(biāo)，更加迅速有力的處理相似風(fēng)險(xiǎn)，提高事業(yè)單位應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力。

預(yù)算管理是提高風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)的重要手段，并且預(yù)算管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，加強(qiáng)事前、事中、事后全過(guò)程的管理勢(shì)在必行。首先，在預(yù)算編制過(guò)程中，要盡量詳盡并細(xì)化到每個(gè)具體項(xiàng)目。預(yù)算編制不僅是財(cái)會(huì)崗位承擔(dān)的事項(xiàng)，要吸收其他業(yè)務(wù)部門(mén)的預(yù)算計(jì)劃，并結(jié)合此前單位開(kāi)支情況，對(duì)下一期的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和費(fèi)用開(kāi)支進(jìn)行仔細(xì)分析預(yù)測(cè)。其次，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要專(zhuān)款專(zhuān)用，每筆開(kāi)支要根據(jù)相應(yīng)規(guī)章制度和報(bào)銷(xiāo)依據(jù)，進(jìn)行嚴(yán)格審核，并按照預(yù)算列支，約束資金使用。第三，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，依據(jù)預(yù)算指標(biāo)對(duì)超出預(yù)算的開(kāi)支通過(guò)定性、定量分析，追根溯源，查明具體原因。

（四）加大監(jiān)督審查，堵塞內(nèi)控漏洞

通過(guò)依靠?jī)?nèi)外監(jiān)督審查部門(mén)的監(jiān)督審查，事業(yè)單位內(nèi)部控制才能全面而有效地執(zhí)行。首先，事業(yè)單位要確立內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢部門(mén)的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，并保持其獨(dú)立性。這樣才能確保內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢人員在行使職權(quán)時(shí)保持獨(dú)立性和客觀性，順利地開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)和財(cái)務(wù)檢查。在加大內(nèi)部控制基礎(chǔ)上，事業(yè)單位也配合外部審計(jì)、紀(jì)檢、財(cái)政等部門(mén)的審查。在有條件的情況下，可以引入第三方的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)本單位的專(zhuān)項(xiàng)資金等進(jìn)行專(zhuān)業(yè)審計(jì)，更大限度地保證審計(jì)的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性。在內(nèi)外審計(jì)和外部監(jiān)督審查的合力下，充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢(shì)，在事業(yè)單位的內(nèi)部控制的督促評(píng)價(jià)中展現(xiàn)更大的作用。其次，對(duì)于內(nèi)外監(jiān)督審查的反饋結(jié)果，特別是暴露出來(lái)的一些漏洞和問(wèn)題，事業(yè)單位要從根本上進(jìn)行糾正，完善規(guī)章制度，將改正舉措落實(shí)到具體責(zé)任人，并以此為戒，不斷促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制的發(fā)展與完善。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，事業(yè)單位內(nèi)部控制在對(duì)于權(quán)力的制約平衡、保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和提高事業(yè)單位管理水平等各方面意義重大，加強(qiáng)內(nèi)部控制不僅是加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要舉措，也是順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。本文從內(nèi)控制度、會(huì)計(jì)隊(duì)伍、預(yù)算管理和內(nèi)部監(jiān)督等方面分析了影響事業(yè)單位內(nèi)部控制的各項(xiàng)因素，及現(xiàn)實(shí)中這些因素存在的問(wèn)題。因此，需要事業(yè)單位采取有針對(duì)性的對(duì)策，切實(shí)提高事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理水平。

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（作者單位：山西省氣象局財(cái)務(wù)核算中心）