張鳳涼+周穎

摘要：服務(wù)型政府同時(shí)也應(yīng)該是透明型政府、廉潔高效型政府、責(zé)任型政府、法治型政府。公共服務(wù)監(jiān)督法制化作為法治政府建設(shè)和服務(wù)型政府建設(shè)的重要組成部分，要推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)就必須實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)監(jiān)督的法制化。本文在分析了我國(guó)公共服務(wù)監(jiān)督法制化現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出了完善公共服務(wù)監(jiān)督法制化的理念思路，包括建議制定《公共服務(wù)監(jiān)督法》《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化法》《政府績(jī)效評(píng)估法》等法律，以形成一個(gè)較完整的公共服務(wù)監(jiān)督法律體系，之后提出公共服務(wù)監(jiān)督法制化評(píng)價(jià)，以考評(píng)推進(jìn)法制化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；監(jiān)督法制化；法律體系；法治政府；服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)： D912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2016）03-0079-07

服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意愿、意志組建起來(lái)的以為公眾服務(wù)為宗旨并積極承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的透明型、廉潔高效型、責(zé)任型、法治型政府。服務(wù)型政府所主張的公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位思想只有通過(guò)法律才能為實(shí)際履行提供制度上的保證。因此，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，必須加快公共服務(wù)監(jiān)督體系建設(shè)，將公共服務(wù)監(jiān)督納入法制化軌道，做到依法監(jiān)督。同時(shí)，我國(guó)公共服務(wù)雖然起步較晚，但發(fā)展快速，呈現(xiàn)出“先提供服務(wù)，后研究監(jiān)督”或“重服務(wù)，輕監(jiān)督”的傾向，對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)督較為薄弱，主觀性、隨意性較大，更沒(méi)有系統(tǒng)的法律規(guī)定來(lái)為公共服務(wù)監(jiān)督提供支持。因此，本文對(duì)此展開初步的討論。

一、公共服務(wù)監(jiān)督法制化是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的客觀要求

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系……形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。” 因此，法治政府的核心要素是完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系?？梢?，只有依據(jù)體現(xiàn)廣大人民群眾意志、意愿和民主、公平、正義、權(quán)利保障和權(quán)力制約等價(jià)值理念的法律而設(shè)立的政府，才是法治政府。在一個(gè)國(guó)家的法治政府建設(shè)中，公共服務(wù)法制建設(shè)是法治國(guó)家、法治政府的組成部分，公共服務(wù)監(jiān)督的法制化也不例外都是法治政府的組成部分，因?yàn)榉?wù)型政府本身就應(yīng)該是法治政府，只有首先建成了法治政府，才有希望建成服務(wù)型政府。世界上沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家建成了服務(wù)型政府但卻不是法治政府，而建成了法治政府同樣也建成了服務(wù)型政府的國(guó)家卻不少。因此，要建設(shè)法治政府，就必須實(shí)現(xiàn)政府的法制化，要建設(shè)服務(wù)型政府，就必須實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)監(jiān)督的法制化，建立公共服務(wù)法制監(jiān)督體系。公共服務(wù)監(jiān)督法制化既是法治政府建設(shè)的重要組成部分，更是法治政府建設(shè)的客觀要求。

服務(wù)型政府是當(dāng)代政府模式演進(jìn)的必然選擇，也是我國(guó)政府改革的目標(biāo)模式。黨的十七大報(bào)告中明確指出，建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)行政管理體制改革的基本方向和目標(biāo)。目前，我國(guó)在建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中遇到了一些阻力陷入了困境，如近年來(lái)部分政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員的公共服務(wù)理念淡化而不作為意識(shí)強(qiáng)化、政府職能轉(zhuǎn)變滯后、政府機(jī)構(gòu)改革乏力、政府運(yùn)行機(jī)制不暢、部分公務(wù)員尤其是部分領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)偏低等，究其根本原因，在于公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治意識(shí)和法律素養(yǎng)、政府機(jī)關(guān)缺乏運(yùn)用法律手段進(jìn)行調(diào)控和治理、缺乏對(duì)公共服務(wù)監(jiān)督的法律法規(guī)依據(jù)以及缺乏對(duì)公共服務(wù)供給的有效法律監(jiān)督等。

要引領(lǐng)服務(wù)型政府建設(shè)走出困境就必須推行政府的法治化，政府法治化是服務(wù)型政府建設(shè)走出困境的必然選擇。只有實(shí)現(xiàn)了政府法治化，包括政府理念的法治化、政府職能的法治化、政府機(jī)構(gòu)的法治化、政府運(yùn)行方式的法治化、政府行政行為的法治化以及監(jiān)督的法治化，才能對(duì)政府的各種行政行為尤其是公共服務(wù)行為依法進(jìn)行嚴(yán)格的法律監(jiān)督，從而真正體現(xiàn)人民的意志，確保政府的理念和行為不偏離公共服務(wù)的軌道，始終圍繞“為人民服務(wù)”的宗旨進(jìn)行，進(jìn)而才能在法治的規(guī)范和約束下克服重重阻力擺脫重重困境建成服務(wù)型政府。因此，公共服務(wù)監(jiān)督的法制化是服務(wù)型政府建設(shè)的根本路徑，只有實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)監(jiān)督的法制化，才能為服務(wù)型政府建設(shè)保駕護(hù)航。

二、我國(guó)公共服務(wù)監(jiān)督法制化的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）公共服務(wù)監(jiān)督的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性和權(quán)威性

根據(jù)容志的觀點(diǎn)，公共服務(wù)監(jiān)督體系的內(nèi)容包括公共服務(wù)決策監(jiān)督、過(guò)程監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督等內(nèi)容，具體監(jiān)督形式包括內(nèi)部控制、外部控制等，具體內(nèi)容如表1所示。

結(jié)合表1，我國(guó)理論上應(yīng)該擁有與公共服務(wù)監(jiān)督內(nèi)容相對(duì)應(yīng)的較為完整的法律體系。雖然目前我國(guó)關(guān)于公共服務(wù)監(jiān)督的法律法規(guī)不少，卻較為分散，且多數(shù)與行政監(jiān)督重復(fù)，甚至還有一些相互沖突。整體而言，我國(guó)并沒(méi)有形成與公共服務(wù)監(jiān)督體系相對(duì)應(yīng)的較完整的法律、法規(guī)體系，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，我國(guó)還沒(méi)有建立與公共服務(wù)決策監(jiān)督、過(guò)程監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督相配套的法律體系。具體而言，一方面是監(jiān)管立法滯后，尚未形成公共服務(wù)行業(yè)較完整的監(jiān)管法律體系。如我國(guó)食品安全監(jiān)管雖有《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》《農(nóng)業(yè)法》等全國(guó)統(tǒng)一的法律，但這些法律往往操作性不強(qiáng)。另一方面，雖然工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、檢驗(yàn)檢疫等部門制定了具體實(shí)施辦法，但這些部門在缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)制定的情況下，往往造成法規(guī)與具體規(guī)定或具體實(shí)施辦法之間相互沖突，從而造成實(shí)際監(jiān)管的困境。二是公共服務(wù)立法層次低，很多是地方或行業(yè)的規(guī)定。三是某些領(lǐng)域還缺乏權(quán)威性的法律。四是一些領(lǐng)域的法規(guī)內(nèi)容陳舊落后。[1]盡管近幾年的黨風(fēng)廉政監(jiān)督也加強(qiáng)了對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)督，但主要依據(jù)的是黨紀(jì)監(jiān)督而不是法律監(jiān)督。

第二，監(jiān)督不對(duì)稱以及一些有效的監(jiān)督方式并沒(méi)有納入法制的軌道。我國(guó)的公共服務(wù)法制監(jiān)督體制與行政監(jiān)督體制實(shí)際上是重合在一起的，在這些監(jiān)督中，紀(jì)檢監(jiān)察和行政監(jiān)察較為完善，但是我國(guó)的行政監(jiān)督中又往往是內(nèi)部監(jiān)督強(qiáng)、外部監(jiān)督弱，同體監(jiān)督強(qiáng)、異體監(jiān)督弱，上對(duì)下監(jiān)督強(qiáng)、下對(duì)上監(jiān)督弱。目前我國(guó)多數(shù)公共產(chǎn)品供給還是“政績(jī)型”的公共產(chǎn)品供給模式， 既容易滋生尋租、設(shè)租、創(chuàng)租等逐利行為， 也使得公眾的公共服務(wù)訴求難以得到有效的回應(yīng)和滿足。同時(shí)“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”“微博問(wèn)政”“預(yù)算懇談”等公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制還沒(méi)有納入正式的法律制度中。

（二）現(xiàn)行法律沒(méi)有對(duì)監(jiān)督主體和監(jiān)督職能進(jìn)行科學(xué)界定

第一，各監(jiān)督主體職責(zé)分工不清導(dǎo)致各自為政、相互脫節(jié)。監(jiān)督主體是公共服務(wù)法制監(jiān)督機(jī)制構(gòu)成和運(yùn)行的核心要素之一。公共服務(wù)監(jiān)督的多元主體是否具有權(quán)威性、協(xié)調(diào)性、高效性，各種監(jiān)督力量之間能否有效協(xié)調(diào)與互動(dòng)并形成合力，影響和制約著公共服務(wù)法治監(jiān)督的成效。我國(guó)的公共服務(wù)監(jiān)督主體包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督等。同時(shí)，在很多領(lǐng)域，又有各自的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)處理公眾意見和投訴等事項(xiàng)，監(jiān)督主體雖多，但難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)形成合力。正如皮埃爾·卡藍(lán)默在《破碎的民主》一書中所說(shuō)“眼下的治理與科學(xué)生產(chǎn)體系一樣， 基于分割、隔離、區(qū)別。職權(quán)要分割， 每一級(jí)的治理都以排他的方式實(shí)施其職權(quán)。領(lǐng)域要分割， 每個(gè)領(lǐng)域都由一個(gè)部門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。行動(dòng)者分割， 每個(gè)人， 特別是公共行動(dòng)者， 都有自身的責(zé)任領(lǐng)域。對(duì)明晰的追求， 出發(fā)點(diǎn)是好的， 即需要區(qū)分權(quán)力、明確責(zé)任， 但是當(dāng)問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)時(shí)， 當(dāng)任何問(wèn)題都不能脫離其他問(wèn)題而被單獨(dú)處理時(shí)， 這種明晰就成了效率的障礙”。[2]

第二，監(jiān)督職能交叉還導(dǎo)致各監(jiān)督主體的職能錯(cuò)位、缺位。在政府內(nèi)部，由于各個(gè)部門職能交叉重疊、職權(quán)職責(zé)劃分不清等問(wèn)題并沒(méi)有完全解決，各部門都把公共服務(wù)監(jiān)管權(quán)置于各自的管轄范圍內(nèi)，形成了多龍治水的局面。這種多龍治水的格局反而容易導(dǎo)致監(jiān)管主體的職能錯(cuò)位、缺位，導(dǎo)致各種矛盾加劇，如在購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，由于存在購(gòu)買雙方非獨(dú)立、平等的關(guān)系，政府單向主導(dǎo)、低成本購(gòu)買以及職權(quán)干預(yù)的問(wèn)題，一些項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體利用公共服務(wù)項(xiàng)目的壟斷性，人為抬高產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，損害消費(fèi)者利益，甚至有的政府部門將市場(chǎng)化改革當(dāng)作推卸責(zé)任的方法，導(dǎo)致部分公共服務(wù)的質(zhì)量下降。[3]

第三，沒(méi)有相關(guān)法律規(guī)定獨(dú)立第三方監(jiān)督主體的權(quán)利義務(wù)。如在政府購(gòu)買公共服務(wù)領(lǐng)域，一些政府部門通過(guò)購(gòu)買服務(wù)而推卸自己的責(zé)任或放松對(duì)服務(wù)提供者的監(jiān)督。只有獨(dú)立第三方監(jiān)督主體的參與，才能避免監(jiān)督者與被監(jiān)督者相互勾結(jié)而損害消費(fèi)者的利益，因?yàn)楣卜?wù)領(lǐng)域的資金回報(bào)率的確定、成本的核算、價(jià)格的確定、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有較強(qiáng)的專業(yè)性，經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間、經(jīng)營(yíng)者與監(jiān)督者之間存在著信息不對(duì)稱，由于我國(guó)還沒(méi)有較為系統(tǒng)的法律規(guī)定獨(dú)立第三方的監(jiān)督主體地位和權(quán)利，在缺乏外部法治監(jiān)督和法定程序的情況下，很容易對(duì)市場(chǎng)秩序形成干涉，且容易帶來(lái)違規(guī)、壟斷、暗箱操作等問(wèn)題。[4]正如美國(guó)學(xué)者詹姆士·Q.威爾遜所說(shuō)：“任何組織，不管是政府的還是私人的，一旦具有壟斷性，就會(huì)缺乏強(qiáng)烈刺激去提供它的服務(wù)對(duì)象所期望的服務(wù)。”[5]

第四，各監(jiān)督主體還缺乏法定的獨(dú)立性和權(quán)威性。我國(guó)的公共服務(wù)監(jiān)督是以政府內(nèi)部監(jiān)督為主體，但政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往同時(shí)也是政策決策機(jī)構(gòu)，在監(jiān)督行為與自身利益發(fā)生沖突時(shí)，由于缺乏嚴(yán)格的多方監(jiān)督主體的協(xié)同監(jiān)督，往往使監(jiān)督讓位于部門利益，最終使監(jiān)督效果大打折扣。我國(guó)地方政府中經(jīng)常導(dǎo)致“諾斯悖論”的現(xiàn)象就是明顯的例證。諾斯悖論指政府部門打著提供公共產(chǎn)品的旗號(hào)，或與服務(wù)提供部門形成共同的利益鏈條，最后提供的反而是公共災(zāi)禍。

（三）監(jiān)督執(zhí)行規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)缺乏法律的公平性和權(quán)威性

第一，監(jiān)督執(zhí)行規(guī)則缺乏法律的公平性和權(quán)威性。我國(guó)的監(jiān)督執(zhí)行規(guī)則還不健全，在一些公共服務(wù)領(lǐng)域，存在著監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間關(guān)系過(guò)于密切的現(xiàn)象，監(jiān)督者很容易被“收買”，或監(jiān)督者為了個(gè)人利益或部門利益而主動(dòng)放松監(jiān)督、虛假監(jiān)督或者不監(jiān)督，使得監(jiān)督規(guī)則很難得到有效執(zhí)行；而對(duì)于國(guó)有企事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，政企、政事不分還使得規(guī)則執(zhí)行缺乏公平性，往往是老子監(jiān)督兒子，形成公共服務(wù)領(lǐng)域的公開壟斷。

第二，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、程序缺乏法定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域還沒(méi)有形成監(jiān)督規(guī)則的統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化，如我國(guó)目前很多服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還未制定，也就無(wú)從實(shí)現(xiàn)法制化、秩序化、標(biāo)準(zhǔn)化；在公共服務(wù)購(gòu)買方面，程序上還缺乏法定的規(guī)范流程，資金信息不公開。與此同時(shí)，公開競(jìng)爭(zhēng)尚未成為政府購(gòu)買必須堅(jiān)持的一般性原則，而按照國(guó)際慣例，政府購(gòu)買的通常方式要求公開招標(biāo)，而我國(guó)目前公開招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買還較少。

（四）監(jiān)督信息不公開、法定問(wèn)責(zé)制度不完善

第一，監(jiān)督信息的不公開不共享。服務(wù)型政府同時(shí)也必須是透明政府，對(duì)政府公共服務(wù)的監(jiān)督也必須公開，接受公眾的監(jiān)督。但是現(xiàn)在各公共服務(wù)監(jiān)督主體的監(jiān)督信息要么由不同部門管理，要么由不同單位負(fù)責(zé)，各部門的監(jiān)督信息并不共享，各單位重復(fù)收集相同監(jiān)督信息，從而造成信息的交叉重疊、導(dǎo)致資源浪費(fèi)。因此，以法律形式規(guī)定建立統(tǒng)一的公共服務(wù)監(jiān)督信息共享平臺(tái)勢(shì)在必行。其次，信息化建設(shè)滯后導(dǎo)致監(jiān)督手段落后。目前我國(guó)公共服務(wù)監(jiān)督方式方法仍比較單一和傳統(tǒng)，以人工調(diào)查和分析、“巡視組”、“審計(jì)組”、“檢查組”的人海戰(zhàn)術(shù)為主要方式。再次，由于信息公開不及時(shí)、不真實(shí)，導(dǎo)致公共服務(wù)監(jiān)督的公信力不高，也難以引導(dǎo)公眾參與到公共服務(wù)的監(jiān)督中來(lái)。

第二，法定問(wèn)責(zé)制度不完善。服務(wù)型政府同時(shí)也必須是責(zé)任政府，權(quán)力和責(zé)任是對(duì)等的，一方面政府通過(guò)引入結(jié)果導(dǎo)向、政府績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)部責(zé)任機(jī)制促使政府機(jī)關(guān)及其行政人員對(duì)其行為負(fù)責(zé)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)，另一方面政府必須承擔(dān)訴訟責(zé)任和侵權(quán)賠償責(zé)任。但是，一些公共服務(wù)領(lǐng)域卻還沒(méi)有問(wèn)責(zé)制度，有的也是形同虛設(shè)。其一，多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域還缺乏問(wèn)責(zé)制度。如我國(guó)一些政府主管部門同時(shí)扮演著事業(yè)單位的資產(chǎn)所有者、政策制定者、付費(fèi)者、監(jiān)管者等多重角色，多重角色之間存在嚴(yán)重的利益沖突，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)虛化。其二，問(wèn)責(zé)制度隨意性較大，有些問(wèn)責(zé)成了一些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)推卸責(zé)任的一種做法。其三，問(wèn)責(zé)后官員的復(fù)出缺乏法定的規(guī)范性的制度安排，隨意性較大。其四，對(duì)公眾滿意度低的公共服務(wù)行為，缺乏法定的評(píng)估程序和標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏法定的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。

三、完善公共服務(wù)監(jiān)督法制化的理念思路

黨的十八大報(bào)告明確要求：“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”“推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。這為我國(guó)行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府進(jìn)一步指明了方向。為了加快服務(wù)型政府建設(shè)，就必須通過(guò)立法制定和完善公共服務(wù)監(jiān)督的法律法規(guī)，使公共服務(wù)監(jiān)督有較完整的法律依據(jù)。

（一）制定《公共服務(wù)監(jiān)督法》，明確公共服務(wù)監(jiān)督的主體和職能

首先，制定《公共服務(wù)監(jiān)督法》，明確公共服務(wù)監(jiān)督的主體，規(guī)定在縣級(jí)以上政府中設(shè)立公共服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，作為當(dāng)?shù)毓卜?wù)監(jiān)督的最高機(jī)構(gòu)，政府相關(guān)所屬部門是監(jiān)督委員會(huì)的成員；規(guī)定內(nèi)外部監(jiān)督同等重要的原則，建立內(nèi)外部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合，專門監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督和下級(jí)監(jiān)督相結(jié)合，制度監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結(jié)合，建立健全上下銜接、左右貫通、互為補(bǔ)充的監(jiān)督體系；規(guī)定人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、第三方監(jiān)督、公眾監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等外部監(jiān)督主體與內(nèi)部監(jiān)督主體處于同等法律地位，與政府內(nèi)部監(jiān)督構(gòu)成一種相互聯(lián)系、互為補(bǔ)充、相互制約的關(guān)系，共同針對(duì)公共服務(wù)的決策、過(guò)程及其結(jié)果，實(shí)施全方位、立體式的監(jiān)督。

其次，明確規(guī)定公共服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及政府相關(guān)部門的監(jiān)督職能?！豆卜?wù)監(jiān)督法》要明確規(guī)定公共服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)公共服務(wù)違法違紀(jì)以及不作為的監(jiān)督職能。隨著公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化的發(fā)展，越來(lái)越多的企事業(yè)單位和社會(huì)機(jī)構(gòu)將加入到公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給隊(duì)伍中來(lái)。公共服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職能是監(jiān)督公共服務(wù)的決策、過(guò)程、結(jié)果，監(jiān)督對(duì)象包括預(yù)算分配、服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)效能、服務(wù)公平、服務(wù)實(shí)效、服務(wù)責(zé)任。公共服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督重點(diǎn)是提高政府公共服務(wù)的效率或效能，因此在評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)上要更注重如何將每個(gè)政府公共服務(wù)部門的職能考核量化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化，對(duì)重要公共服務(wù)項(xiàng)目的公眾滿意度進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查，并接受公眾對(duì)公共服務(wù)的各種投訴，責(zé)成相關(guān)的公共服務(wù)供給部門去解決并準(zhǔn)時(shí)反饋處理結(jié)果，同時(shí)，法律要授予公共服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)法定的處罰權(quán)。

再次，明確第三方主體的法定監(jiān)督職能，以確保公共服務(wù)監(jiān)督的客觀性、科學(xué)性、公正性。要明確規(guī)定獨(dú)立第三方主體的監(jiān)督資格資質(zhì)，防止第三方監(jiān)督主體在資格資質(zhì)方面作假，要規(guī)定對(duì)每一個(gè)財(cái)政投資較大的公共服務(wù)項(xiàng)目，都必須同時(shí)有內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、獨(dú)立第三方組織的監(jiān)督，第三方監(jiān)督組織成員要在符合資質(zhì)的專家?guī)炖镫S機(jī)抽取。

（二）完善公共服務(wù)監(jiān)督的配套法律法規(guī)

首先，制定《公共服務(wù)決策監(jiān)督法》等配套法律。建議立法制定與《公共服務(wù)監(jiān)督法》配套的《公共服務(wù)決策監(jiān)督法》，對(duì)公共服務(wù)的決策主體、資格資質(zhì)、決策過(guò)程、決策結(jié)果等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督；建議制定《公共服務(wù)過(guò)程監(jiān)督法》，根據(jù)2012年《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，我國(guó)的公共服務(wù)包括 8 個(gè)領(lǐng)域以及殘疾人基本公共服務(wù)共 44 類 80 個(gè)基本公共服務(wù)的項(xiàng)目，同時(shí)各級(jí)政府又制定并實(shí)施這44 類 80 個(gè)基本公共服務(wù)項(xiàng)目的地方標(biāo)準(zhǔn)，但在政府購(gòu)買公共服務(wù)方面，許多服務(wù)并不是有規(guī)格、有參數(shù)、有標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，而是無(wú)形的服務(wù)，在評(píng)價(jià)、選擇、合同簽訂及合同履行方面人為的因素可能更加突出。因此，必須建立對(duì)公共服務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的《公共服務(wù)過(guò)程監(jiān)督法》，這樣才能確保公共服務(wù)的廉潔、公平、高效。還要制定《公共服務(wù)結(jié)果評(píng)價(jià)法》，對(duì)公共服務(wù)結(jié)果評(píng)價(jià)的主體、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)程序等做出較詳細(xì)的規(guī)定。

其次，要制定《公共服務(wù)問(wèn)責(zé)法》，對(duì)公共服務(wù)的問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)結(jié)果公開等做出嚴(yán)格規(guī)定。建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度是政府管理體制改革和公共服務(wù)監(jiān)管體系建設(shè)的核心任務(wù)，是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。《公共服務(wù)問(wèn)責(zé)法》除了要加強(qiáng)政府內(nèi)部的同體問(wèn)責(zé)，更要強(qiáng)化公眾、各種新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體、司法、第三方監(jiān)督等異體問(wèn)責(zé)的法律地位和作用。

再次，《公共服務(wù)問(wèn)責(zé)法》要規(guī)定嚴(yán)格的對(duì)公共服務(wù)監(jiān)管者的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)制度。在我國(guó)，監(jiān)管者與被監(jiān)管者相互串通形成利益鏈條損害公眾利益的事時(shí)有發(fā)生。公共服務(wù)是否廉潔、公平、高效，是公共服務(wù)監(jiān)督的重要內(nèi)容。因此，在制定《公共服務(wù)問(wèn)責(zé)法》時(shí)，必須同時(shí)明確對(duì)監(jiān)管者的問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)程序，問(wèn)責(zé)結(jié)果公開等，使監(jiān)管者隨時(shí)受到嚴(yán)格的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。

（三）制定《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化法》，推行公共服務(wù)質(zhì)量和評(píng)估程序的標(biāo)準(zhǔn)化

第一，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化法》，大力推行公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)化和公共服務(wù)評(píng)估程序的標(biāo)準(zhǔn)化。近年來(lái)世界上發(fā)達(dá)國(guó)家都通過(guò)制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化法大力推行公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，使公共服務(wù)的質(zhì)量和效果大大提高，公共服務(wù)的滿意度也得到較大提升。我國(guó)要在各類公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化取得成效并取得較好經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化法》，作為對(duì)各項(xiàng)公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核的法律依據(jù)。

第二，借鑒美國(guó)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，制定《政府績(jī)效評(píng)估法》?？?jī)效考核是對(duì)公共服務(wù)部門監(jiān)督的重要方式之一。目前世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家都采用美國(guó)GPRA（政府績(jī)效評(píng)估法案）模式，即注重目標(biāo)—結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估路徑。該績(jī)效評(píng)估法案要求各個(gè)聯(lián)邦政府制定部門績(jī)效戰(zhàn)略目標(biāo)（原則）、績(jī)效目標(biāo)規(guī)劃、年度績(jī)效考核計(jì)劃和年度績(jī)效評(píng)估報(bào)告，而且每個(gè)政府部門在部門職能、考核目標(biāo)的清晰度、可考核性、提供相關(guān)考核數(shù)據(jù)方面都必須受到嚴(yán)格的法律約束，規(guī)定政府績(jī)效考核結(jié)果與部門的預(yù)算掛鉤。我國(guó)可以在借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)出一套比較成熟并值得推廣的公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上盡快制定《政府績(jī)效評(píng)估法》。

（四）制定《政府信息公開法》，打造公共服務(wù)監(jiān)督信息共享平臺(tái)

第一，建議盡快制定《政府信息公開法》，以此強(qiáng)化各級(jí)政府部門的信息公開。雖然國(guó)務(wù)院制定的《政府信息公開條例》已經(jīng)很多年了，但法律層次太低，約束力不強(qiáng)，一些部門照樣還是敷衍式、過(guò)場(chǎng)式、形式主義的公開，有的則搞“假程序”和“偽公開”。而信息不公開、不對(duì)稱，是困擾公共服務(wù)監(jiān)督的主要因素。因此，通過(guò)制定《政府信息公開法》，明確規(guī)定政府信息公開的內(nèi)容、范圍、程序以及不公開的處罰主體和規(guī)則等。沒(méi)有政府信息公開就沒(méi)有監(jiān)督。

第二，《政府信息公開法》要明確規(guī)定公共服務(wù)行業(yè)必須建立公共服務(wù)監(jiān)督信息共享平臺(tái)，規(guī)定平臺(tái)的建設(shè)主體、管理主體、問(wèn)責(zé)主體等內(nèi)容。只有在我國(guó)公共服務(wù)監(jiān)督組織體系內(nèi)，建立信息公開制度、監(jiān)督主體、監(jiān)督結(jié)果等各類公共服務(wù)監(jiān)督信息相互通報(bào)、相互反饋、相互交流的監(jiān)督信息共享平臺(tái)，才能形成對(duì)公共服務(wù)的全程全方位的監(jiān)督。

四、以考核評(píng)價(jià)推進(jìn)公共服務(wù)監(jiān)督法制化的進(jìn)程

公共服務(wù)監(jiān)督法制化是法治政府建設(shè)的重要組成部分。要對(duì)公共服務(wù)監(jiān)督的法制化進(jìn)行評(píng)價(jià)，就必須先了解目前我國(guó)對(duì)法治政府建設(shè)評(píng)價(jià)的狀況。為了推進(jìn)法治政府建設(shè)，2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，明確要求加強(qiáng)依法行政工作考核，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)并納入地方各級(jí)人民政府目標(biāo)考核、績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，將考核結(jié)果作為對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。在該意見中，提出了我國(guó)法治政府建設(shè)的五項(xiàng)目標(biāo)指向：規(guī)范行政立法，科學(xué)民主決策，公正文明執(zhí)法，完善政務(wù)公開和明確有力監(jiān)督。這種做法旨在構(gòu)建體制內(nèi)自上而下的剛性約束機(jī)制，把法治政府建設(shè)的成效納入地方政府的“成績(jī)單”。為此，全國(guó)有北京、廣東、湖北等多數(shù)省市發(fā)布了有關(guān)法治政府建設(shè)及其評(píng)價(jià)的行政規(guī)章，但這些規(guī)章的內(nèi)容并沒(méi)有獨(dú)立的公共服務(wù)監(jiān)督法制化的內(nèi)容，如2013年3月27日廣東省政府發(fā)布的《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，該指標(biāo)體系共設(shè)8項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，40項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，108項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，其中的行政監(jiān)督一級(jí)和二級(jí)具體指標(biāo)包括：“六、行政監(jiān)督（占總分值的15%）（一）自覺(jué)接受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。（二）自覺(jué)接受政協(xié)民主監(jiān)督。（三）自覺(jué)接受司法機(jī)關(guān)監(jiān)督。（四）自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。（五）加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督。（六）量化指標(biāo)。” [6]2010年湖北省政府發(fā)布的《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》與廣東省的這些指標(biāo)相類似，其中的行政監(jiān)督一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)包括“七、行政監(jiān)督包括（二十五）依法接受人大監(jiān)督、（二十六）自覺(jué)接受政協(xié)民主監(jiān)督、（二十七）依法接受法院、檢察院監(jiān)督、（二十八）自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督、（二十九）依法實(shí)施層級(jí)監(jiān)督、（三十）依法實(shí)施專門監(jiān)督?！?[7]其他省市的內(nèi)容也相類似，在此不一一列舉。 從廣東和湖北等省的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系關(guān)于行政監(jiān)督的這些一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)可以看出，行政監(jiān)督內(nèi)容既包括內(nèi)部監(jiān)督也包括外部監(jiān)督，但并沒(méi)有獨(dú)立的公共服務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容，相關(guān)內(nèi)容重疊在行政監(jiān)督中。因此，要推進(jìn)公共服務(wù)監(jiān)督的法制化，還需要各級(jí)政府尤其是中央政府和省級(jí)政府的推動(dòng)。

在我國(guó)，要推進(jìn)公共服務(wù)監(jiān)督的法制化進(jìn)程，就必須要政府自上而下的推動(dòng)，也要有政府以指標(biāo)體系進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的方式來(lái)推動(dòng)。對(duì)公共服務(wù)監(jiān)督法制化進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的主體包括各級(jí)政府及相關(guān)部門，同時(shí)要吸收相關(guān)專家、社會(huì)組織、公眾以及獨(dú)立第三方參與考核評(píng)價(jià)，只有多元化的主體參與評(píng)價(jià)，才能體現(xiàn)評(píng)價(jià)的客觀性、公平性和廣泛的社會(huì)參與性；對(duì)公共服務(wù)監(jiān)督法制化考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)該包括各級(jí)政府及相關(guān)部門制定的對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)的規(guī)范性文件的數(shù)量、質(zhì)量、實(shí)施效果、公眾的滿意度等；對(duì)公共服務(wù)監(jiān)督法制化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是構(gòu)建科學(xué)合理有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這些指標(biāo)體系要經(jīng)過(guò)政府法制部門、有關(guān)法制專家和公共管理專家、社會(huì)公眾等的廣泛科學(xué)的論證，并建立常規(guī)性的評(píng)價(jià)制度，以此來(lái)推動(dòng)公共服務(wù)監(jiān)督法制化的進(jìn)程。

我國(guó)公共服務(wù)監(jiān)督法制化進(jìn)程緩慢的原因，除了一些地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)意識(shí)還沒(méi)有很好樹立起來(lái)外，與其只注重公共服務(wù)的數(shù)量卻較少注重公共服務(wù)的質(zhì)量有很大關(guān)系，這也是自上而下對(duì)地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)型考核留下的后遺癥。因此，為了加快推進(jìn)法治政府建設(shè)和服務(wù)型政府建設(shè)，中央政府和省級(jí)政府加快建立公共服務(wù)監(jiān)督的指標(biāo)考核體系勢(shì)在必行。此外，理論研究的滯后也是導(dǎo)致公共服務(wù)監(jiān)督法制化緩慢的重要原因。從近幾年的研究成果來(lái)看，以“公共服務(wù)監(jiān)督”為主題在知網(wǎng)搜索有33篇文章，在百度學(xué)術(shù)中涉及相關(guān)內(nèi)容的文章有13770篇，可以看出學(xué)術(shù)界對(duì)這個(gè)問(wèn)題比較關(guān)注，也促進(jìn)了實(shí)踐中公共服務(wù)監(jiān)督的加強(qiáng)，而以“公共服務(wù)法治化”為篇名搜索，有28篇相關(guān)論文，在百度學(xué)術(shù)中涉及相關(guān)內(nèi)容的只有4520篇，而以“公共服務(wù)監(jiān)督法制化”作為主題，或篇名，或關(guān)鍵詞在知網(wǎng)等進(jìn)行搜索，沒(méi)有找到一篇同樣主題同樣篇名的文章，只是涉及“公共服務(wù)監(jiān)督法制化”觀點(diǎn)的相關(guān)文章有30多篇。這些研究成果表明對(duì)“公共服務(wù)法治化”和“公共服務(wù)監(jiān)督法制化”課題至今還沒(méi)有引起學(xué)術(shù)界的廣泛重視。因此，要推進(jìn)公共服務(wù)監(jiān)督的法制化進(jìn)程，還需要理論界的深入研究和大力推動(dòng)。只有理論研究先行，才能夯實(shí)公共服務(wù)監(jiān)督法制化實(shí)踐的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院.中國(guó)公共服務(wù)監(jiān)管的現(xiàn)狀、問(wèn)題與根源——以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)構(gòu)建獨(dú)立性監(jiān)管機(jī)構(gòu)（三）[EB/OL]http：//www.chinareform.org. cn/gov/service/Practice/201201/t20120102-131725.htm.

[2]皮埃爾·卡藍(lán)默.破碎的民主 試論治理的革命[M]. 高凌瀚，譯.香港：三聯(lián)書店，2005：11-12.

[3][4]蘇明，賈西津等.中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)研究[J].財(cái)政研究，2010（1）：9-17.

[5]詹姆士·Q.威爾遜.美國(guó)官僚政治[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1995：430-431.

[6]廣東省政府.廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行），2013.

[7]湖北省政府.湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行），2010.

Abstract：Serviceoriented government should also be a transparent government， a clean and efficient government， a responsible government and a laworiented government. Public service supervision legalization is an important part of the construction of laworiented government and serviceoriented government， and to promote the construction of serviceoriented government must implement the legalization of public service supervision. This paper analyzes the current situation of public service supervision legalization； proposes the conceptual ideas to improve the public service supervision legalization， including proposals to develop Public Service Supervision Law， Public Service Standardization Law， Government Performance Assessment Act and some other laws， to form a more complete law system for the public service supervision； and finally evaluates the current status of public service supervision legalization.

Key words： public service； supervision legalization； law system； laworiented government； serviceoriented government