牟昱凝

摘 要：公共輿論管理對于轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)民眾參政議政、對政府進(jìn)行有效監(jiān)督、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。但是，目前公共輿論管理的方式、管理制度、管理主體方面還存在不足，因此，需要從改變公共輿論管理的方式、完善相關(guān)法律制度、明確管理主體職責(zé)等方面加以完善。

關(guān)鍵詞：公共輿論管理；方式；制度；思考

隨著全球化和信息化的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)化和民主化的提高，公共輿論對國家社會和公民個(gè)人發(fā)揮著重要影響。作為政府社會管理的重要部分，公共輿論管理問題越來越受到人們的關(guān)注。

一、公共輿論管理及意義

（一）公共輿論管理

公共輿論管理是指政府管理者為了維護(hù)公共利益和公共秩序，讓公眾按照其倡導(dǎo)的路線方針來進(jìn)行社會活動，主動采取直接或間接手段，對公共輿論加以引導(dǎo)和規(guī)范，從而達(dá)到控制輿論效果，促進(jìn)政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的管理活動。公共輿論管理以政府為主體，以公眾為對象，以維護(hù)統(tǒng)治階級的利益和社會的公共利益為目的。公共輿論管理有三點(diǎn)特性：一是重要性，公共輿論管理的好壞與治國、治黨、治政息息相關(guān)，對于國家政權(quán)鞏固，政府權(quán)威樹立和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用；二是復(fù)雜性，輿論的主體多種多樣，有個(gè)人輿論、群體輿論、組織輿論之分，輿論的形成過程包括顯輿論、潛輿論、行為輿論，同時(shí)輿論的傳播方式、表現(xiàn)形式、質(zhì)量與測量等也種類繁多不勝枚舉；三是敏感性，公共輿論體現(xiàn)了公眾的心聲，集中反映了一個(gè)國家民主和法治的程度，反映了政府和公眾之間的關(guān)系，如若不能妥善處理，極易引發(fā)政治失序，導(dǎo)致社會混亂，可謂牽一發(fā)而動全身。

（二）公共輿論管理意義

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期的攻堅(jiān)階段，能否有效駕馭公共輿論是政府執(zhí)政能力建設(shè)不可或缺的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要保障。加強(qiáng)公共輿論管理，可以通暢輿論表達(dá)渠道、規(guī)范公眾輿論表達(dá)行為、扶持積極有益的正向輿論、抵制負(fù)面和有害輿論，這對于轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)民眾參政議政、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。

1、有利于轉(zhuǎn)變政府職能。公共輿論對政府公共事務(wù)的有效管理有重要影響，它既是公共政策的出發(fā)點(diǎn)與歸宿，又是公共政策的評判者和助推器。公共政策最重要的特征在于它的公共性，它必須立足于整個(gè)社會的發(fā)展，代表民意和公共利益。正向的公共輿論是民意的集中體現(xiàn)和反映，公共政策只有以民意為依歸才能確保社會的穩(wěn)定發(fā)展。從某種意義上說，公共輿論就是公眾利益的表現(xiàn)與反映，是檢驗(yàn)公共政策的試金石，只有真正代表了公眾利益的公共政策，才是正確的、科學(xué)的、合法的公共政策。政府部門進(jìn)行公共輿論管理，根據(jù)輿情信息制定不同對策，解決民眾合理合法的利益需求，這有利于擴(kuò)大和完善政府公共服務(wù)職能，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

2、有利于促進(jìn)民眾參政議政。公共輿論的形成需要民眾個(gè)體的主動參與，從被動接受的“客體”角色換位到主動參與的“主體”角色，這激發(fā)了公民的主體意識，表明了我國政治民主的擴(kuò)大化。社會公眾對于公共事務(wù)的意見通過各個(gè)平臺的擴(kuò)散而形成公共意見，決策者按照公共意見來制定有關(guān)政策，從而使決策更加科學(xué)和合理，避免失誤和偏差，更好的實(shí)現(xiàn)公民的利益。

3、有利于對政府進(jìn)行有效監(jiān)督。權(quán)力不加制約就會被濫用，一旦權(quán)力被濫用，既會導(dǎo)致官員的貪腐，也會侵害公民的權(quán)益。有效地制約公共權(quán)力，既需要權(quán)力體系內(nèi)部的相互制衡，也需要權(quán)力體系之外的監(jiān)督。“以權(quán)利制約權(quán)力”是西方國家長期以來的信條，輿論監(jiān)督是表達(dá)公民權(quán)利的一種機(jī)制，公眾以輿論的形式表達(dá)自己的想法，訴諸其利益訴求，以監(jiān)督、批評的方式介入到國家的政策及運(yùn)行，它能夠?qū)崿F(xiàn)以權(quán)利制約權(quán)力，對權(quán)力的濫用起到監(jiān)督、限制的作用。

二、公共輿論管理存在的問題

（一）傳統(tǒng)的輿論管理方式存在問題

我國傳統(tǒng)的輿論控制方法主要有兩種：一是嚴(yán)格把關(guān)，防止不利的言論出現(xiàn)在媒體上；二是制造主流意見，利用從眾心理，形成社會的主流意見。這些方法主要是通過政府控制傳統(tǒng)媒介傳播進(jìn)行輿論監(jiān)管，雖發(fā)揮過重要作用，但在新媒體時(shí)代，強(qiáng)制性行政控制手段難以在公共輿論管理的實(shí)際操作中取得成效。

（二）輿論管理制度不健全

一是法律法規(guī)缺失。新媒體時(shí)代的到來讓民眾前所未有的享受與行使了言論自由與輿論監(jiān)督權(quán)，人們表達(dá)自己的想法變得更加直觀簡便，但同時(shí)也暴露出很多問題，需要政策法規(guī)的約束。而我國目前還沒有新聞法，現(xiàn)行的法律法規(guī)和部門規(guī)章中雖有規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿論的條例，但大多為部門規(guī)章，立法層級低，很少有專門針對輿論管理的條款。落后的法律法規(guī)顯然跟不上技術(shù)發(fā)展的步伐，網(wǎng)絡(luò)謠言四起，人肉搜索盛行，給當(dāng)事人生活帶來嚴(yán)重困擾，而法律卻無能為力。二是尚無完整的公共輿情應(yīng)急管理機(jī)制。輿情應(yīng)急管理預(yù)案多為原則性規(guī)定，缺少具體的操作指引，也沒有進(jìn)行系統(tǒng)的實(shí)操培訓(xùn)。在這方面，我們應(yīng)該借鑒外國公共治理的經(jīng)驗(yàn)，未雨綢繆，加強(qiáng)培訓(xùn)。

（三）輿論管理主體不明確

雖然我國在2011年成立了國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，各級政府也陸續(xù)設(shè)立了互聯(lián)網(wǎng)信息管理機(jī)構(gòu)，但各管理機(jī)構(gòu)相互之間信息不共享，目的不一致，管理主體不明確，統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制缺失，職責(zé)權(quán)限沒有界定，難以形成合力，大大降低了管理的效率和效益，同時(shí)也造成了行政問責(zé)制的不完善。

三、公共輿論管理的完善對策

加強(qiáng)和完善公共輿論管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從改變管理方式、完善立法、明確主體職責(zé)等方面進(jìn)行。

（一）改變輿論管理方式

輿論管理作為政府行政的一部分，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和規(guī)范性。合理的輿論管理模式既能保證政府對公共輿論及其傳播進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制，又能保證公眾獨(dú)立性與自治性。可以通過以下四點(diǎn)進(jìn)行改革：一是政府要轉(zhuǎn)變思維，樹立勇于接受輿論監(jiān)督的理念，改變以往的“管控”思想，本著“宜疏不宜堵”的原則，主動為民主輿論搭建起表達(dá)的平臺。二是加大公民公共精神的培育力度。提高公民的公共意識、公共理性和公共責(zé)任。三是在公共輿論管理中管理者要處理好政府與民眾之間的關(guān)系，適度的把握輿論管理的質(zhì)量分寸，既不放任不管，也不過度控制。

（二）完善立法

一是要梳理已有的法律法規(guī)、部門規(guī)章，用填補(bǔ)、優(yōu)化、整合、廢除等方法清理混亂沖突的原有法規(guī)，增強(qiáng)針對性和可操作性。二是制定新的規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)的法律。對輿論活動中政府和個(gè)人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行清楚明確的規(guī)范，對散布瑤言、傳播不良信息、網(wǎng)絡(luò)暴力等行為進(jìn)行違法界定，既讓網(wǎng)民清楚自身輿論參與的限度，也讓政府的監(jiān)管行為有法可循，并依法懲治網(wǎng)絡(luò)犯罪活動。三是出臺相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)道德倫理準(zhǔn)則，引導(dǎo)網(wǎng)民言行自律，提高網(wǎng)民道德素質(zhì)和文明實(shí)踐自覺性，增強(qiáng)他們的社會責(zé)任感。

（三）明確管理主體職責(zé)

我國目前網(wǎng)絡(luò)多頭監(jiān)管主體的局面，嚴(yán)重影響了輿論管理的效能，政府應(yīng)順勢作出合理化調(diào)整，進(jìn)行合并與裁撤，明確各自的職能范圍與職責(zé)權(quán)限，讓管理主體能充分發(fā)揮作用，有的放矢，提高管理的效率。建議各級政府都要成立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各管理機(jī)構(gòu)在系統(tǒng)內(nèi)相互協(xié)同行政。針對突發(fā)事件，還要常設(shè)獨(dú)立的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專項(xiàng)負(fù)責(zé)危機(jī)公關(guān)。

盧梭在《社會契約論》中，將公共輿論視為國家的真正法律，公共輿論對國家治理有重要的影響，雖然公共輿論管理的形勢復(fù)雜，難度較大，但政府只要積極轉(zhuǎn)變管理方式，加強(qiáng)立法，明確相關(guān)主體管理職責(zé)，從多個(gè)方面積極探索輿論管理的新策略，逐步健全新媒體環(huán)境下公共輿論的管理體系，就能把公共輿論引入有序、和諧的軌道。

（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

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