“十三五”精準(zhǔn)扶貧的基本思路

馬燕坤++肖金成

摘 要：“十三五”將是我國扶貧減貧，消除貧困的攻堅(jiān)克難決戰(zhàn)期。“精準(zhǔn)扶貧”是中共中央總書記、國家主席習(xí)近平同志提出的扶貧要求。精準(zhǔn)扶貧與粗放扶貧、“一刀切”扶貧、“漫灌”式扶貧、盲目扶貧等相對(duì)而言。精準(zhǔn)扶貧的基本出發(fā)點(diǎn)是“一方水土養(yǎng)一方人”，但是一方水土是否能夠養(yǎng)得了其承載的一方人口，關(guān)鍵要看這一方水土的經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力，而不是看已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)強(qiáng)度。精準(zhǔn)扶貧的基本思路一是從以縣為單元扶貧變?yōu)榉鲐毜綉?；二是從開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化扶貧。精準(zhǔn)扶貧的路徑有轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、城市建設(shè)扶貧、生態(tài)搬遷扶貧、生態(tài)工程扶貧、教育觀念扶貧、保障救助扶貧等。

關(guān)鍵詞：十三五規(guī)劃；精準(zhǔn)扶貧；基本思路

中圖分類號(hào)：F126 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2016）04-0010-04

貧困問題是當(dāng)今世界最尖銳的社會(huì)問題之一，也是各國政黨、政府和社會(huì)各界長期高度重視的社會(huì)問題之一。改革開放以來，我國在扶貧減貧方面取得了巨大的成就，但是當(dāng)前扶貧的形勢仍不容樂觀。國務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村仍存在超過7 000萬的貧困人口，約八成分布在中西部地區(qū)。2020年，我國要全面建成小康社會(huì)，距今僅剩五年，因此，“十三五”將是我國扶貧減貧，消除貧困的攻堅(jiān)克難決戰(zhàn)期。中共中央總書記、國家主席習(xí)近平同志于2013年11月在湖南湘西考察時(shí)，首次提出要“精準(zhǔn)扶貧”，之后又在多地多次強(qiáng)調(diào)要精準(zhǔn)扶貧。然而，社會(huì)各界對(duì)精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)識(shí)并不一致，且多停留在議論層面，需要深入探討，尋找推進(jìn)路徑。

一、精準(zhǔn)扶貧的思想內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧是與粗放扶貧、“一刀切”扶貧、“漫灌”式扶貧、盲目扶貧等相對(duì)而言。精準(zhǔn)扶貧要求扶貧工作因地制宜、因人制宜，做到因地施策、因人施策，采取“滴灌”方式瞄準(zhǔn)貧困人口和貧困地區(qū)，真正使得貧困人口得到實(shí)惠，走出貧困，最終達(dá)到減少貧困人口和消除貧困的目的（曾偉 等，2014[1]；唐任伍，2015[2]），即通過扶貧資源的精準(zhǔn)化、瞄準(zhǔn)式和高效化利用，讓貧困人口走上自主發(fā)展、脫貧致富的良性軌道。

精準(zhǔn)扶貧的基本出發(fā)點(diǎn)是“一方水土養(yǎng)一方人”，但是一方水土是否能夠養(yǎng)得了其承載的一方人口，關(guān)鍵要看這一方水土的經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力，而不是看已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)強(qiáng)度。如果一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力大，就要對(duì)該地區(qū)進(jìn)行資金和政府扶持，加大經(jīng)濟(jì)開發(fā)力度，提高經(jīng)濟(jì)開發(fā)強(qiáng)度，使該地區(qū)快速發(fā)展起來，從而帶動(dòng)貧困人口脫貧致富，消除該地區(qū)的貧困桎梏，甚至輻射帶動(dòng)周邊貧困地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超出資源環(huán)境承載力，則要限制經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)，引導(dǎo)貧困人口向有經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力的地區(qū)轉(zhuǎn)移，大規(guī)模減少該地區(qū)的人口數(shù)量，降低經(jīng)濟(jì)開發(fā)強(qiáng)度，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。如果一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力不大，要適度加大經(jīng)濟(jì)開發(fā)力度，同時(shí)引導(dǎo)貧困人口轉(zhuǎn)移，減少人口數(shù)量，一定程度上降低對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力。

早在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，我國政府就提出了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路：“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求，逐步形成主體功能定位清晰、東中西良性互動(dòng)、公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局”[3]。國務(wù)院于2010年頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將我國國土空間按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)地區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)、限制開發(fā)地區(qū)、禁止開發(fā)地區(qū)，按開發(fā)內(nèi)容分為城市地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，“要按照人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求進(jìn)行開發(fā)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》又明確提出：優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)格局，引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)向適宜開發(fā)的區(qū)域集聚，保護(hù)農(nóng)業(yè)和生態(tài)發(fā)展空間，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。無論是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，還是促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，都是要實(shí)現(xiàn)“一方水土養(yǎng)一方人”的目標(biāo)。從實(shí)際情況來看，我國目前數(shù)量眾多、分布廣泛的貧困地區(qū)，大多屬于人口和經(jīng)濟(jì)接近或已經(jīng)超過資源環(huán)境承載能力的情況，也就是“一方水土養(yǎng)不了一方人”，只有很少一部分地區(qū)還有較大的經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力。要真正實(shí)現(xiàn)消除貧困的終極目標(biāo)，必須采取各種政策措施引導(dǎo)貧困人口大規(guī)模向經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力大的地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)。誠然，這是一個(gè)較為緩慢的過程，眼下對(duì)貧困人口的幫助和救濟(jì)，滿足他們基本的生活需求必不可少。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》發(fā)出了精準(zhǔn)扶貧的動(dòng)員令：“農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)。必須充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。加大中央和省級(jí)財(cái)政扶貧投入，發(fā)揮政策性金融和商業(yè)性金融的互補(bǔ)作用，整合各類扶貧資源，開辟扶貧開發(fā)新的資金渠道。健全東西部協(xié)作和黨政機(jī)關(guān)、部隊(duì)、人民團(tuán)體、國有企業(yè)定點(diǎn)扶貧機(jī)制，激勵(lì)各類企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人自愿采取包干方式參與扶貧。把革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)作為脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)”[4]。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》使用一個(gè)篇幅論述“全力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)”，明確強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，貫徹精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制和模式，采取超常規(guī)措施，加大扶貧攻堅(jiān)力度，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。”[3]

二、精準(zhǔn)扶貧的基本思路

從尚未擺脫貧困的群體和家庭來看，絕大多數(shù)已不是體制性致貧，而是區(qū)域性致貧。貧困人口大多數(shù)生活在山區(qū)和干旱地區(qū)，小部分是因病因殘或缺少勞動(dòng)力致貧。這些地區(qū)的一個(gè)重要特征就是可供開發(fā)利用的土地資源很少，或生態(tài)脆弱，自然環(huán)境惡劣。根據(jù)測算，這些地區(qū)的人口已嚴(yán)重超過生態(tài)環(huán)境及資源承載力。因此，扶貧應(yīng)跳出傳統(tǒng)的思維定勢，充分考慮貧困人群的生產(chǎn)生活環(huán)境和資源環(huán)境承載能力，以此為依據(jù)，制訂反貧困的對(duì)策和政策。

（一）從以縣為單元扶貧到扶貧到戶

以縣為單元進(jìn)行扶貧活動(dòng)，失之于過粗，甚至?xí)斐尚碌陌l(fā)展不平衡（肖金成 等，2005）[5]。2003年初，國家在中西部21個(gè)?。▍^(qū)、市）少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)確定592個(gè)縣作為新階段國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。人們一般把這些縣稱為國家級(jí)貧困縣。首先，從數(shù)量來看，全國共有1 680多個(gè)縣（不包括縣級(jí)市和縣級(jí)區(qū)），592個(gè)貧困縣占總量的1/3還多，如此多的貧困縣扶貧不但要耗費(fèi)國家巨大財(cái)力，而且實(shí)際效果就值得懷疑。其次，是對(duì)社會(huì)的影響看，由于成為貧困縣能夠得到國家重點(diǎn)支持，以至于很多縣千方百計(jì)擠入貧困縣行列，甚至有“敲鑼打鼓迎貧困”之說。第三，從所得實(shí)惠來看，確定為國家級(jí)貧困縣（戴上帽子）的縣，每年可得到上級(jí)政府財(cái)政支持達(dá)幾千萬元之多，而沒有戴上帽子的縣卻得不到任何支持。這不僅創(chuàng)造了一種不勞而獲和窮得實(shí)惠的扭曲心態(tài)，而且貧困戴帽縣并不珍惜上級(jí)財(cái)政的支持，以至于一些貧困縣造起了豪華的辦公樓，建起了耗資幾千萬元甚至幾億元的廣場和體育場，財(cái)政資金并沒有真正用在扶貧上。第四，多數(shù)貧困縣的貧富差距都很大，既有衣食不保的赤貧戶，也有資產(chǎn)上千萬甚至上億元的有錢人；既有普遍貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也有普遍富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一般在縣城居住的家庭都比較富裕，而扶貧過程中，他們得到的實(shí)惠也最多。

扶貧到戶是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的主要著力點(diǎn)（肖金成 等，2005）[5]。貧困是可識(shí)別、可計(jì)量的。對(duì)貧困戶的計(jì)量雖然不容易，但要準(zhǔn)確得多，貧困縣的計(jì)量由于數(shù)量少，容易計(jì)量，但要做到準(zhǔn)確是不容易的。即使是準(zhǔn)確識(shí)別出來，又有什么意義？把縣城建得再漂亮，貧困戶也不一定減少。貧困戶識(shí)別雖然困難，但并不是不可能。關(guān)鍵看是否有認(rèn)真的態(tài)度。毛澤東說過：“世界上怕就怕‘認(rèn)真二字，共產(chǎn)黨就最講認(rèn)真”。建議在暑假期間，動(dòng)員大學(xué)生志愿者，對(duì)貧困地區(qū)的貧困戶逐戶進(jìn)行識(shí)別，凡是被認(rèn)定為貧困戶的，享受低保待遇，按人口發(fā)放最低生活保障金，再安排干部對(duì)口幫扶，確定目標(biāo)，一戶一策，“不信東風(fēng)喚不回”。應(yīng)把扶貧作為干部考核的績效指標(biāo)之一。

（二）從開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化扶貧

生態(tài)環(huán)境惡化在很大程度上是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)超過生態(tài)環(huán)境承載能力和自我恢復(fù)能力的結(jié)果。從根本上扭轉(zhuǎn)我國生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，必須從源頭入手，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，調(diào)控和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局和人口分布，促進(jìn)不適宜人類生存的地區(qū)和超過資源環(huán)境承載能力的地區(qū)的人口向外轉(zhuǎn)移，以杜絕人為因素產(chǎn)生新的生態(tài)破壞（孫文中，2013[6]；肖金成 等，2015[7]）。

從貧困人口的分布來看，大多數(shù)貧困人口居住在自然環(huán)境極為惡劣的地區(qū)，尤其是西部的某些地區(qū)，人口嚴(yán)重超載。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，在592個(gè)重點(diǎn)扶貧縣中，有76%的貧困人口居住在山區(qū)，46%的人口人均耕地不足一畝。他們居住在那里，對(duì)生態(tài)環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅。如果再鼓勵(lì)大開發(fā)，搞不好會(huì)造成大破壞：青山變禿山，草原變沙漠，綠洲成戈壁，污水遍地流。我們已度過了物資全面短缺的年代，靠全國的力量已有能力讓所有人獲得溫飽。讓沒有獲得溫飽的貧困人口獲得溫飽已經(jīng)不是大問題，沒有必要讓他們在不毛之地通過“開發(fā)”自行解決自己的溫飽問題。事實(shí)上，即使再怎么“開發(fā)”，也難以使他們走上富裕之路。

改革開放以來，一大批農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商，解決了無數(shù)家庭的貧困問題。可以這么說，一人外出務(wù)工，一家人脫貧，可謂之城鎮(zhèn)化脫貧。但有一些地區(qū)尤其是深山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民、牧民由于觀念問題和自身素質(zhì)問題，而沒有走出深山，走出農(nóng)村，至今處入貧困狀態(tài)。相對(duì)于扶貧到戶，城鎮(zhèn)化扶貧是一個(gè)成本低、見效快的途徑。貧困地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府可以通過職業(yè)培訓(xùn)，提高他們外出謀生的技能，為他們外出務(wù)工提供幫助。對(duì)列入扶貧搬遷規(guī)劃的農(nóng)戶，不是簡單地將他們從甲地農(nóng)村搬遷到乙地農(nóng)村，而是將他們搬遷到附近經(jīng)濟(jì)比較繁榮的城鎮(zhèn)。他們的宅基地通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，獲取部分資金，再加上扶貧搬遷補(bǔ)貼，就可以買到城鎮(zhèn)的住房。政府也可以為他們提供廉租房。承包地可以流轉(zhuǎn)出去，不適合耕種的土地，也可以種樹。在城鎮(zhèn)里，他們可以尋找適合自己的工作崗位，既可以在建筑工地工作，也可以從事服務(wù)貿(mào)易工作。如果找不到工作，可繼續(xù)領(lǐng)低保，直到找到工作為止。在此期間，政府應(yīng)力所能及地為他們提供幫助。政府也可以采取對(duì)企業(yè)提供補(bǔ)貼的方法，即凡定向吸收貧困農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)，每招收一名農(nóng)民工即可得到每月一定數(shù)額的補(bǔ)貼。

貧困縣鄉(xiāng)的黨政部門應(yīng)把勞動(dòng)力輸出作為一項(xiàng)重要工作來抓，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)政府和企業(yè)的聯(lián)系，還可以通過互聯(lián)網(wǎng)獲取勞動(dòng)力需求信息，幫助貧困農(nóng)民找到適合他們干的工作崗位。對(duì)于寧愿受窮也不愿意離開家的人，要做思想工作。通過減少有限土地資源上的人口承載量，即通過勞動(dòng)力的輸出，既能夠加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，又可加快留在本地區(qū)貧困人口的脫貧致富（肖金成 等，2005）[5]。

三、我國推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的路徑

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出：“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實(shí)效。分類扶持貧困家庭，對(duì)有勞動(dòng)能力的支持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)，對(duì)‘一方水土養(yǎng)不起一方人的實(shí)施扶貧搬遷，對(duì)生態(tài)特別重要和脆弱的實(shí)行生態(tài)保護(hù)扶貧，對(duì)喪失勞動(dòng)能力的實(shí)施兜底性保障政策，對(duì)因病致貧的提供醫(yī)療救助保障。實(shí)行低保政策和扶貧政策銜接，對(duì)貧困人口應(yīng)保盡保?！盵4]實(shí)施精準(zhǔn)扶貧是我國全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵，也是我國各級(jí)政府“十三五”時(shí)期的重要任務(wù)。

1. 轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧。改革開放以來，人口流動(dòng)限制逐步放開，大量農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力流向城市和城鎮(zhèn)，流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，增加了農(nóng)民的收入（左停 等，2015）[8]，大大緩解了農(nóng)村地區(qū)的貧困問題?？梢哉f，我國取得舉世矚目的扶貧減貧成就，是與城鎮(zhèn)化水平的提高有著莫大關(guān)系的。城鎮(zhèn)化扶貧是最有效的扶貧減貧方式，也是能夠最終消除貧困的方式。“十三五”期間，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，鼓勵(lì)外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家遷往城市和城鎮(zhèn)，不僅能夠使得這些家庭享受天倫之樂，也能夠增加留在農(nóng)村的人口的人均耕地規(guī)模，提高農(nóng)村居民的收入。應(yīng)鼓勵(lì)各類企業(yè)，吸收貧困家庭的勞動(dòng)力到本企業(yè)就業(yè)，一人就業(yè)，全家脫貧。對(duì)于吸收貧困家庭勞動(dòng)力的企業(yè)，政府應(yīng)給予補(bǔ)貼。

2. 城市建設(shè)扶貧。我國的農(nóng)村貧困人口并不全都居住在地勢險(xiǎn)惡、生態(tài)脆弱、不宜居住的山區(qū)，有不少貧困地區(qū)不僅適合人類生產(chǎn)生活，而且具有較大的經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力，甚至有些分布在平原盆地中。之所以屬于貧困地區(qū)，是因?yàn)檫@些地區(qū)多位于省際交界地區(qū)，遠(yuǎn)離中心城市，區(qū)位不具優(yōu)勢，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，對(duì)資本不具有較強(qiáng)的吸引力。對(duì)于這類地區(qū)來說，最缺的是改善基礎(chǔ)設(shè)施尤其是交通和工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資資金。國家及地方政府對(duì)這些地區(qū)要進(jìn)行投資扶貧，加大固定資產(chǎn)投資力度，加快改善交通、工業(yè)、城市等方面的基礎(chǔ)設(shè)施條件（黃征學(xué) 等，2011）[9]，增強(qiáng)其對(duì)市場資本的吸引力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引周邊貧困人口甚至山區(qū)貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)，增加收入，從而間接地實(shí)現(xiàn)扶貧減貧和消除貧困的目的。

3.生態(tài)搬遷扶貧。我國于2014年確定的14個(gè)集中連片特困地區(qū)生態(tài)脆弱，一些地區(qū)不適宜人類生存。這些地區(qū)很多都已經(jīng)處于人口超載、資源超采的狀態(tài)，生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)受到嚴(yán)重破壞，亟待修復(fù)（程聯(lián)濤，2014）[10]。實(shí)施生態(tài)扶貧，開展搬遷移民行動(dòng)是幫助這些地區(qū)的貧困人口早日脫貧致富的最好辦法，也有助于保護(hù)和修復(fù)這里的生態(tài)系統(tǒng)，從而保障我國的生態(tài)安全。與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，與環(huán)保組織和機(jī)構(gòu)合作，把這些地區(qū)的人口全部轉(zhuǎn)移到較近的經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力較大的小城鎮(zhèn)，進(jìn)行集中扶貧，降低扶貧難度，提高扶貧資金的使用效率。此外，要開展環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)行動(dòng)，為部分貧困人口創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，讓他們成為護(hù)林員或綠植工人，提供穩(wěn)定的收入來源，也是讓他們擺脫貧困的一條途徑。

4. 教育觀念扶貧。我國農(nóng)村貧困人口的一個(gè)共同特征就是文化素質(zhì)普遍不高（肖金成 等，2005）[5]，兒童的輟學(xué)率相對(duì)較高，在中西部山區(qū)尤其嚴(yán)重。例如，貴州是我國貧困程度最深的一個(gè)省，其人口文盲比例高達(dá)12.9%，比全國平均水平高了6.74個(gè)百分點(diǎn)（程聯(lián)濤，2014）[10]。較低的文化素質(zhì)制約著自身發(fā)展的能力，較高的輟學(xué)率可能導(dǎo)致貧困的代際傳遞，這都大大增加了扶貧減貧的難度。我國廣大的農(nóng)村地區(qū)存在這么多的貧困人口，與他們的觀念陳舊保守，沒有受到現(xiàn)代文明的熏陶有著很大的關(guān)系。例如，有很多農(nóng)民認(rèn)為接受教育沒有多少用處，有的農(nóng)民難舍故土，寧愿忍饑挨餓也不愿意進(jìn)城打工而增加收入等等。這些都需要通過宣傳活動(dòng)，為他們提供更多的外界信息，讓現(xiàn)代文明輻射到他們，逐漸轉(zhuǎn)變他們的觀念，從而發(fā)揮他們自身的主觀能動(dòng)性，與扶貧政策相結(jié)合，幫助他們早日脫貧致富。要轉(zhuǎn)變他們的觀念，實(shí)施教育扶貧是必要的，也是影響最為深遠(yuǎn)的。一方面，要對(duì)文化素質(zhì)較低的青壯年勞動(dòng)力進(jìn)行技能培訓(xùn)，讓他們有一技之長，增強(qiáng)他們參與市場競爭的能力；另一方面，要為貧困家庭的未成年子女提供受教育的機(jī)會(huì)，保證他們完成九年義務(wù)教育，提高他們的文化素質(zhì)，增強(qiáng)他們走進(jìn)社會(huì)后的生存能力。此外，要號(hào)召社會(huì)人士、企業(yè)團(tuán)體參與到教育扶貧的行動(dòng)中來。

5. 生態(tài)工程扶貧。為了遏止生態(tài)的嚴(yán)重惡化，我們不遺余力地提倡植樹造林，但效果始終不明顯。因?yàn)樯鷳B(tài)具有外部性，西部地區(qū)保護(hù)生態(tài)，其獲益者是發(fā)達(dá)地區(qū)的人和城市的人。建議開征生態(tài)建設(shè)稅（肖金成 等，2005[5]；中共河北省委黨校課題組，2005[11]）。課稅對(duì)象是收入和財(cái)產(chǎn)，因?yàn)槭杖敫叩娜藢?duì)環(huán)境有更高的要求，財(cái)產(chǎn)多的人需要更多的保護(hù)。也可以對(duì)碳排放企業(yè)征收碳排放稅。這些稅收主要應(yīng)用于西部地區(qū)的生態(tài)保護(hù)、植樹造林。搞生態(tài)工程建設(shè)是增加落后地區(qū)收入的一個(gè)重要途徑，也是山區(qū)農(nóng)民就業(yè)的一種方式。未來的生態(tài)建設(shè)工程應(yīng)通過規(guī)劃論證，做出概預(yù)算，經(jīng)批準(zhǔn)后撥付資金。招聘住在附近的貧困農(nóng)民參與生態(tài)工程建設(shè)。凡參加植樹造林的，應(yīng)支付一定的報(bào)酬，凡需要對(duì)樹木進(jìn)行保護(hù)的，國家應(yīng)支付保護(hù)費(fèi)，不能再讓貧困地區(qū)為發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)做貢獻(xiàn)。

6. 保障救助扶貧。救助扶貧是扶貧減貧工作中必不可少的一環(huán)，也是抵制貧困最基本的防線。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，因病因傷因老致貧的現(xiàn)象并不少。有些農(nóng)民，因?yàn)榧膊?、傷殘、年邁等因素部分喪失或完全喪失了勞動(dòng)能力，依靠上述任何一種方式都不能讓他們走出貧困，最好的方式就是對(duì)他們進(jìn)行人道救助。在可能的情況下，對(duì)他們進(jìn)行集中安置，為他們提供能夠滿足基本生活需要的救助補(bǔ)貼。同時(shí)，為他們提供免費(fèi)醫(yī)療，盡可能使他們能夠生活自理，甚至恢復(fù)部分的勞動(dòng)能力，從而減輕個(gè)人的痛苦以及家庭和國家的負(fù)擔(dān)。最低生活保障是精準(zhǔn)扶貧的一道底線，要做到應(yīng)保盡保，但要防止需要政府保障的卻得不到保障，不需要享受保障的卻享受了保障。

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責(zé)任編輯：高鐘庭

The Basic Thoughts of Targeted Poverty Alleviation during the Period of 13th Five-Year

Ma Yankun1，Xiao Jincheng2

（1.School of Economics， Renmin University of China， Beijing 100872， China；

2.Institute of Spatial Planning & Regional Economy， National Development and Reform Commission， Beijing 100038， China）

Abstract：It will be the tackle tough period of reducing poverty reduction and eliminating poverty during the period of 13th Five-Year in China. The targeted poverty alleviation is the requirement that the General Secretary of the Communist Party of China and the Chinese President Xi Jinping put forward. The targeted poverty alleviation is mentioned relative to extensive poverty alleviation， "one-size-fits-all" poverty alleviation， "flooding" poverty alleviation and blind poverty alleviation. The basic starting point of the targeted poverty alleviation is that different water and soil raised different people. But， the key issue that whether or not one side water and soil can support the population It bears is its economic developing potentiality rather than its existing economic developing strength. The basic thoughts of the targeted poverty alleviation are from taking counties as a unit for poverty alleviation to taking households as a unit for poverty alleviation and from development-oriented poverty alleviation to urbanization-oriented poverty alleviation. The paths of the Targeted poverty alleviation mainly include transferring employment， city construction， ecological relocation， ecological projects， educational idea and guaranteed assistance.

Key words： The 13th five-year plan； Targeted poverty alleviation； Basic thoughts