現(xiàn)行憲法框架下地方內(nèi)部權(quán)力劃分的合理化走向
——兼論憲法第三條第四款在縣級層面的實踐探索

李　雷，羅　昭

(1.中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.湖南邵長律師事務(wù)所，湖南 邵陽 422000)

現(xiàn)行憲法框架下地方內(nèi)部權(quán)力劃分的合理化走向
——兼論憲法第三條第四款在縣級層面的實踐探索

李雷1，羅昭2

(1.中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.湖南邵長律師事務(wù)所，湖南 邵陽 422000)

摘要：地方制度主要指國家權(quán)力的縱向劃分，中央和地方國家關(guān)系的處理。憲法第三條第四款“遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性”的原則是對我國地方制度的綱領(lǐng)性規(guī)定，但歷史上我國未實行過以此為原則的地方制度，國外也缺乏可資借鑒的范例，我國只能在實踐中探索。在以往地方制度研究中，憲法學(xué)界大多將研究視角放在中央與地方關(guān)系的處理上，對地方內(nèi)部權(quán)力劃分則關(guān)注較少。自現(xiàn)行憲法頒布以來，對縣級地方權(quán)力劃分的探索主要有過市管縣、強縣擴權(quán)、省直管縣等路徑。以上種種探索在實踐中都發(fā)揮過較好的作用，但也需要逐步改進完善以適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，當(dāng)前有必要對縣級地方權(quán)力劃分進行更加深入系統(tǒng)的理論研究，以期趨利避害達到地方善治的效果。

關(guān)鍵詞：地方制度；權(quán)力劃分；市管縣；強縣擴權(quán)；省直管縣

任何國家都存在權(quán)力劃分問題，權(quán)力的橫向劃分涉及同級國家機關(guān)之間的權(quán)力協(xié)調(diào)平衡，權(quán)力的縱向劃分主要是中央和地方分權(quán)模式。只有同時保證權(quán)力橫向和縱向劃分的均衡，才能維護國家政治架構(gòu)的穩(wěn)定，促進良好憲法秩序的運行。權(quán)力的縱向劃分，不僅需要關(guān)注中央與地方權(quán)力劃分，還需要研究地方內(nèi)部權(quán)力如何劃分，特別是縣級地方如何踐行憲法規(guī)定的地方制度，在維護中央權(quán)威的同時提高地方的積極性主動性。

一、我國地方制度的基本情況介紹

1.現(xiàn)行憲法對地方制度的原則性規(guī)定。根據(jù)《中華法學(xué)大辭典》的解釋：“地方制度是指國家的統(tǒng)治者為了管理自己的國家，根據(jù)有利于統(tǒng)治的原則，劃分行政區(qū)域，建立地方機關(guān)，并確定中央機關(guān)和地方機關(guān)的權(quán)限劃分、地方各級機關(guān)的組織和活動、以及他們同轄區(qū)居民之間關(guān)系等制度的總稱?！盵1]地方制度設(shè)計的優(yōu)劣對國家權(quán)力的縱向運行影響重大，地方制度設(shè)計合理的國家，中央權(quán)威能夠得到很好保障，地方積極性主動性也能充分發(fā)揮，兩者相得益彰形成良性循環(huán)。地方制度設(shè)計出現(xiàn)偏差的國家，往往導(dǎo)致政令難出中央，甚至地方割據(jù)進而導(dǎo)致國家分裂；或者中央代行一切，地方萬馬齊喑毫無活力。

我國憲法第三條規(guī)定，國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?，F(xiàn)行憲法規(guī)定的地方制度，既尊重我國現(xiàn)實國情又充分考慮了歷史上我國地方制度的演變，總體來說是與現(xiàn)狀相符合的。地方制度的設(shè)置，最根本的準(zhǔn)則是地方制度要適合本國的國情。縱觀世界各國，無論實行中央集權(quán)還是地方自治并無絕對的優(yōu)劣，關(guān)鍵要看能否促進本國的發(fā)展。無論是單一制國家，還是聯(lián)邦制國家，中央的利益與地方的利益并不完全一致。要想走出“囚徒困境”，就必須樹立雙贏合作的意識[2]。如美國合理劃分聯(lián)邦與州政府之間的權(quán)力，在縣以下實行地方自治。該制度充分考慮到美國各地方之間的差異，在保障中央權(quán)威的同時又充分發(fā)揮了地方的活力，維護了國家團結(jié)，促進了經(jīng)濟的發(fā)展。前南斯拉夫?qū)嵭械胤阶灾?，擴大各級地方的權(quán)力，反而致使中央權(quán)威喪失，地方獨立思潮紛起，最終導(dǎo)致南斯拉夫解體分裂為六個國家。

2.我國與外國主流地方制度的異同。當(dāng)前各國地方制度雖然各有不同，但總體來看大致可分為兩種模式：一是中央集權(quán)模式，地方權(quán)力來源于中央并由中央授予，地方行政長官由中央委派，或者經(jīng)地方選舉后由中央任命，地方行政長官不僅需要對當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)還需要對上級機關(guān)負(fù)責(zé)。地方原則上沒有自治機關(guān)，即使有也受到上級機關(guān)的嚴(yán)格管治，并不是嚴(yán)格意義上的自治機關(guān)。二是地方自治模式，地方與中央的權(quán)力通常由法律予以明確劃分，地方在地方自治的權(quán)限內(nèi)自行處理本地區(qū)各項事務(wù)，中央一般不干涉地方事務(wù)，地方自治機關(guān)自主處理安排地方事務(wù)，與上級機關(guān)并不存在絕對的隸屬關(guān)系。地方自治來源于協(xié)商和契約理念，從理論上說，法治傳統(tǒng)的實質(zhì)是權(quán)勢集團之間通過“協(xié)商”和“契約”來相互制約，政治權(quán)力的相互牽制使得大家只有“有限的權(quán)力”[3]。

我國地方制度與以上兩種主要模式相比，在中央地方權(quán)力劃分上介于二者之間，吸收了以上兩種制度的精華，并結(jié)合我國的國情，在相當(dāng)長時間內(nèi)既維護了國家穩(wěn)定又促進了經(jīng)濟發(fā)展。按照憲法的規(guī)定，地方享有廣泛的權(quán)力，遠遠超過嚴(yán)格實行中央集權(quán)的國家，但我國絕不是實行地方自治的國家，因為我國中央政府享有較高的權(quán)威，對地方的管控能力較強。地方制度不僅僅指地方與中央權(quán)力的劃分，還包括地方內(nèi)部權(quán)力的劃分,可謂“層層分權(quán)”。構(gòu)建中央與地方政府關(guān)系的合理結(jié)構(gòu)，必須充分認(rèn)識到中國國情，我國延續(xù)了幾千年的中央集權(quán)政治傳統(tǒng)以及現(xiàn)行的單一制國家結(jié)構(gòu)形式，都是變革中央與地方政府關(guān)系的重要先決條件[4]。

3.我國地方內(nèi)部權(quán)力劃分的關(guān)鍵是縣級地方權(quán)力劃分。任何一個國家，除非版土特別小，必然要將國土分成有層次的區(qū)域——這些區(qū)域就是各級行政區(qū)劃[5]。按照憲法第三十條的規(guī)定，我國的行政區(qū)域按照省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為三級。與美國類似，我國國土廣袤，不少省份面積基本相當(dāng)于一個國家，省級政府的權(quán)力較為集中，主要執(zhí)行中央政策，行使省域內(nèi)宏觀調(diào)控的職能，因此地方內(nèi)部權(quán)力劃分的核心不在省一級政府。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)眾多，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對面積較小，所轄人口有限，主要是執(zhí)行上級政府的決策命令，服務(wù)轄區(qū)民眾，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方權(quán)力劃分的空間較小。

縣級權(quán)力相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說有足夠的劃分空間，相對于省域來說影響和阻力也不會太大，且省級地方與中央權(quán)力的劃分一直較為穩(wěn)定，較少出現(xiàn)大的變動，筆者認(rèn)為探討縣級地方在省域內(nèi)的分權(quán)具有較強的理論和實踐意義。根據(jù)現(xiàn)實國情，地方制度的關(guān)鍵是確?？h級地方充分發(fā)揮主動性積極性，自春秋戰(zhàn)國迄今，在兩千多年的歷史長河中，縣是唯一存續(xù)的地方政府?！翱たh治，天下安”[6]，由此可見，縣級地方權(quán)力劃分得當(dāng)是保證國家穩(wěn)定繁榮的基石。

二、現(xiàn)行憲法頒布以來縣級地方在權(quán)力劃分上的實踐探索

現(xiàn)行憲法對地方制度的規(guī)定較為抽象，僅僅是原則性的規(guī)定?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》(以下簡稱《組織法》)雖然規(guī)定了地方各級人大和政府的權(quán)力職責(zé)，但對地方各級政府之間的權(quán)力劃分規(guī)定得較為籠統(tǒng)，特別是縣級地方權(quán)力的劃分，仍然缺乏法律層面細(xì)致明確的描述。在具體的實踐中需要縣級地方在遵循憲法原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，因地制宜探索出合適的權(quán)力劃分模式，縣級地方權(quán)力劃分的適配性決定著能否有效推進當(dāng)?shù)匕l(fā)展，因此必須把握縣級地方權(quán)力劃分變化的總體脈絡(luò)和發(fā)展趨勢。

1.市管縣模式的興起與推廣。市與縣的關(guān)系自建國以來發(fā)生過多次變化，實行過不同的模式，時而市領(lǐng)導(dǎo)縣，時而市縣分設(shè)*建國以來我國并非一直實行市管縣體制，更不是一個市領(lǐng)導(dǎo)多個縣，1949年底，我國只有無錫(領(lǐng)導(dǎo)無錫縣)、徐州(領(lǐng)導(dǎo)銅山縣)、蘭州市(領(lǐng)導(dǎo)皋蘭縣)實行市管縣體制。此后，北京、天津、旅大(今大連)、本溪、杭州、重慶、貴陽、昆明等市曾實行過市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。領(lǐng)導(dǎo)縣的市僅限于部分直轄市、省會和個別大城市。除旅大市領(lǐng)導(dǎo)過2個縣外，一般一個市只領(lǐng)導(dǎo)一個縣。。自1982年現(xiàn)行憲法頒布以來，市管縣模式開始逐步興起，當(dāng)時為了破解我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固有的矛盾，實施以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的發(fā)展戰(zhàn)略，各地市縣關(guān)系開始了大規(guī)模的向市管縣轉(zhuǎn)變。1982年中共中央51號文件發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市管縣體制的指示，首先在江蘇進行試點，并逐步推廣至全國，至上世紀(jì)末全國大部分地區(qū)都實行了市管縣模式*進入21世紀(jì)以來，中國大陸地區(qū)地級市數(shù)量逐漸穩(wěn)定下來，截至2015年6月，在總計334個地級行政區(qū)中，其中僅有30個自治州、10個地區(qū)、3個盟，地級市達到291個 ，約占87%，逐漸取代自治州、地區(qū)和盟成為地級行政區(qū)劃的主體。。

目前市管縣模式仍然是我國市縣關(guān)系的主體模式，市管縣模式對縣級地方在權(quán)力劃分方面的影響主要包括：縣與市之間存在直接的上下級隸屬關(guān)系，在地方內(nèi)部多出了一級機關(guān)，原本的縣與省權(quán)力對接，變成了縣與市之間權(quán)力的劃分，縣級地方的權(quán)力大為縮小。

2.浙江模式的“強縣擴權(quán)”體制改革。強縣擴權(quán)是在保持行政區(qū)劃和行政層級不變的情況下，擴大部分縣的行政管理權(quán)限，提高工作效率。強縣擴權(quán)最早在浙江開始實施，浙江省縣域經(jīng)濟相對發(fā)達，在全國百強縣的排名中名列前茅，形成了獨樹一幟的浙江模式。浙江在1992年、1997年、2002年分別三次出臺擴權(quán)政策，增強擴權(quán)縣的管理權(quán)限。最早的放權(quán)肇始于財政領(lǐng)域，就浙江而言,“省管縣”財政體制即使在一定意義上制約了地級市的發(fā)展 ,但相對更為顯著、更為廣泛的縣域經(jīng)濟增長績效,以及顯著增強的省級政府的宏觀調(diào)控能力,這一體制也是利遠大于弊[7]。

浙江首先從財經(jīng)體制放權(quán)，核心是擴大有關(guān)縣的財政權(quán)力，使省與縣之間的財政直接對接，后來逐步擴大到社會管理的各個領(lǐng)域，將原先由地級市享有的行政權(quán)力，慢慢下放到縣級地方，使擴權(quán)縣在行政管理層面，享有近似于地級市的權(quán)力。經(jīng)過多輪的放權(quán)擴權(quán)演變，現(xiàn)在浙江省擴權(quán)縣的權(quán)限，在某種程度上已經(jīng)不亞于普通地級市的管理權(quán)限。積極推進擴權(quán)強縣改革,充分發(fā)揮縣級政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用,為最終實施省管縣行政體制創(chuàng)造條件，從長遠看，必須積極穩(wěn)妥地推進省直管縣行政改革,打造省直管縣的扁平化公共行政體制[8]。

3.海南模式的“省直管縣”行政改革。省直管縣是指將原本由地級市管理的縣改變?yōu)橛墒≈苯庸芾?，取消市管縣模式下市縣之間的隸屬關(guān)系。省直管縣改革的模式有多種，其中最為突出并且改革最為徹底的是海南模式。海南早在建省之初，就明確了市縣分離、縣由省直接管理的體制，海南省現(xiàn)下轄4個地級市，5個縣級市，10個縣，各個地級市下面各有市轄區(qū)，但沒有管理縣，縣全部由省直管。

海南省的省直管縣模式，注重從行政上進行改革，首先確立了地級市和縣的級別，縣獨立于地級市之外，相互之間沒有行政上的隸屬關(guān)系，沒有管理范圍上的包含關(guān)系。海南通過確立縣獨立于地級市來逐步擴大縣的的權(quán)力，將地級市的各項行政管理權(quán)力授予直管縣，使兩者之間僅僅存在行政級別上的區(qū)分，但在社會管理服務(wù)的權(quán)限上則并無二致。

三、從地方權(quán)力劃分的視角對三種模式的憲法學(xué)分析

以上三種模式雖然存在不同的權(quán)力劃分方式，但三者都是縣級地方在地方內(nèi)部進行權(quán)力劃分的探索，屬于我國地方制度內(nèi)部的“層層分權(quán)”。只有找到符合憲法規(guī)定并適宜各地經(jīng)濟社會現(xiàn)代化發(fā)展的地方權(quán)力劃分模式，才是與當(dāng)前國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求相符合的地方制度。筆者主要通過以上三種模式與現(xiàn)行憲法的匹配程度，縣級地方與上下級地方的關(guān)系和縣級地方權(quán)力變化的角度進行分析。

1.對市管縣模式在地方權(quán)力劃分上的憲法學(xué)分析。

(1)與現(xiàn)行憲法的統(tǒng)一性契合度相對較差。通過對市管縣模式的簡要介紹，可以看出市管縣模式對憲法規(guī)定的地方制度沖擊最大影響最深，在一定程度上超越了憲法關(guān)于地方制度的規(guī)定。我國地方行政層級主要分為省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級，市管縣模式在省與縣之間增加了地級市這一行政級別，使我國的行政區(qū)劃由三級變成了四級，地方內(nèi)部原本的兩層分權(quán)變成了三層分權(quán)。在上世紀(jì)八十年代，由于通訊條件和自然環(huán)境的制約，由省直接管理各個縣確實存在一定的困難，但為了解決現(xiàn)實中存在的管理障礙，而人為制造一級地方行政，破壞了憲法規(guī)定的地方層級架構(gòu)。在依憲治國的背景下，任何國家行為必須符合憲法上的規(guī)定，即使憲法規(guī)定與現(xiàn)實有不契合的地方，也不能以違背憲法條文的方式倒逼憲法契合現(xiàn)實，更科學(xué)的做法是通過修改憲法條文或者對憲法變通執(zhí)行，促使憲法與現(xiàn)實的契合，這樣才能樹立憲法的權(quán)威，營造良好的憲法秩序。

(2)縣與上下級地方關(guān)系的變化。市管縣模式對于縣與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力劃分并無明顯的影響，縣鄉(xiāng)之間的權(quán)力劃分仍然遵循先例，其影響主要存在于縣與省之間。在沒有設(shè)立地級市之前，地方內(nèi)部權(quán)力的劃分，主要是縣與省之間的權(quán)力劃分。新中國成立以來，完全由省直接管理縣的歷史并不長，但從之前省直接管理縣的實踐中可以推斷出，省直接管理縣使得行政層級減少，行政效率提高，有利于省級政策的傳達與執(zhí)行，方便省對縣的宏觀調(diào)控，也有利于明確縣與省之間權(quán)力的劃分，推動地方發(fā)揮積極性主動性。

(3)縣級地方權(quán)力范圍的縮小。從表面上看，市管縣模式不會對縣級權(quán)力造成直接的沖擊，但通過對比我們發(fā)現(xiàn)，地級市無形之中剝離了許多原本屬于縣的權(quán)力，縣級地方權(quán)力劃分的上限會縮小。增加地級市管理縣之后，縣的權(quán)力劃分上限針對的主要是地級市，同樣地級市與省之間也會存在權(quán)力劃分問題，理論上縣級地方權(quán)力劃分的上限為地級市的所有權(quán)力，而地級市權(quán)力劃分的上限為省級地方的權(quán)力，增加管理層級之后，縣級地方權(quán)力劃分的上限范圍會明顯縮小，由之前一層權(quán)力的不確定并為兩層權(quán)力的不確定?？h級地方實際劃分的權(quán)力會縮小，理論上縣級地方權(quán)力劃分的最大范圍為地級市的權(quán)力，但在行政管理中存在權(quán)力保留的事實，即上下兩級之間權(quán)力的劃分必然是一個妥協(xié)平衡的過程，不可能出現(xiàn)上級政府將所有權(quán)力劃分給下級政府，否則，上級政府根本沒有存在的必要。因此，地級市與縣之間的權(quán)力劃分范圍，必定會遠遠小于地級市與省之間的權(quán)力劃分范圍。

2.對強縣擴權(quán)模式在地方權(quán)力劃分上的憲法學(xué)探析。

(1)與現(xiàn)行憲法的統(tǒng)一性契合度相對較好。強縣擴權(quán)模式雖然沒有改變省與縣之間存在地級市的現(xiàn)象，看似仍然不符合憲法對地方制度的規(guī)定，但從實質(zhì)上分析擴權(quán)縣享有很多地級市才能享有的權(quán)力。當(dāng)前強縣擴權(quán)的發(fā)展趨勢大致可以推斷為先通過下放經(jīng)濟發(fā)展和社會管理方面的行政權(quán)力，然后逐步取消縣與地級市之間的行政隸屬關(guān)系，因此從未來發(fā)展來看，強縣擴權(quán)是為了實現(xiàn)向憲法規(guī)定的三級地方管理體制的過渡*強縣擴權(quán)的核心，并不只是縣級擁有更大的經(jīng)濟自主權(quán)，而是通過財政體制的“扁平化”，漸進帶動行政體制的“扁平化”。而政府管理體系隨著財政體制的“扁平化”，可以有效實現(xiàn)政府機構(gòu)的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經(jīng)濟生活的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。。從目前的實踐來看，一方面擴權(quán)縣許多行政管理的權(quán)力都由省級政府直接下放，這一部分權(quán)力有些原來專屬于地級市，另一方面擴權(quán)縣總體上仍然歸屬于所在地級市領(lǐng)導(dǎo)，特別是擴權(quán)縣領(lǐng)導(dǎo)干部的人事管理主要依托于地級市。

(2)縣與上下級地方關(guān)系的變化。與市管縣模式一樣，擴權(quán)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系仍然無較大改變，變化主要體現(xiàn)在擴權(quán)縣與省和地級市的關(guān)系方面。在擴權(quán)縣與省的關(guān)系上，省將許多權(quán)力直接下放到擴權(quán)縣，使擴權(quán)縣與省之間存在一定的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在擴權(quán)縣與地級市關(guān)系上，一方面擴權(quán)縣與地級市之間仍然存在行政隸屬關(guān)系，需要接受地級市的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面擴權(quán)縣的某些權(quán)力與地級市相同，兩者之間存在協(xié)商合作關(guān)系。因此，擴權(quán)縣與省市之間存在雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，與所在地級市之間存在隸屬關(guān)系的同時也有合作協(xié)商關(guān)系*擴權(quán)縣與地級市既存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，又存在著協(xié)商、合作與競爭的關(guān)系，出現(xiàn)了省與縣兩級積極性高漲、地市一級政府消極應(yīng)付的現(xiàn)象。實際操作中，擴權(quán)縣既要主動維護對省一級部門的話語權(quán)，又要維護與市相關(guān)部門的關(guān)系，對任何一方都不敢怠慢。。

(3)縣級地方權(quán)力范圍的擴大。相對于市管縣模式下的縣級地方，擴權(quán)縣權(quán)力范圍的擴大主要表現(xiàn)在以下方面：在分權(quán)上限層面，擴權(quán)縣與省之間權(quán)力的劃分主要是省級權(quán)力的下放，其權(quán)限范圍的上限是省級地方的權(quán)力，但其權(quán)力劃分的范圍小于地級市與省權(quán)力劃分的范圍，因為省級地方雖然將很多地級市的權(quán)力下放給擴權(quán)縣，但并沒有將所有地級市的權(quán)力都放給擴權(quán)縣，更不存在將某些權(quán)力超越地級市單獨下放給擴權(quán)縣。另外，在省級地方?jīng)]有將權(quán)力下放給擴權(quán)縣的領(lǐng)域，仍然存在擴權(quán)縣與地級市之間的分權(quán)。擴權(quán)縣在權(quán)力的來源上，既有省級權(quán)力的下放，又有地市級與擴權(quán)縣之間權(quán)力的劃分，但主要來源于省級權(quán)力的下放，使擴權(quán)縣獲得了很多地級市才具有的權(quán)力。

3.對省直管縣模式在地方權(quán)力劃分上的憲法學(xué)分析。

(1)與現(xiàn)行憲法高度統(tǒng)一契合。省直管縣的模式最能體現(xiàn)憲法規(guī)定的三級管理體制，在省直管縣模式下，地級市往往被取消，由省直接管理縣，減少了行政層級，真正成為省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級管理模式。即使在地級市被保留的地方，地級市往往只是提高了行政級別，可以管轄市轄區(qū)但不能管轄縣，地級市與縣之間只有行政級別的高低卻沒有行政隸屬關(guān)系，兩者之間是平行關(guān)系統(tǒng)一由省領(lǐng)導(dǎo)。地方內(nèi)部權(quán)力劃分重新變?yōu)閮蓪樱瑑H存在省與市縣權(quán)力劃分及縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力劃分。

(2)縣與上下級地方關(guān)系的變化。與以上兩種模式相同，省直管縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力劃分沒有變化，權(quán)力劃分的不同只存在直管縣與省之間。在取消地級市之后，地級市行政級別高于直管縣，僅有直管縣與省之間的隸屬關(guān)系，省與縣權(quán)力的劃分同省與地級市權(quán)力劃分類似，僅僅涉及到名稱上的變化，將省市權(quán)力劃分變?yōu)槭】h權(quán)力劃分。

(3)縣級地方權(quán)力范圍擴大?？偟膩碚f省直管縣模式下縣級地方權(quán)力與市管縣模式下地級市權(quán)力相當(dāng)。其權(quán)利范圍的擴大主要表現(xiàn)在：在分權(quán)的上限方面，省直管縣模式下，只存在省與縣權(quán)力的劃分問題，理論上縣級地方能夠獲取權(quán)力的上限為省級地方的權(quán)力。直管縣實際獲得的權(quán)力相比于前兩種模式會大幅度增加，理論上地級市的權(quán)力會完全轉(zhuǎn)移到直管縣。但實踐中直管縣與省權(quán)力劃分的范圍可能會略小于地級市，因為在行政管理中上一級機關(guān)管理的事務(wù)相對來說更加重要更加宏觀。普通縣與地級市之間權(quán)力范圍差別明顯，省一級層面會將相對重要的權(quán)力下放到地級市政府，若取消地級市，考慮到直管縣相對地級市來說無論是行政級別還是管理能力都存在一定差距，為了保證下放權(quán)力的有效行使，省級地方或許會將原來下放給地級市的權(quán)力，收回到省統(tǒng)一行使。不過，這一部分權(quán)力相對于省授予直管縣的權(quán)力將微乎其微，不會影響直管縣權(quán)力增大的整體趨勢。

三種模式下縣級地方權(quán)力劃分相關(guān)參數(shù)對比。

表1

四、縣級地方權(quán)力劃分合理化走向的預(yù)期判斷

改革開放以來縣級地方經(jīng)過三十多年權(quán)力劃分的探索，逐步形成了當(dāng)前以市管縣模式為主，不斷推進強縣擴權(quán)和省直管縣的試點改革。從未來的發(fā)展路徑來看，地方縣制改革必將減少行政層級擴大縣級地方權(quán)力，逐步實現(xiàn)憲法規(guī)定的三級行政體制和地方積極主動發(fā)展的模式。不管是從財政、民生方面逐步下放權(quán)力的強縣擴權(quán)體制，還是從行政體制改革著手，將縣與地級市的隸屬關(guān)系分離開來，逐步擴大直管縣的權(quán)力，最終目標(biāo)都是實現(xiàn)各個地方的良性發(fā)展，找到一條更加適合當(dāng)?shù)氐膬?nèi)部權(quán)力劃分方法。通過對以上模式的對比和分析，筆者認(rèn)為將來我國縣級地方權(quán)力劃分合理化的走向必將包含以下趨勢：

1.減少行政層級，促進地方制度與憲法的高度契合。世界各國地方制度的設(shè)計，大多本著精兵簡政的原則，從減少層級提高效率入手，不管是大國還是小國，基本實行兩級或者三級的地方管理模式。我國歷史上從秦始皇統(tǒng)一中國直至現(xiàn)在，只有極少歷史階段存在四級管理體制，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，通信設(shè)備的日臻完善，從技術(shù)層面上完全有實行三級管理體制的條件。另外，當(dāng)初為了破解城鄉(xiāng)二元發(fā)展的困境，逐步推進市管縣體制，形成了事實上的四級管理模式，但隨著現(xiàn)實條件的變化，這種體制對于推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)效果并不明顯。因此從當(dāng)前治理體系現(xiàn)代化的角度來看，逐步改變市管縣模式實施三級行政體制更為合理。

十八大報告提出優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革。黨的十八大報告指出，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。從依憲治國的目標(biāo)出發(fā)，更有必要從憲法規(guī)范的視角來看待地方制度設(shè)置問題。政府的權(quán)力來源于人民的授予，人民通過制定憲法將授予的權(quán)力用法律的形式固定下來，政府只有在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力才具有合法性。我國憲法并沒有明確市管縣的憲法地位，從市管縣的實際執(zhí)行來看，與憲法規(guī)定的三級管理體制相違背?？梢酝ㄟ^憲法法規(guī)為某些特定的制度提供特殊保護(在此指地方自治制度)，憲法的目標(biāo)就是防止用普通立法的手段廢棄地方自治制度本身[9]。因此，地級市能否有權(quán)力管理轄區(qū)內(nèi)的縣缺乏明確的憲法依據(jù)，且不宜用法律的形式來對抗憲法的強制性規(guī)定，唯有逐步取消縣與地級市之間的隸屬關(guān)系，才能與憲法規(guī)定相符，促進地方權(quán)力來源的合憲性合法性。

2.擴大縣級地方權(quán)力真正充分發(fā)揮地方積極性主動性。減少行政層級取消縣與地級市之間的行政隸屬關(guān)系，從根本上來說是為了擴大縣級地方的權(quán)力，推動地方發(fā)揮積極性主動性。

(1)維護社會穩(wěn)定，完善行政管理，需要擴大縣級地方權(quán)力。當(dāng)前我國縣級地方權(quán)力總體來說較為有限，但縣級地方經(jīng)常是社會矛盾集中爆發(fā)之地，各種群體性事件大多在縣級地方爆發(fā)?？h如果有足夠的資源，合理應(yīng)對當(dāng)?shù)氐母鞣N矛盾，群體性事件就會消滅于無形之中或得以消解，避免矛盾升級擴大，保證基層政權(quán)的順利運行。另外縣級地方在我國地方制度中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，中央和省里政策需要通過縣級地方宣導(dǎo)和執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權(quán)的實際運行情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟民生發(fā)展目標(biāo)，又需要縣總體規(guī)劃，只有擴大縣級地方權(quán)力，才能有效保障以上目標(biāo)的實現(xiàn)。

(2)必須從政治穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展的雙重視角看待地方權(quán)力問題。當(dāng)前不少縣級地方權(quán)力范圍過小，無法有效落實充分發(fā)揮地方積極性、主動性原則。憲法規(guī)定了在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性、主動性，但實踐中過多地強調(diào)統(tǒng)一，較少發(fā)揮地方主動性。誠然，我國是單一制國家且更偏向于中央集權(quán)，應(yīng)該維護中央權(quán)威，但從長遠的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民族團結(jié)來看，必須更加重視地方特色，積極提高地方的主動性和積極性。不少人認(rèn)為在我國部分民族地方存在著民族分裂的危險，必須站在保持國家統(tǒng)一的立場上，為了維護領(lǐng)土完整，可以犧牲一部分地方自主權(quán)。這種觀點較為片面，沒有辯證看待經(jīng)濟發(fā)展與政治穩(wěn)定的關(guān)系，殊不知經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，在我國存在民族分裂風(fēng)險的地方，莫不是經(jīng)濟發(fā)展水平不高，經(jīng)濟發(fā)展缺乏活力的地方，只有加速當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，才能更好地維護國家統(tǒng)一，從深層次增強當(dāng)?shù)孛癖妼业恼J(rèn)同度，因此擴大縣級地方權(quán)力尤其是擴大經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的權(quán)力尤為重要。

(3)歷史上我國各級地方權(quán)力范圍一直較為有限。從我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律來看，我國歷史上長期實行中央集權(quán),以“中央高度集權(quán)”為指導(dǎo)的利益關(guān)系格局，突出了中央政府的主導(dǎo)和支配地位，限制了地方政府的利益主體資格，也抑制了地方政府的利益表達意愿[10]。特別是在改革開放之前，長期實行計劃經(jīng)濟，過于強調(diào)“全國一盤棋”的思維，地方權(quán)力范圍始終較為有限。目前更需要擴大地方權(quán)力，以彌補歷史的欠缺。如我國經(jīng)濟發(fā)展較好較快的地方，都是充分實施地方制度改革，擴大地方自主權(quán)力的地區(qū)，從改革開放初期的農(nóng)村土地制度改革、深圳等五個特區(qū)的設(shè)立、浦東新區(qū)等一系列高新區(qū)的建立，無不是通過擴大地方自主權(quán)來實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展的案例。

(4)域外國家特別是經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的國家，縣級地方權(quán)力范圍往往較大且有明確的法律規(guī)范，能有效防止上級對下級的非法干涉?？h級地方權(quán)力范圍過于狹小，根本沒有發(fā)揮主動性和積極性的空間。法國雖然實行中央集權(quán)體制，但中央與地方政府之間的權(quán)力有法律的明確規(guī)定，中央政府不得越過法律干涉地方政府行使權(quán)力。我國地方政府之間的權(quán)力劃分缺乏明確的法律規(guī)定，即使有相關(guān)法律規(guī)定也較為籠統(tǒng)，經(jīng)常以地方管理地方性事務(wù)來表述，問題是對于何為“地方性事務(wù)”以及“地方性事務(wù)”的范疇如何界定，這些直接關(guān)系到立法實施的關(guān)鍵性問題卻在立法及立法解釋中始終缺乏一個相對統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)[11]，執(zhí)行起來有較大的彈性空間，不利于防止上級對下級權(quán)力的不當(dāng)干涉。在憲法和法律的范圍內(nèi),對于積極的改革成果，要及時用法律固定下來；對于存在法律障礙的，要按照法定程序修改相關(guān)法律。健全政府職責(zé)體系,在條件成熟時制定《中央與地方關(guān)系法》, 將各級地方之間的職責(zé)權(quán)限在法律上作出明確規(guī)定,實現(xiàn)中央與地方政府之間府際關(guān)系的法治化[12]。

3.以點帶面加速推進地方制度改革。我國地方內(nèi)部權(quán)力劃分在縣級層面的探索經(jīng)歷了三十多年的時間，特別是最近十多年來大力推進擴權(quán)強縣和省直管縣改革，經(jīng)過多年的試點，從試點區(qū)域的實施效果來看，總體上進步明顯較有成效。當(dāng)前省下放給擴權(quán)縣的有關(guān)財政經(jīng)濟和民生方面的權(quán)力，已經(jīng)與地級市差別不大，基本沒有額外權(quán)力可以下放了；海南建省實施省直管縣制度后，運行良好，提高了行政管理效率，提高了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的積極性和主動性。我國地大物博，各個省域之間的發(fā)展?fàn)顩r差別很大，還存在民族地方等特殊區(qū)域，要完全統(tǒng)一各個地區(qū)的地方制度需要較長的時間。但不管是擴權(quán)強縣還是省直管縣改革，總體來說進展不是很快，目前仍然停留在試點摸索階段，沒有大面積地推廣。當(dāng)前縣級地方權(quán)力劃分改革不能廣泛推進一個重要原因來自于取消地級市之后，相關(guān)人員的人事安排問題以及今后縣處級干部的上升渠道問題*省管縣改革箭在弦上，有多種路徑之選擇和設(shè)計。湖北省的天門潛江仙桃改革試點，隱含了一個必須面對的命題：由于受制于改革配套，雖有獨立于地級市之財權(quán)和行政權(quán)，但也不得不面對一個閉合型的人事升遷圖譜。，這完全可以通過精兵簡政，擴大分流，財政保底來解決其后顧之憂。從各個試點區(qū)域的實施效果來看，擴大縣級地方權(quán)力十分必要，并且我國在推進縣制改革方面已經(jīng)積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗。當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展處于深刻轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟下行的壓力較大，如果不能抓住時機盡快擴大縣級地方權(quán)力，增強地方發(fā)展的主動性積極性，則可能失去發(fā)展良機，不利于地方經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。

五、結(jié)語——地方權(quán)力合理劃分的理論現(xiàn)實契合點

中央與地方關(guān)系一直以來是困擾我國法治進程的重大課題。近30年以來，我國的中央與地方關(guān)系調(diào)整以“放權(quán)”為基本特征，逐步改變了傳統(tǒng)的中央權(quán)力高度集權(quán)的關(guān)系格局，卻依然無法有效應(yīng)對實踐中的諸多困難和挑戰(zhàn)[10]。我國地方制度改革的關(guān)鍵點是縣級地方權(quán)力劃分問題，通過以上分析可以看出，逐步取消行政層級，實現(xiàn)行政管理體制與憲法的契合，逐步擴大縣級地方權(quán)力是我國縣級地方權(quán)力劃分的總體走向。不論是強縣擴權(quán)還是省直管縣，這兩種模式在實踐中都得到了檢驗，具有可取之處，在實施中也碰到了一定困難，遇到了種種障礙?；蛟S這兩種模式并不是最優(yōu)的模式，發(fā)展縣域經(jīng)濟還是應(yīng)該因地制宜，選擇適合本地的發(fā)展模式，宜多模式、多樣化，不宜簡單化、單一化、一刀切[13]。但無論構(gòu)建何種模式的地方制度，擴大縣級地方權(quán)力，保證在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的積極性、主動性，則是地方制度改革的總體目標(biāo)和最終歸宿。

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(責(zé)任編輯：胡先硯)

收稿日期：2015-12-13

作者簡介：李雷(1988-)，男，湖北孝感人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號：D923.6

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4824(2016)02-0103-07

羅昭(1980-)，男，湖南邵陽人，湖南邵長律師事務(wù)所二級律師，碩士。