淺析官僚制理論及其對(duì)我國(guó)行政管理的啟示意義

左麗麗

[摘要]馬克斯·韋伯的官僚制現(xiàn)在仍然被世界大多數(shù)國(guó)家采用。本文介紹了韋伯理性官僚制的含義與特征，論述了官僚制的優(yōu)點(diǎn)，并研究了官僚制的缺陷，最后論述了我國(guó)正處在官僚化不足的狀態(tài)中，我們應(yīng)該結(jié)合自身的特點(diǎn)，創(chuàng)建更加完善的官僚制體系。

[關(guān)鍵詞]理性官僚制 優(yōu)點(diǎn) 缺陷 完善

[中圖分類號(hào)]D523 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）12-0007-02

一、官僚制度理論

（一）官僚制的含義

韋伯所講的官僚制度并不具有貶義，這里指的官僚制是一種中性詞匯，指的是一種組織形式，他認(rèn)為這種組織形式是最現(xiàn)代、最有效率的。“經(jīng)常不被人們了解的是，官僚制度的出現(xiàn)是為了反對(duì)以前的各種管理體系（例如君主制和獨(dú)裁制）中存在的屈辱和殘酷，以及反復(fù)無常的主觀判斷。”①在過去，階級(jí)意識(shí)和裙帶關(guān)系占據(jù)了主導(dǎo)，專制的統(tǒng)治者的意愿就是唯一的法律，他們隨心所欲地控制著人們的生命和財(cái)產(chǎn)。不僅如此，如果沒有優(yōu)越的家世背景，就無法在任何領(lǐng)域出人頭地。而韋伯講的官僚制度以法定的權(quán)利為組織的基礎(chǔ)，試圖避免對(duì)雇員的剝削，力圖創(chuàng)造一個(gè)公平的世界。但這種模式是一種理想的標(biāo)準(zhǔn)模式，而不是真實(shí)存在的。

（二）官僚集權(quán)組織的基礎(chǔ)

韋伯指出，統(tǒng)治是權(quán)力的特殊形式。“權(quán)力是社會(huì)組織內(nèi)在的運(yùn)行線索或關(guān)系鏈，它能夠使得組織的運(yùn)行在有序化中進(jìn)行?！雹诨跈?quán)威合法性的方式，韋伯將組織權(quán)力劃分為三種類型，即神授的權(quán)力、傳統(tǒng)的權(quán)力、法理型的權(quán)力。韋伯的官僚制是以法理型權(quán)力為基礎(chǔ)的，法理型權(quán)力是建立在合法的規(guī)章制度和規(guī)則命令基礎(chǔ)之上的，而統(tǒng)治者只能在制度允許的、合理的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行管理，人們依照規(guī)則制度去辦事。這樣，人們的行為有了一套合理的標(biāo)準(zhǔn)行為模式去服從，從而擺脫了過去無計(jì)劃、無系統(tǒng)的傳統(tǒng)模式，人們的行為越來越專業(yè)化、合理化，社會(huì)組織不斷得到合理化的完善。

二、官僚制的優(yōu)點(diǎn)與特征

理性官僚制以法理型權(quán)力為基礎(chǔ)，與它所替代的管理體系相比，理性官僚制的優(yōu)點(diǎn)顯而易見。官僚制度既是理性的，又是有效率的，然而要想獲得這些優(yōu)點(diǎn)，首先就要了解它的特征。這些優(yōu)點(diǎn)和特征包括：

（一）法制化、非個(gè)人化

現(xiàn)代行政管理必須依據(jù)合理合法的法律規(guī)則進(jìn)行，人們維護(hù)利益和行使職權(quán)都要在合理的限度內(nèi)，統(tǒng)治者發(fā)布的命令要服從非個(gè)人化的制度?！跋聦俜牡牟⒉皇悄骋粋€(gè)人，而是一個(gè)職位擁有的非個(gè)人化的權(quán)力。不存在任何人員對(duì)職位的任何占有，權(quán)力依附于具體的職位，而不是個(gè)人。”③員工們也要遵從正式的規(guī)則和與工作相關(guān)的其他控制措施，這樣工作效率將得以提高。在這樣的制度下，每個(gè)人都毫無例外地被法律和規(guī)則約束，避免了個(gè)人偏好，保護(hù)了員工的權(quán)益。另外，在韋伯的官僚制度中還遵循公私分明的原則，提出要把行政管理物資和生產(chǎn)物資完全分開，個(gè)人財(cái)富與企業(yè)財(cái)務(wù)完全分開，辦公室與員工住所完全分開，這樣避免了很多非理性的個(gè)人因素對(duì)組織運(yùn)作的影響，保證了政府管理的公平與客觀。

（二）層級(jí)節(jié)制

韋伯改變了過去君王、貴族、平民的觀念，不再像從前那樣按照社會(huì)等級(jí)特權(quán)對(duì)個(gè)人身份和社會(huì)關(guān)系進(jìn)行分層。在所有官僚組織中，把各種職務(wù)或職位組織成權(quán)力層級(jí)，每一層級(jí)職責(zé)權(quán)力明確，從高到低形成一條清晰的指揮鏈，并根據(jù)權(quán)力等級(jí)設(shè)定其職責(zé)權(quán)限，賦予權(quán)力。這樣不僅能使政令在組織內(nèi)暢通無阻，而且形成了一種上下級(jí)安排固定有序的體制。在這種體制中，每一個(gè)機(jī)構(gòu)都有固定的監(jiān)督和監(jiān)察制度，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)，下級(jí)機(jī)構(gòu)有權(quán)向上級(jí)機(jī)構(gòu)提出異議。

（三）機(jī)構(gòu)管理建立在決策文書之上

在官僚體制影響下，政府的各種指令、法令和決議都用文字的形式體現(xiàn)出來，并將原始文件和草案保存起來，可供人們參考。任何職務(wù)的執(zhí)行都要以規(guī)范的行政決策文書為依據(jù)，人們的行為有了可以依照的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施的權(quán)威。韋伯認(rèn)為：“根據(jù)全部經(jīng)驗(yàn)，純粹的官僚體制的行政管理，即官僚體制集權(quán)主義的、采用檔案制度的行政管理，精確、穩(wěn)定、有紀(jì)律、嚴(yán)肅緊張和可靠，也就是說，對(duì)于統(tǒng)治者和有關(guān)的人員來說，言而有信，勞動(dòng)效益強(qiáng)度大和范圍廣，形式上可以應(yīng)用于一切任務(wù)，純粹從技術(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度，在所有這些意義上是實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式?！雹?/p>

（四）專業(yè)化

在官僚組織中，每一個(gè)官員都像是在一臺(tái)機(jī)器上履行專門任務(wù)的一個(gè)環(huán)節(jié)。要讓機(jī)器持續(xù)運(yùn)作，必須為每個(gè)官員規(guī)定一個(gè)確定的行進(jìn)路線，這樣官僚體制的統(tǒng)治機(jī)器就在有機(jī)組成的專業(yè)勞動(dòng)分工的有效控制之下有序運(yùn)轉(zhuǎn)。勞動(dòng)分工同時(shí)使官員的權(quán)力和其責(zé)任得到明確認(rèn)定，并且勞動(dòng)效率會(huì)明顯提高。分工原則要求在實(shí)踐中不斷對(duì)官員進(jìn)一步深入培訓(xùn)，將官員培訓(xùn)成熟悉業(yè)務(wù)的專家，這樣，官員們就是專業(yè)人員而不是“政治家”。

（五）職業(yè)化

對(duì)官員來說，“職務(wù)”就是“職業(yè)”。官員們通過自己的專業(yè)工作獲得固定的貨幣資金，在他們擅長(zhǎng)的領(lǐng)域?qū)で舐殬I(yè)發(fā)展。在過去，官員的職務(wù)只被當(dāng)作一種次要的活動(dòng)去履行，而理性官僚制要求官員貢獻(xiàn)其所有能力，這樣官員的工作能力不僅會(huì)顯著提高，而且其職務(wù)工作的重要性會(huì)得到充分的重視。

（六）合理合法的人事行政制度

在韋伯的理性官僚制中，人事行政具有如下特征：1.官員個(gè)人是自由的，只在工作職責(zé)上服從規(guī)則制度的權(quán)威；2.官員們的職務(wù)依照權(quán)力等級(jí)明確劃分；3.官員的職責(zé)權(quán)限由法律法規(guī)明確規(guī)定；4.官員的任命在自由選擇之上建立契約關(guān)系；5.官員的選拔是任命而不是選舉，是通過正式考試，教育或者專業(yè)訓(xùn)練證書為保證的；6.以固定的貨幣薪金為報(bào)酬支付手段，工資多少依照官員的職位等級(jí)或職位責(zé)任，官員退休后可以領(lǐng)取退休津貼，另外，官員有辭職的自由，雇主也有權(quán)利將其解聘；7.職務(wù)被當(dāng)做唯一的主要的職業(yè)；8.官員可以通過職位晉升制度看清自己的前程，官員的晉升依據(jù)其年資或者政績(jī)，或者二者兼有，由其上司進(jìn)行評(píng)判；9.公私分開，官員不得將職位占為己有；10.官員必須服從于嚴(yán)格統(tǒng)一的職務(wù)紀(jì)律和監(jiān)督。

三、官僚制理論的局限性

（一）組織僵化

官僚制過分強(qiáng)調(diào)規(guī)則，組織和官員具有封閉性，使人們拘泥于法律規(guī)則，而不是關(guān)注組織的主要目標(biāo)，不能夠因時(shí)因地制宜。官員們只是依照規(guī)則辦事而不去思考，行為教條僵化，面對(duì)新的問題，難以及時(shí)調(diào)整，使組織脫離環(huán)境，人們只會(huì)盲目服從，隨大流，抵制變革，缺乏創(chuàng)新和應(yīng)變能力。這樣不僅阻礙了官員的個(gè)性成熟，抹殺了員工的積極性，造成人力資源的浪費(fèi)，而且導(dǎo)致組織無法吸納新的科學(xué)技術(shù)和人才。

（二）效率問題

首先，官僚組織向下屬充分授權(quán)，雖然在一定程度上可以提高組織的效率，但是授權(quán)過多會(huì)導(dǎo)致官員產(chǎn)生狹隘的自我服務(wù)的思想，人們只關(guān)注自身的事物，無視組織的整體目標(biāo)，這樣極容易引起各個(gè)部門之間的矛盾分歧，降低組織效率。其次，官僚組織設(shè)定的許多規(guī)則和制度詳細(xì)規(guī)定了完成工作可接受的最低的標(biāo)準(zhǔn)，如此一來，制度沒有涵蓋到的范圍，人們便理所當(dāng)然地認(rèn)為那不是自己的工作職責(zé)，員工們可以在規(guī)則允許的范圍內(nèi)“合法怠工”。最后，官僚制組織層次設(shè)置太多，造成指揮鏈過長(zhǎng)，問題和信息傳遞的層次太多，上下級(jí)關(guān)系不夠明確，官員們不能夠清楚地定位自己的角色，人們不能夠清楚地明白誰是誰的管理者，出現(xiàn)問題便會(huì)相互推卸責(zé)任。

（三）缺乏競(jìng)爭(zhēng)

理性官僚制對(duì)官員缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和內(nèi)在激勵(lì)，官員報(bào)酬是根據(jù)權(quán)利鏈的等級(jí)進(jìn)行化分，而不是根據(jù)工作成績(jī)，官員們行為保守，不求有功但求無過，不利于員工的進(jìn)步和組織有效性的提高。另外，官員的終身任職使官員的生活有了穩(wěn)定長(zhǎng)久的保障，而不必?fù)?dān)心因?yàn)楸蝗〈鴣G掉飯碗，這樣更使得官員們安于現(xiàn)狀，不思創(chuàng)新。

四、理性官僚制對(duì)中國(guó)行政的啟示

在經(jīng)濟(jì)全球化的影響下，中國(guó)行政面對(duì)著更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化都發(fā)生了深刻的改變，中國(guó)行政管理正處于官僚化不足的狀態(tài)中，應(yīng)該繼承管理制的優(yōu)點(diǎn)，克服官僚制的缺陷，完善我國(guó)的官僚制模式。

（一）提高行政管理的法制化和規(guī)范化

在我國(guó)要實(shí)現(xiàn)行政管理的法制化和規(guī)范化，首先，一方面要加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的嚴(yán)謹(jǐn)性和合理性，避免因人設(shè)崗的現(xiàn)象，崗位的設(shè)置、撤銷與合并都要嚴(yán)格依照法律法規(guī)，另一方面要重新定位政府的角色，調(diào)整行政管理的職能，避免行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的臃腫、重疊，理清政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)精兵簡(jiǎn)政，降低行政管理的成本，強(qiáng)化行政管理的職能；其次，要不斷完善法律制度，健全法律體系，提高人們的法制化素養(yǎng)，用法律來約束人們的行為，使中國(guó)的行政管理實(shí)現(xiàn)從人治到法治的根本性轉(zhuǎn)變，避免行政管理的執(zhí)行受某些個(gè)人意志的影響，杜絕在實(shí)踐中用人情取代法律制度的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)非人格化的管理。

（二）加強(qiáng)專業(yè)行政

在我國(guó)行政人員隊(duì)伍中缺乏專業(yè)人才，要實(shí)現(xiàn)專業(yè)行政，必須提高我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)化程度，對(duì)官員加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，完善公務(wù)員的選錄機(jī)制，重視技術(shù)人才，讓每個(gè)崗位上都有與其職位相匹配的人才，做到人盡其才、物盡其用，努力構(gòu)建一支高效率的、專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍。

（三）健全競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

官僚制對(duì)公務(wù)員的終身錄用機(jī)制很難激發(fā)官員的創(chuàng)新意識(shí)，只有引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制才能充分調(diào)動(dòng)人們的工作積極性。要健全競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變?nèi)藗儭安磺笥泄Φ鬅o過”的思想，加強(qiáng)績(jī)效管理，完善監(jiān)督體制，避免形象工程、浮夸之風(fēng)。例如，實(shí)行績(jī)效工資，注重績(jī)效可以激發(fā)公務(wù)員的創(chuàng)造力，推行公務(wù)員聘用合同制來強(qiáng)化公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。推進(jìn)我國(guó)公務(wù)員制度的改革，改變過去只是注重?cái)?shù)字，而不注重質(zhì)量的做法，注重公民對(duì)政府服務(wù)的滿意程度，提高政府行政的效益。

（四）完善行政監(jiān)督系統(tǒng)

行政監(jiān)督市行政管理的重要組成部分，行政機(jī)關(guān)所處理的事務(wù)與公眾的利益息息相關(guān)，因此要運(yùn)用多種手段，進(jìn)行事前、事中監(jiān)督來主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，防止偶然性和不確定性造成的消極影響，并積極地進(jìn)行事后監(jiān)督來評(píng)估總結(jié)行政工作。同時(shí)，要虛心接受廣大群眾監(jiān)督，注意聽取各方面的意見，集中群眾的智慧，拓寬監(jiān)督渠道，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。這樣不僅能夠促使行政工作人員增強(qiáng)法制觀念，堅(jiān)持依法行政，而且能夠提高公民的法律意識(shí)。完善行政監(jiān)督系統(tǒng)，促進(jìn)政府行政的公開化、透明化，能夠克服官僚主義，提高行政效率。

五、結(jié)論

盡管理性官僚制存在一些缺陷，但在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，官僚制仍然散發(fā)著耀眼的光輝。我們不能單一地去評(píng)判官僚制，要客觀地看待，堅(jiān)持繼承與超越，取其精華去其糟粕，努力創(chuàng)建具有中國(guó)特色的“官僚制”。

注釋：

①丹尼爾·A·雷恩.西方管理思想史[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013：264.

②教軍章.公共行政組織論[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2005：85.

③丹尼爾·A·雷恩.西方管理思想史[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013：265.

④馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（上卷）[M].北京：商務(wù)印書館，1998：248.

【參考文獻(xiàn)】

[1]丹尼爾·A·雷恩.西方管理思想史[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013.

[2]教軍章.公共行政組織論[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2005.

[3]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（上卷）[M].北京：商務(wù)印書館，1998.

責(zé)任編輯：張麗