基于可持續(xù)發(fā)展視角地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實施的關(guān)鍵因素及評估研究*

安徽省池州市財政局課題組

基于可持續(xù)發(fā)展視角地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實施的關(guān)鍵因素及評估研究*

安徽省池州市財政局課題組

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，但大部分PPP項目在實施過程中未能取得預(yù)期的效益。因此，本課題基于可持續(xù)發(fā)展視角，從合作環(huán)境、合作主體、合作契約和合作項目四個維度來分析地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實施的關(guān)鍵因素，認為PPP項目的核心是建立在“多贏”基礎(chǔ)上的公私可持續(xù)合作。借鑒英國公共部門比較基準和物有所值的評價方法，構(gòu)建了地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目前期評估指標體系。并從財務(wù)、內(nèi)部流程、創(chuàng)新能力和利益相關(guān)者角度構(gòu)建了地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的可持續(xù)實施績效評價指標體系，為選擇和實施PPP項目提供決策參考。

可持續(xù)發(fā)展 地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目 關(guān)鍵因素 績效評價

黨的十八屆三中全會上提出了“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，PPP（Public-Private Partnership）模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，它不僅提高了基礎(chǔ)設(shè)施項目的供應(yīng)能力，而且有效利用社會閑置資金，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問題。在各級政府大力推動下，PPP項目披露如火如荼，但真實簽約率不高，在實施中也存在承諾不能兌現(xiàn)、項目性質(zhì)發(fā)生變化等問題，使得目前只有為數(shù)不多的PPP項目能正常運作，大部分PPP項目未能取得預(yù)期的效益。因此，探索基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實施的關(guān)鍵因素，對PPP項目進行遴選及實施效率評價，為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目成功實施及管控提供理論參考，不僅具有重要的理論意義，同時也具有重要的實踐價值。本文在對地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實施的關(guān)鍵影響因素分析基礎(chǔ)上，基于可持續(xù)發(fā)展視角對其有效性評估進行探討，為地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的選擇和可持續(xù)實施提供決策參考。

一、地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實施的關(guān)鍵影響因素

PPP模式是政府和社會資本圍繞某一公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的合作，是一系列項目融資模式的總稱。本課題從狹義的角度理解基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，系指政府與社會資本為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此形成一種伙伴式的合作關(guān)系。目前，理論界主要是從利益相關(guān)者和所有權(quán)控制的視角分析影響基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的關(guān)鍵因素，一般認為投資環(huán)境、經(jīng)濟可行性、融資方案、特許期的確定、風險分擔、契約完備、監(jiān)管機制等問題直接影響PPP項目的實施效率。我們認為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的側(cè)重點是建立合作伙伴關(guān)系，這種合作是一種由政策設(shè)計、契約規(guī)劃、承諾所形成的競爭合作，應(yīng)以“雙贏”或“多贏”為合作目標。因此，基于合作的可持續(xù)發(fā)展視角，從合作環(huán)境、合作主體、合作契約及項目屬性等四個維度來分析影響地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的關(guān)鍵因素。

（一）從合作環(huán)境來看：穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟、法律環(huán)境

由于PPP項目全生命周期長，因此在合作期內(nèi)PPP項目所處周圍環(huán)境具有復(fù)雜性和多變性，這會導(dǎo)致合作雙方無法準確預(yù)見未來可能發(fā)生的所有情況，進而會對PPP項目的締約、建設(shè)和運營產(chǎn)生影響。復(fù)雜多變的環(huán)境主要包括政治、經(jīng)濟和法律法規(guī)環(huán)境。政治環(huán)境的變化主要體現(xiàn)在政府政策的變化和政治承諾的改變。政府官員的換屆往往會伴隨著政策的變化，可能會導(dǎo)致某些在建項目的中斷，造成投資和公共需求的損失，例如上海的大場水廠和延安東路隧道的BOT融資模式，因政府購買服務(wù)政策改變而不得不被政府回購；經(jīng)濟環(huán)境的復(fù)雜多變主要來自市場，市場的開放程度、需求的增減、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化、經(jīng)濟危機的爆發(fā)、市政發(fā)展規(guī)劃的變化、市政基礎(chǔ)設(shè)施不配套、融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全等都會對經(jīng)濟環(huán)境造成很大的沖擊；法律環(huán)境的改變主要來自法律的不斷修改和完善，如地方政府區(qū)域性的公私合作規(guī)章制度的建立和完善等。清廉穩(wěn)定的政治環(huán)境、開放的市場環(huán)境、完善的法律框架、清晰完整的政策法規(guī)是PPP項目可持續(xù)運作并發(fā)揮其優(yōu)勢的必要保證。

（二）從合作主體看：利益相關(guān)者的能力及目標

在PPP項目的建設(shè)過程中，主要的參與合作主體也是主要的利益相關(guān)者，包括政府、社會資本、金融機構(gòu)和最終用戶等，其中，最主要的是地方政府和合作企業(yè)，他們的能力及利益目標直接決定著項目的實施效率。

首先，從政府的能力看。地方政府不僅是PPP項目的發(fā)起人，還是項目全生命周期的合作者，PPP模式需要政府對傳統(tǒng)方式下的項目管理或監(jiān)管方式和流程進行變革，提高四個方面的能力：一是多部門合作的能力。PPP項目涉及到財政、發(fā)改、住建、交通、環(huán)保等多個政府部門，需要各部門通力合作，進行項目的必要性、可行性以及經(jīng)濟性分析，制定PPP項目實施方案，多部門聯(lián)合審批審核，明確監(jiān)管職責，建立對于項目公司的監(jiān)督考核機制。例如監(jiān)管部門認定項目公司的產(chǎn)品（服務(wù)）未達到協(xié)議標準，財政部門就要根據(jù)主管部門的考核結(jié)果和協(xié)議扣減服務(wù)費。無論是項目的篩選還是項目的運營，都離不開政府多部門之間的密切配合。有的還需要成立專門的PPP項目協(xié)調(diào)機構(gòu)。二是政府財政能力。PPP項目運營期間，政府具有足夠的財政資金是保障項目順利實施的重要條件，這些財政資金主要包括支付各環(huán)節(jié)的費用，如前期調(diào)研費、土地購置費、購買服務(wù)費以及風險損失費等。政府對于付費模式以及可行性缺口補助模式必須明確，并要計算出在運營期間每年的付費數(shù)額，確保財政資金到位。所以規(guī)范有效的地方財政支出能力對PPP項目的選擇和運營產(chǎn)生直接影響。例如英國Fazakeley監(jiān)獄和Brid-gend監(jiān)獄PPP項目中，政府曾承諾，在私人部門不能投保商業(yè)險的情況下，政府充當承保人。然而，項目在運營過程中，因發(fā)生犯人騷亂和暴動，致使商業(yè)保險公司不愿為其續(xù)保時，政府卻無財力兌現(xiàn)承諾，致使私人部門無法承擔大幅提高的監(jiān)獄運營成本，導(dǎo)致該項目的被迫終止。三是政府的公共管理和決策能力。在PPP項目管理中，政府必須明確職能邊界, 包括資產(chǎn)的邊界及監(jiān)管的邊界，如市場準入監(jiān)管、價格監(jiān)管、運營監(jiān)管等，以效率監(jiān)管作為有效監(jiān)管的前提和保證，提高決策能力。如應(yīng)避免因決策程序不規(guī)范、官僚作風、缺乏PPP項目的運作經(jīng)驗和能力、信息不對稱等造成項目決策失誤和過程冗長。四是從業(yè)者的能力。PPP持續(xù)時間長，并且涉及法律、金融、工程管理、會計等不同領(lǐng)域和不同專業(yè)，因此，對PPP從業(yè)者的綜合素質(zhì)要求極高，需借助有較多相關(guān)經(jīng)驗的第三方中介機構(gòu)。例如池州市政府推動污水處理PPP項目時，先后借助北京大岳咨詢公司和北京國融興華資產(chǎn)評估有限責任公司等對項目進行前期論證和資產(chǎn)評估。同時，政府也能在與第三方合作中不斷提高自身的能力。

其次，從合作企業(yè)能力來看。一是合作企業(yè)誠信履約能力。地方基礎(chǔ)設(shè)施多為公共物品，要求合作企業(yè)具有很強的社會責任感，才能保證社會利益的最大化。PPP項目是政府和企業(yè)的長期合作，如果合作企業(yè)沒有較強的社會責任感，就很容易在項目的設(shè)計、建造、運營和維護階段惡意降低成本，導(dǎo)致公共產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量的下降，或者需要契約的事后再談判，影響PPP項目的順利實施。二是合作企業(yè)的資金實力及融資能力。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國企業(yè)也經(jīng)歷了長足的發(fā)展，有了一定的資金、技術(shù)與管理經(jīng)驗的積累?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入巨大，只有具備雄厚的財務(wù)實力和投資人市場，才能比較容易獲得金融支持，滿足基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目開工建設(shè)的資金需求。三是合作企業(yè)的技術(shù)與管理經(jīng)驗。PPP項目的核心特征是體現(xiàn)“專業(yè)人做專業(yè)事”的市場分工思想，以提高項目的合作效率，而效率的提高來源于社會資本的技術(shù)與管理能力，尤其是運營技術(shù)與管理能力。因此，合作的企業(yè)必須擁有該行業(yè)較為先進的技術(shù)以及與之相關(guān)的管理經(jīng)驗。

最后，從目標偏好來看，政府目標是把項目的融資、技術(shù)管理轉(zhuǎn)移給具有承受能力的社會資本，減少項目建設(shè)階段巨額的財政支出，并對經(jīng)濟社會產(chǎn)生積極影響，實現(xiàn)社會利益最大化。因此，如果物有所值（Value for Money，以下簡稱VFM）指標較低或不能有效解決政府的財政負擔、風險難以控制、難以提供預(yù)期的公共服務(wù)規(guī)?；蛸|(zhì)量水平，該項目必然不能持續(xù)；而合作企業(yè)的目標是在整個生命周期里通過PPP項目獲得盡可能多的利潤，一旦無利可圖或雙方無法就項目的收益水平和收益分配達成一致，那么項目只能宣告失敗。

（三）從合作契約看：不完全契約的完善

PPP項目是一種基于契約的合作,必須通過締約來建立基本的合作框架，但由于項目合作關(guān)系的長期性及經(jīng)濟與政治環(huán)境的不確定性，PPP項目具有天然的不可預(yù)見性，而契約不完全會留下毀約隱患，進而會造成投資效率的損失。因此PPP項目的締約在PPP項目實施的整個過程中尤為重要，在締約過程中出現(xiàn)的各種因素的不確定性對PPP項目效率的影響也是非常重要的。包括締約前尋找合作伙伴，契約中的權(quán)利和機制設(shè)計及制度安排、第三方仲裁等。其核心的影響因素有：一是政府尋找合作伙伴的方式。通常政府尋找合作伙伴方式有公開招標、邀請招標、競爭性磋商等方式。由于PPP項目契約的不完全性，可能導(dǎo)致社會資本的合謀行為和機會主義行為，例如企業(yè)會發(fā)生策略性競標行為，造成政府部門支出成本的提高。二是股權(quán)結(jié)構(gòu)比例。如果政府部門投資比例過大，會造成社會資本責任弱化，給政府留下風險隱患；反之，如果政府部門不參股，那么可能會導(dǎo)致政府失去對整個項目的控制，偏離目標。因此合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)及明確的剩余控制權(quán)分配是契約最重要的內(nèi)容。目前，理論界認為公私部門之間的控制權(quán)分配是影響合作效率的關(guān)鍵。三是風險分擔機制。PPP項目實施過程中，合理分配政府和企業(yè)之間出現(xiàn)的各種風險是實現(xiàn)PPP項目合理締約和提高PPP項目效率的重要因素。要在“共贏”理念下, 在政府部門和社會資本間建立合理的風險分擔機制，使社會資本承擔經(jīng)營、市場等風險,政府則承擔政治風險（如政府決策失誤、政治信用）、法律變更風險及其它不可抗力風險（如自然災(zāi)害）等，保障社會資本有一定程度的盈利。四是利益分配機制。PPP項目建立的同時，也就意味著一個利益分配格局的形成。由于PPP項目締約雙方的目標不一致，因此必須要建立一個合理的利益分配方案，確保PPP項目合作過程的順利進行。影響利益分配的主要因素是投入比例、風險分配、努力程度以及政府的監(jiān)管及獎懲機制。由此，明確PPP項目合同結(jié)構(gòu)和利益分配方式，建立保證契約系統(tǒng)內(nèi)外責任有效監(jiān)督的第三方契約監(jiān)督機構(gòu)尤為重要。五是雙方再協(xié)商機制。盡管 PPP項目模式較傳統(tǒng)模式有很多優(yōu)點，但是由于PPP項目持續(xù)的時間長，很難解決項目建設(shè)與運營期間所發(fā)生的所有問題。因此，PPP項目參與雙方進行再協(xié)商就顯得非常必要。此外，PPP項目中政府與社會資本的合作不僅僅是經(jīng)濟合作,也是一種社會合作，在PPP項目持續(xù)過程中,雙方會形成一系列契約之外的行為規(guī)范,包括正式的和非正式的，這種由關(guān)系的社會化產(chǎn)生的行為規(guī)范也會對PPP項目最終效率產(chǎn)生影響。

因契約不完全而導(dǎo)致項目失敗有一個經(jīng)典的案例：安然公司投資并設(shè)立項目公司建設(shè)的大博電廠是印度國內(nèi)當時最大的 BOT項目。項目公司與當?shù)仉娏趾灦ㄕ卦S售電協(xié)議，協(xié)議規(guī)定：電價全部以美元結(jié)算；大博電廠建成后所發(fā)的電由電力局購買，規(guī)定了最低的購電量以保證電廠的正常運行；在一定條件下，電價將按照發(fā)電成本進行調(diào)整；政府對項目公司提供擔保，并由印度聯(lián)邦政府對當?shù)卣峁┑膿＿M行反擔保。這樣，幾乎所有的匯率風險、市場風險全部轉(zhuǎn)移到了印度政府一方。正當項目建設(shè)時，亞洲金融危機爆發(fā)，盧比對美元迅速貶值40%以上，導(dǎo)致了大博電廠過高的上網(wǎng)電價，并最終迫使電力局不得不用接近于其他來源兩倍的電價購買大博電廠發(fā)出的電力。2000年世界能源價格上漲時，這一差價上升到近4倍。到2000年11月，電力局已瀕臨破產(chǎn)，開始拒付大博電廠的電費。根據(jù)協(xié)議，先由地方政府，繼而印度聯(lián)邦政府臨時撥付了部分款項，兌現(xiàn)了所提供的擔保與反擔保。然而，他們卻無法承擔繼續(xù)兌現(xiàn)其承諾所需要的巨額美元資金，不得不拒絕繼續(xù)撥款，導(dǎo)致該項目以失敗告終。該項目的失敗是與該項目不合理的風險分配結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起的。

（四）從項目屬性看：適應(yīng)經(jīng)濟社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展有兩方面含義，一是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目要與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相一致，能持續(xù)滿足消費者的長期有效需求，必須對社會、經(jīng)濟、環(huán)境和資源可持續(xù)發(fā)展起促進作用；二是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目本身的發(fā)展是可持續(xù)的，即項目本身的耐用性、服務(wù)的市場性、維護的快捷性、需求的穩(wěn)定性和使用的可持續(xù)性。PPP項目將公共物品的供給和付費建立起直接的聯(lián)系也能體現(xiàn)可持續(xù)性。例如人們必須為污水處理支付完全市場價，水的消耗將大大減少。此外，引入社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得一些原來沒有條件建設(shè)的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施獲得了發(fā)展，而且社會資本帶來的先進技術(shù)使得在進行設(shè)施建設(shè)的同時，最大限度地減少給城市帶來的污染，保護了城市生態(tài)平衡，從而使城市獲得可持續(xù)發(fā)展。

二、地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目選擇及立項評估

從地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實施的關(guān)鍵影響因素分析中，我們不難看出PPP項目的成功運作需要具備很多條件，很多項目由于決策失誤、需求變化以及過度的風險負擔等原因?qū)е马椖渴。o雙方帶來了很大的損失。

關(guān)于PPP項目的選擇及其評估研究，理論界大都基于剩余控制權(quán)在政府部門和社會資本之間的分配展開研究。較早的有Besley和Ghatka（2001）提出的BG理論，F(xiàn)rancesconi和Muthoo（2006）提出的FM理論。國內(nèi)學者賴丹馨，費方域（2010）主要通過模型就PPP項目模式與傳統(tǒng)競標模式進行效率對比來得出PPP項目模式的適用性范圍。這里，我們擬基于PPP合作項目可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵影響因素分析的基礎(chǔ)上，借鑒英國公共部門比較基準（Public Sector Comparators，以下簡稱PSC）和VFM的評價方法，探討地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目前期評估。

（一）英國PPP項目選擇及評價的啟示

PPP項目的概念最早是由英國提出的，并得到了歐盟、聯(lián)合國、世界銀行等國際組織的積極推介。目前英國就PPP項目模式的推廣已經(jīng)形成了較為規(guī)范的體系。2004年英國政府頒布了《資金價值評估指南》，提出了運用VFM評價方法對公共項目進行評價。VFM理論是利用生命周期理論對PPP項目價值進行計算和評估，是用來評價政府、組織等機構(gòu)能否通過項目全周期的管理和運營，從項目的產(chǎn)品或服務(wù)中獲得最大收益的一種評價方法，對項目的價格以及所有其他形式的成果進行定性和定量分析。通過VFM評價，有利于促進資源利用最大化，更好地實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運營的經(jīng)濟性，即用最小的投資來實現(xiàn)項目或產(chǎn)品的功能。VFM評價方法意在用于備選方案的比較和選擇，即在參考以往同類項目經(jīng)驗數(shù)據(jù)的情況下，通過提供該公共服務(wù)的不同模式的潛在收益，對各備選方案進行評價比較，從中選擇能夠提供最大VFM的方案。它采用了PSC作為衡量的標準，該值由此成為VFM評價方法中最重要的參數(shù)。

作為VFM評價應(yīng)用最廣泛、發(fā)展最完備的國家，英國財政部公布的《資金價值評估指南》中對VFM的評價程序做了標準化的規(guī)定。這一標準程序由三個階段構(gòu)成，分別是投資評價階段、項目評價階段和采購評價階段，具體階段內(nèi)容見表1。

表1 英國財政部規(guī)定的VFM評價程序

從英國對公共項目進行評價中不難看出，PPP項目評估是一個動態(tài)的復(fù)雜過程，需要定性與定量結(jié)合，在不同的階段有不同要求，存在不同的評估方法。VFM評價是判斷某項目能否采用PPP項目模式、代替政府傳統(tǒng)采購模式實施基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項目的一種常用的評估方法，其定性分析采取專家評分法，對于結(jié)果超過60分的，可以采取PPP模式；對于評分結(jié)果小于60分的，不能采取PPP模式，評價結(jié)果受專家水平及主觀偏好影響。而定量分析是在假定采用PPP項目模式與政府傳統(tǒng)采購模式的產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府支出成本的凈現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP項目模式能否降低項目全生命周期成本。定量評價方法看似準確，但就我國現(xiàn)狀而言，很難獲取相關(guān)真實數(shù)據(jù)，實際操作存在一定難度。因此，不能僅僅依靠物有所值評估來判斷某項目能否采用PPP模式，還需要針對合作環(huán)境、合作主體的偏好及能力、合作項目本身屬性等進行多維度綜合評估。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目前期評估體系指標構(gòu)建

地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目進行前期評估是要規(guī)避項目決策時“一言堂”或“首長工程”現(xiàn)象，分析項目成功實施需要具備的基本條件，以便對達不到標準的項目在簽約前及時中斷。這里基于前面對PPP項目實施的影響因素分析，借鑒英國對PPP項目前期評估方法，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目前期評估體系指標，以期為政府在PPP項目前期進行科學選擇和評估提供思路和借鑒。

1.PPP項目的前期評估的分析框架

PPP項目政府和社會資本合作的有效運作涉及三個主體和一個客體，這三個主體是地方政府、參與合作的企業(yè)和社會公眾（消費者），他們都是利益相關(guān)者，一個客體即項目本身。這四個方面各自獨立、自成體系又相互影響，任何一個條件不具備，都會影響PPP項目有效實施，甚至導(dǎo)致項目失敗。為此，我們從這四個維度構(gòu)建PPP項目雙方合作前期評估分析框架，見圖1。

圖1：PPP項目前期評估框架

2.PPP項目前期評估指標體系

從項目自身特點看，項目是雙方合作的載體和依據(jù)，因此，應(yīng)綜合考量項目特點和屬性。PPP項目成功運作的一個重要標志就是社會資本能夠獲得穩(wěn)定的收益，這樣才能提高項目的吸引力，促進社會資本的積極參與和競爭。此外項目建成后能否緩解城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)的矛盾，能否改善城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量，能否減少污染改善環(huán)境，能否推動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，成為衡量PPP項目成功與否的重要參考指標。項目具有合作的條件還需要項目本身具有適宜的投資規(guī)模、建設(shè)周期、地理位置和建設(shè)條件；而項目的消費排他性、規(guī)模效益、外部環(huán)境效應(yīng)、經(jīng)濟前景、現(xiàn)金流量以及項目符合政府的長遠規(guī)劃等因素都將直接決定其是否能夠采用PPP項目模式進行建設(shè)。從地方政府維度看，作為合作的主體之一，在項目進展中起導(dǎo)向性的作用。有效實施合作，政府必須有能力提供保障條件并實現(xiàn)自己的期望。從合作企業(yè)維度看，PPP項目目標的實現(xiàn)，依賴于項目公司的運作水平，因此，項目公司必須在項目開發(fā)、運作方面具備相關(guān)的經(jīng)驗和能力，能保證在投資預(yù)算范圍內(nèi)和計劃時間內(nèi)建成。企業(yè)只有具備一定水平的軟實力，才能保證合作的有效性、降低PPP項目的成本和風險、提高VFM效果，從而增進社會利益，使政府和社會公眾獲益。從社會公眾看，有效滿足公眾需求是PPP項目的目標，若公眾不存在公共服務(wù)的長期需求或需求程度較低，項目建設(shè)就失去了意義。 例如成都第六水廠PPP項目，因?qū)ξ磥碛盟款A(yù)測不準，設(shè)計規(guī)模過大，當?shù)卣疄榱藵M足合同中最低購水量，減少其他水廠的供水量，導(dǎo)致其他水廠的虧損和供水成本的增加。此外，若項目不能提供良好的服務(wù)或收費較高，超出了社會公眾的承受范圍，該PPP項目將以失敗告終，合作也不能發(fā)揮應(yīng)有的效能。例如上海大場水廠和北京第十水廠的水價問題，由于關(guān)系到公眾利益，而遭到來自公眾的阻力，政府為了維護社會安定和公眾利益也反對漲價，使項目最終難以持續(xù)?；谝陨戏治觯覀儤?gòu)建如下評估體系指標，見表2。

表2 PPP項目前期評估體系指標

構(gòu)建PPP項目前期評估體系指標，僅僅能為政府科學選擇和評估項目提供一個基本思路，實際評估時還必須根據(jù)具體項目采用多種模糊統(tǒng)計方法，通過專家打分明確其關(guān)鍵評估指標。我們利用案例法及文獻法研究了英國及日本的PPP項目簽訂契約前中斷的原因發(fā)現(xiàn)，其中最重要的影響因素可以歸納為六個：VFM指標值較低、政府的財政能力不足、存在更優(yōu)開發(fā)方式、存在外部阻礙條件、預(yù)期風險難以控制和難以選擇合適項目公司。很顯然，這也是我們在進行PPP項目前期評估時必須關(guān)注重點。

應(yīng)該說，對PPP項目進行評估，對不具備條件的項目不予立項或變更條件重新評估，這樣既可以避免PPP項目在開發(fā)過程中因各種問題為雙方帶來損失，也可以避免巨大的資源浪費。

三、PPP項目可持續(xù)實施績效的評價

可持續(xù)發(fā)展層次是站在長遠的發(fā)展角度來考察PPP項目。一般而言，理想的PPP項目可持續(xù)實施績效評價指標必須能夠如實反映其在各個階段的績效水平，全面體現(xiàn)項目的執(zhí)行效率、效益和合作關(guān)系的變化及社會公眾滿意度，并能體現(xiàn)資源利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。為此，我們將PPP項目可持續(xù)實施作為目標層，從項目公司財務(wù)、項目執(zhí)行內(nèi)部流程、項目公司創(chuàng)新力、利益相關(guān)者滿意四個維度構(gòu)建績效評價指標體系，圖2為PPP項目可持續(xù)實施評價指標體系。

圖2：PPP項目可持續(xù)實施評價指標體系

1.PPP項目可持續(xù)實施績效評價維度分析

從財務(wù)角度來看，PPP項目在實施過程中，存在著眾多的風險和不確定性，這些風險和不確定因素的發(fā)生會對PPP項目的財務(wù)和融資狀況產(chǎn)生極為不利的影響，甚至有可能會導(dǎo)致PPP項目的中斷。實際上項目公司（SPV）都要自負盈虧，這就需要項目公司具備較好的財務(wù)運作能力，獲得充足的現(xiàn)金流，通過靈活的融資策略，不斷開拓市場。另外，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目來說，面對公眾較多、周期長、收益不確定等因素，因此對財務(wù)融資創(chuàng)新能力的要求高于普通建設(shè)項目。綜合運用不同的財務(wù)工具和融資手段優(yōu)化PPP項目的現(xiàn)金流，降低金融風險，保證項目健康營運，獲得充分的盈利，已成為眾多利益相關(guān)者的共識。

從內(nèi)部流程角度看，PPP項目公司必須具備一定的管理能力，能夠熟練使用科學的技術(shù)手段來保證項目的良好運行。有關(guān)進程控制的指標不僅能提供有效的幫助界定項目價值，還有助于雙方跟蹤和解決進程中的問題。PPP項目包括建設(shè)期和運營期，首先強調(diào)的是政府部門對項目進程的管制，良好的管制才能促進績效的提高。安全與風險的控制、可持續(xù)發(fā)展能力也成為PPP項目績效提高的重要途徑。其中安全與風險的控制方面，風險轉(zhuǎn)移和風險分擔是PPP項目模式的重要環(huán)節(jié)，PPP項目的可持續(xù)發(fā)展重點表現(xiàn)為組織的可持續(xù)生存、資源的有效利用、環(huán)境和健康的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從項目公司創(chuàng)新能力角度看，項目公司技術(shù)創(chuàng)新和學習能力相當重要。加大科研開發(fā)投資力度和員工的培訓(xùn)可以幫助公私雙方不斷獲取新知識并且轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力，PPP項目的業(yè)績需要通過持續(xù)的競爭力優(yōu)化而提高?？蒲惺羌夹g(shù)創(chuàng)新的源頭和動力，新知識和新技術(shù)的應(yīng)用與轉(zhuǎn)化能力對于PPP項目績效的提高至關(guān)重要，值得PPP項目的公私雙方管理者進行深入的研究和探討。同時，在這一過程中，PPP項目為技術(shù)轉(zhuǎn)移、擴散和進步提供了良好的平臺。PPP項目漫長的建設(shè)使用周期成為技術(shù)進步的孕育地，借助PPP項目平臺，政府部門可以不斷學習社會資本所掌握的前沿技術(shù)和高效的管理技巧，所有參與其中的部門也會不同程度地受到先進技術(shù)的影響，這樣有助于新技術(shù)的擴散和轉(zhuǎn)移。

從利益相關(guān)者角度看，PPP項目的利益相關(guān)者眾多，涉及政府部門、社會資本、社會公眾等多個方面。需求的多樣化決定了PPP項目的績效衡量指標會由于不同的偏好出現(xiàn)差異。然而，一個成功的PPP項目模式是要保證提供低成本高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。盡管利益相關(guān)者會有很多不同的需求，比如說政府部門希望最大化公共設(shè)施的效能，社會資本希望從PPP項目中獲得更多的利益，社會公眾則希望從PPP項目中享受到更多高質(zhì)量的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這些都必須建立在項目獲得成功的基礎(chǔ)上。但最終社會公眾的滿意程度才是對PPP項目的最高評價。

2.PPP項目可持續(xù)實施績效評價方法

PPP項目績效指標的確立只是其績效評價的第一步，如何運用定量的方法設(shè)定PPP項目績效評價指標的權(quán)重也是PPP項目績效評價的關(guān)鍵。美國運籌學家薩得（Satty）教授于1973年提出一種多準則決策方法—層次分析法（AHP），該方法在問題層次化基礎(chǔ)上，按照問題的性質(zhì)和既定的目標，把問題分解成不同的因素組合，并且根據(jù)各因素間的關(guān)聯(lián)性和隸屬關(guān)系組合成不同的層次來建立層次分析模型，最終，將系統(tǒng)分析轉(zhuǎn)化成最低層（各種關(guān)于決策的措施和方案）相較于最高層（總目標）的相對重要性權(quán)值確定的排序問題。因此，對PPP項目應(yīng)用層次分析法進行系統(tǒng)分析，具有很強的操作性和科學性。采用AHP法，項目的可持續(xù)實施績效值模型可以表示為：P4來自于圖2中的準則層，指的是各自的權(quán)重，可根據(jù)專家評審，科學確定權(quán)重。

3.PPP項目績效評價與政府的監(jiān)管

科學規(guī)范的對PPP項目可持續(xù)實施進行績效評價，是政府監(jiān)管的重要手段。PPP項目模式中地方政府已由項目建設(shè)者轉(zhuǎn)化為項目的規(guī)劃者、保障者，更是各方利益的協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者。政府對PPP項目的監(jiān)管包括經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管。經(jīng)濟性監(jiān)管既有限制性措施，比如價格調(diào)整和績效標準等，也有支持性的行為，比如稅收優(yōu)惠等。例如池州市財政局就是根據(jù)項目公司提供服務(wù)情況以及住建委對每月賬單提出的審核意見后按季度向項目公司支付購買服務(wù)費。社會性監(jiān)管主要是保證社會和項目的安全，保證項目產(chǎn)品的質(zhì)量，對項目的運營效率和質(zhì)量加強監(jiān)督，這些都要依賴于對PPP項目可持續(xù)實施的評價。由此，組織好對PPP項目可持續(xù)績效評價，及時完善各種管理制度和管理機制，對PPP項目可持續(xù)實施具有重要作用。

四、結(jié)論

本文分為三個部分，第一部分基于可持續(xù)發(fā)展視角從合作環(huán)境、合作主體、合作契約及合作項目屬性等四個維度來分析地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的關(guān)鍵影響因素。認為PPP項目的核心是建立在“多贏”基礎(chǔ)上的公私可持續(xù)合作，因此需要有適宜PPP項目穩(wěn)定運行和合作的政治經(jīng)濟法律等環(huán)境；作為合作主體的政府必須具備多部門合作能力、財政實力、公共管理和決策能力以及PPP工作人員從業(yè)能力，而合作企業(yè)則要具備誠信履約能力、資金與融資實力以及技術(shù)與管理經(jīng)驗；合作伙伴選擇、股權(quán)結(jié)構(gòu)、分險分擔、利益分配與再談判機制等因素是影響合作契約完備的重要因素；合作項目則要適應(yīng)經(jīng)濟社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，第二部分提出了選擇PPP項目必須的條件框架，借鑒英國公共部門比較基準和物有所值的評價方法，從合作項目、地方政府、合作企業(yè)、社會公眾等四個維度構(gòu)建了27個基層基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目前期評估指標，以期為政府在選擇PPP項目時提供參考。第三部分從財務(wù)、內(nèi)部流程、創(chuàng)新能力、利益相關(guān)者角度構(gòu)建了地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的可持續(xù)實施績效的評價體系指標，為政府對地方基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目可持續(xù)實施績效適時進行評價監(jiān)督提供理論參考。

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（責任編輯：龐梅）

Research on the Key Factors and Evaluation of the Implementation of the PPP Project of Local Infrastructure Based on the Perspective of Sustainable Development

The Research Group of Chizhou Finance Bureau in Anhui Province

PPP model has been widely used in the field of urban infrastructure construction, but most of the PPP project in the implementation process has failed to achieve the expected benefits. Therefore, this paper from the perspective of sustainable development, to analyze the key factors of local infrastructure PPP projects from four dimensions of cooperation environment, cooperation body, cooperative contract and proect, that the core of PPP project is a means of sustainable public-private cooperation built on the basis of“win-win”. By reference to the evaluation method of the reference value and the value of money in the UK public sector, the preliminary evaluation index system of the local infrastructure PPP project is built. And from the financial, internal process, innovation capability and stakeholder perspective,we establish the sustainable implementation of the local infrastructure PPP project performance evaluation index system for the selection and implementation of PPP projects to provide decision-making reference.

sustainable development；the PPP project of local infrastructure；key factors；performance appraisal

*此課題為安徽省財政學會2015年度招標課題。課題負責人：吳慶華；課題組成員：項桂娥、張林森、章月群、李國勝。