綦好東 馬恩濤

中外部門預(yù)算編制管理比較研究*

綦好東 馬恩濤

本文主要針對(duì)中外部門預(yù)算編制管理進(jìn)行了比較研究，分別圍繞著中外部門預(yù)算理念、法律體系、預(yù)算編制權(quán)力配置、編制內(nèi)容、編制時(shí)間與方法、監(jiān)督和績效等八方面展開論述。在總結(jié)了我國與發(fā)達(dá)國家部門預(yù)算編制管理差距的基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)我國部門預(yù)算編制管理的思路和建議。

部門預(yù)算 預(yù)算編制 比較研究

作者綦好東，管理學(xué)博士，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師（濟(jì)南 250014）；馬恩濤，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長助理、教授、碩士生導(dǎo)師（濟(jì)南 250014）。

部門預(yù)算制度是市場經(jīng)濟(jì)國家進(jìn)行財(cái)政管理活動(dòng)所普遍采用的一種基本形式，也是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，一般由政府各組成部門進(jìn)行編制并將該部門所有的收支情況都反映進(jìn)來。自2000年以來，我國就在部分中央部門嘗試編制部門預(yù)算，隨著時(shí)間的推移和部門預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)的積累，部門預(yù)算在中央及地方層面上都鋪展開來。而財(cái)政部為建立健全部門預(yù)算制度也進(jìn)行了一系列的預(yù)算管理改革，這些改革包括：將基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算都納入部門預(yù)算（2001）；改革基本支出預(yù)算編制依據(jù)為定員定額，預(yù)算分配方法由基數(shù)法轉(zhuǎn)變?yōu)榱慊A(yù)算法，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性（2002）；拓寬預(yù)算管理的范圍，將預(yù)算外收入納入預(yù)算管理改革（2003）；為規(guī)范政府的收支行為對(duì)政府收支分類進(jìn)行改革（2006）；為提高財(cái)政預(yù)算透明度推行部門預(yù)算公開（2010）。這些來自中央政府對(duì)部門預(yù)算的頂層設(shè)計(jì)為進(jìn)一步推動(dòng)部門預(yù)算編制管理提供了制度上的保障。

然而，我國部門預(yù)算編制改革取得這些進(jìn)展的同時(shí)，仍然存在一些問題，特別是與其他發(fā)達(dá)國家相比，我國的部門預(yù)算編制管理還存在著比較明顯的差距，具體表現(xiàn)在預(yù)算理念、法律體系、權(quán)力配置、編制時(shí)間、編制內(nèi)容、編制方法、預(yù)算監(jiān)督以及預(yù)算績效等方面。圍繞上述差距，本文基于文獻(xiàn)調(diào)查和對(duì)各國預(yù)算文件的查閱、翻譯等，通過中外部門預(yù)算編制管理的比較，總結(jié)了我國與發(fā)達(dá)國家在部門預(yù)算編制管理上存在的差距，借鑒國外部門預(yù)算編制管理過程中的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了今后我國部門預(yù)算編制管理的思路和建議。

一、部門預(yù)算理念的比較

部門預(yù)算理念可以說是指導(dǎo)部門預(yù)算編制管理的最高法理，是對(duì)部門預(yù)算的本質(zhì)、原則及其發(fā)展規(guī)律的理性認(rèn)識(shí)，是認(rèn)識(shí)論和方法論的辯證統(tǒng)一。西方發(fā)達(dá)國家的預(yù)算理念一般比較先進(jìn)，無論是美國預(yù)算專家塞繆爾和魏勞比對(duì)預(yù)算控制取向、管理取向、計(jì)劃取向和政策取向的界定，還是英國在《財(cái)政穩(wěn)定法典》中所強(qiáng)調(diào)的預(yù)算穩(wěn)定和可持續(xù)性理念，以及澳大利亞對(duì)預(yù)算績效理念的引入，均體現(xiàn)了隨著預(yù)算的發(fā)展和人們對(duì)預(yù)算認(rèn)識(shí)的深入而進(jìn)行的觀念上的更新。

對(duì)于我國來說，雖然處于開放的市場經(jīng)濟(jì)體制中，并且西方發(fā)達(dá)國家的一些新的預(yù)算理念也逐步被引入，但畢竟之前高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)的財(cái)政理論還一定程度上制約著我們的財(cái)政理念，因此很多預(yù)算理念還沒有實(shí)現(xiàn)與世界接軌。如相對(duì)于西方預(yù)算的政策觀，我們是一種分配觀，即強(qiáng)調(diào)預(yù)算在分配資金上的職能，而忽視預(yù)算作為實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略和政府政策目標(biāo)的政策工具職能；相對(duì)于西方的績效導(dǎo)向，我們還主要是投入導(dǎo)向，即在預(yù)算編制時(shí)側(cè)重于反映投入項(xiàng)目的用途和支出金額而對(duì)其支出的經(jīng)濟(jì)效果考慮不足；相對(duì)于西方的中長期視角，我們還主要是年度視角，即過分遵循預(yù)算的年度平衡而缺少有效的中期財(cái)政規(guī)劃和決策。特別是對(duì)于我國部門預(yù)算來說，年度預(yù)算安排與政府中長期規(guī)劃的關(guān)聯(lián)度不夠，部門缺乏運(yùn)用中長期的視野確定財(cái)政支出預(yù)期和部門實(shí)際資金需求，導(dǎo)致預(yù)算安排與資金需求不匹配，造成追加預(yù)算較多或財(cái)政資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。

二、部門預(yù)算法律體系的比較

預(yù)算法學(xué)淵源流長，向前可以追溯到亞里士多德和柏拉圖等人的古典法治思想，其核心就是立法機(jī)構(gòu)通過建立法律法規(guī)來約束政府的預(yù)算行為?？疾飚?dāng)代西方發(fā)達(dá)國家的預(yù)算法律體系建設(shè)，我們可以發(fā)現(xiàn)西方發(fā)達(dá)國家一般都具有完善的預(yù)算法律體系，并將其預(yù)算理念通過法律法規(guī)來融入到部門預(yù)算編制與執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。如美國政府除憲法外，關(guān)于預(yù)算控制和監(jiān)督的比較重要的法律還有《預(yù)算與審計(jì)法案》《國會(huì)預(yù)算和截流控制法案》《平衡和緊急赤字控制法案》《政府績效和結(jié)果法》和《法定現(xiàn)收現(xiàn)付法》等；英國除了作為預(yù)算制度建立里程碑的《大憲章》之外，還有《國庫和審計(jì)部門法案》《國家貸款法》《議會(huì)法》《審計(jì)委員會(huì)法》《國家審計(jì)法》《財(cái)政穩(wěn)定法案》以及《政府資源和賬目法》等；法國除了每年都會(huì)制定一個(gè)《預(yù)算法案》來規(guī)定支付的各項(xiàng)預(yù)算外，還有《財(cái)政組織法》和《預(yù)算體制法》等；其他國家如澳大利亞的《預(yù)算誠實(shí)法憲章》、巴西的《財(cái)政責(zé)任法》、加拿大的《財(cái)政管理法案》以及新西蘭的《公共財(cái)政法案》等。通過這些法律，這些國家都建立起了一套體系比較完整、職責(zé)比較明確、依據(jù)比較充分的預(yù)算法律法規(guī)體系，為預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和公開提供了制度保障。

我國的預(yù)算制度除了新《預(yù)算法》外再?zèng)]有相關(guān)的預(yù)算法律法規(guī)，即使有也是以暫行辦法的形式存在，法律層次不高。特別是我國現(xiàn)行的部門預(yù)算編制的實(shí)施實(shí)際上就是根據(jù)財(cái)政部每年下達(dá)的“關(guān)于編制中央部門預(yù)算的通知”來進(jìn)行的。而我國新《預(yù)算法》中雖有對(duì)部門預(yù)算編制的規(guī)定卻沒有對(duì)部門預(yù)算編制的具體執(zhí)行辦法，導(dǎo)致部門預(yù)算在落實(shí)的過程中與法律政策之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的問題：一方面是作為預(yù)算編制最高權(quán)威的《預(yù)算法》無法實(shí)現(xiàn)對(duì)部門預(yù)算編制的有效指導(dǎo)；另一方面部門預(yù)算的改革不得不通過財(cái)政部的通知來推進(jìn)；特別是隨著相關(guān)法律所規(guī)定的支出掛鉤機(jī)制的增多，財(cái)政支出壓力越來越大，一些有關(guān)教育、農(nóng)業(yè)、科技等方面的法律規(guī)定嚴(yán)重?fù)p害了《預(yù)算法》的權(quán)威性。所以，國家不僅要減少預(yù)算執(zhí)行中相關(guān)法定支出的項(xiàng)目數(shù)量，而且要逐漸清理已有支出掛鉤機(jī)制，只有這樣才能保持預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)政府制定的一些增支減收政策的前瞻性研究和預(yù)測，并保持其與預(yù)算周期管理的一致性。

三、部門預(yù)算編制權(quán)力配置的比較

西方發(fā)達(dá)國家在部門預(yù)算編制的權(quán)力配置上一般都強(qiáng)調(diào)部門之間的相互制衡，特別是行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力分配與制衡，以發(fā)揮二者的重要作用，保障預(yù)算管理體系的完整。以美國為例，行政部門的預(yù)算管理體系主要由“經(jīng)濟(jì)三角”（總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)、財(cái)政部、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)）和總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室組成。簡單來說，“經(jīng)濟(jì)三角”主要參與聯(lián)邦收入預(yù)算的編制，并以預(yù)算總量的中期預(yù)測為基礎(chǔ)，闡明政府所關(guān)注的財(cái)政政策目標(biāo)及其優(yōu)先性、當(dāng)前財(cái)政政策對(duì)未來年度的影響和中長期財(cái)政狀況。總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室具體負(fù)責(zé)與各部門進(jìn)行支出預(yù)算的編制，最后經(jīng)由“經(jīng)濟(jì)三角”和總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室確定預(yù)算草案的內(nèi)容，經(jīng)總統(tǒng)確定簽署后，再提交給國會(huì)進(jìn)行審議。而美國國會(huì)參、眾兩院也有審核監(jiān)督聯(lián)邦預(yù)算的龐大機(jī)構(gòu)，包括國會(huì)預(yù)算局、預(yù)算委員會(huì)、國會(huì)參眾兩院撥款委員會(huì)、撥款小組委員會(huì)以及總審計(jì)署等。這些健全的組織機(jī)構(gòu)保障了美國預(yù)算的科學(xué)性和規(guī)范性。

澳大利亞為了避免權(quán)力過于集中和加強(qiáng)相互制約，也改變了過去單由聯(lián)邦國庫部管理財(cái)政的辦法，改由國庫部、財(cái)政與行政管理部和聯(lián)邦撥款委員會(huì)等共同負(fù)責(zé)。國庫部主要負(fù)責(zé)財(cái)政收入，編制收入預(yù)算，確定聯(lián)邦對(duì)州的轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模，參與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制定和協(xié)調(diào)。財(cái)政與行政管理部是1976年從原國庫部分離出來的，主要負(fù)責(zé)政府采購與政府支出，以公共部門為工作重點(diǎn)，即負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的日常工作，如制定相關(guān)定額指標(biāo)、編制支出預(yù)算、撥付財(cái)政資金、績效考核、定期向議會(huì)和政府報(bào)告等。聯(lián)邦撥款委員會(huì)根據(jù)國庫部確定的每年轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模，計(jì)算出聯(lián)邦政府與各州政府之間一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。從職能上看，澳大利亞的國庫部相當(dāng)于我國的財(cái)政部和發(fā)改委，而財(cái)政與行政管理部相當(dāng)于或略大于我國財(cái)政部的國庫司、地方財(cái)政部門的國庫處。除此之外，還有一些委員會(huì)如高級(jí)部長審查委員會(huì)、支出審查委員會(huì)、公共賬戶聯(lián)合委員會(huì)以及參議院下的銀行、財(cái)政和公眾管理委員會(huì)和眾議院下的5個(gè)（A、B、C、D、E）預(yù)算委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)有關(guān)預(yù)算審查工作。

就我國的部門預(yù)算編制而言，財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算的編制和執(zhí)行等行政權(quán)力，而人大機(jī)關(guān)行使預(yù)算的審批和監(jiān)督等立法和司法權(quán)力，財(cái)政部門和人大共同構(gòu)成了我國預(yù)算的權(quán)力框架?？梢哉f，財(cái)政部門既是預(yù)算編制和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也負(fù)有預(yù)算的監(jiān)督職責(zé)，是集預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督于一體的綜合管理機(jī)構(gòu)。鑒于預(yù)算在社會(huì)中的地位和作用以及預(yù)算初始環(huán)節(jié)的編制對(duì)國家財(cái)政運(yùn)行的重大決定性作用，僅通過財(cái)政部內(nèi)設(shè)的預(yù)算司來獨(dú)立完成預(yù)算的編制工作使得預(yù)算編制的地位不夠凸顯。并且，我國對(duì)預(yù)算編制的審議以及預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督一般通過人大常委會(huì)工作委員會(huì)預(yù)工委和專門委員會(huì)財(cái)經(jīng)委來完成。作為人大常委會(huì)一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)的預(yù)工委，受權(quán)力、地位和人員等的限制，在監(jiān)督預(yù)算的過程中顯得力不從心。而財(cái)經(jīng)委也有大量的其他工作如審議國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、草擬和審查財(cái)經(jīng)方面的法律法規(guī)等，再加上財(cái)經(jīng)委員會(huì)人員的限額管理，因此其很難再顧及這些專業(yè)性很強(qiáng)的工作。

四、部門預(yù)算編制內(nèi)容的比較

考察國外特別是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的部門預(yù)算編制，其在編制時(shí)都非常具體和細(xì)化，這非常有助于日后預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督。例如英國，它們的中央預(yù)算采取復(fù)式預(yù)算的形式，由國家借貸基金預(yù)算和統(tǒng)一國庫基金預(yù)算兩部分構(gòu)成；前者與我國的資本預(yù)算有些類似，其收支一般單獨(dú)列出，其支出主要是由政府經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)且依賴貸款維持的各種項(xiàng)目構(gòu)成，而收入絕大多數(shù)是由對(duì)國有企業(yè)和地方政府長期貸款的回籠資金以及債務(wù)利息構(gòu)成。英國的中央國家預(yù)算編制由財(cái)政部負(fù)責(zé)，而預(yù)算的收支項(xiàng)目必須經(jīng)過議會(huì)的下院批準(zhǔn)，各職能部門在預(yù)算編制中分工比較明確，預(yù)算編制也比較詳細(xì)。又比如美國的部門預(yù)算，在編制內(nèi)容和編制程序上都非常詳細(xì)；在編制內(nèi)容上，包括對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目及其進(jìn)展中可能遇到的問題以及相應(yīng)的解決方案等，既具體又明確，一目了然，有助于人們對(duì)其監(jiān)督；在編制程序及對(duì)整個(gè)預(yù)算編制的時(shí)間安排上也非常詳細(xì)，如總統(tǒng)預(yù)算的編制時(shí)間進(jìn)度安排，總統(tǒng)預(yù)算提交國會(huì)后進(jìn)行討論、修訂的具體時(shí)間安排等都列示得詳細(xì)具體。

而與此相比，我國部門預(yù)算編制顯得非?！八缮ⅰ焙汀按植凇?。這表現(xiàn)在：（1）預(yù)算收入不實(shí)。一些行政事業(yè)單位自身存在較多非財(cái)政收入，具體包括經(jīng)營收入、事業(yè)收入和其他收入，而在編制部門預(yù)算時(shí)，經(jīng)常以非財(cái)政補(bǔ)助收入預(yù)測比較困難為由，低報(bào)預(yù)算，盡可能多爭取差額補(bǔ)助資金，導(dǎo)致預(yù)決算差異較大。（2）預(yù)算編制不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。財(cái)政部門在編制預(yù)算時(shí)雖然細(xì)化到了相關(guān)科目，但由于對(duì)預(yù)算單位的資產(chǎn)、人員和業(yè)務(wù)等信息掌握不夠充分，對(duì)每一個(gè)科目具體用于什么項(xiàng)目和什么人員不甚了解，因此其在編制預(yù)算時(shí)大多憑“基數(shù)+估摸+要求”而進(jìn)行。另外一些單位為了“寬打窄用”而虛報(bào)預(yù)算，千方百計(jì)多爭取財(cái)政資金。（3）項(xiàng)目支出預(yù)算和基本支出預(yù)算的界定不夠明確。有些基本支出預(yù)算項(xiàng)目設(shè)置成項(xiàng)目支出，并且項(xiàng)目還經(jīng)常重復(fù)設(shè)置從而導(dǎo)致定員定額的約束性大打折扣。（4）部分部門和地方的預(yù)算編制仍遵循基數(shù)遞增的傳統(tǒng)，財(cái)政部門在批復(fù)預(yù)算時(shí)，為保證這些單位的既得利益，不管支出科目、收入科目還是出現(xiàn)“其他”的記賬結(jié)果。（5）定員定額體系不甚完整且比較粗糙。根據(jù)預(yù)算管理細(xì)化的要求，公用經(jīng)費(fèi)的核定應(yīng)落實(shí)到具體的項(xiàng)目和用途上，就預(yù)算科目而言，至少應(yīng)落實(shí)到目這一級(jí)，但目前大部分部門預(yù)算的定額僅按項(xiàng)級(jí)科目進(jìn)行核定。這導(dǎo)致定員定額管理與傳統(tǒng)的單位預(yù)算管理區(qū)別不大，失去了部門預(yù)算細(xì)化的特點(diǎn)。并且，部分定員定額標(biāo)準(zhǔn)測算也比較粗糙，不能反映支出的真實(shí)性。

五、部門預(yù)算編制時(shí)間的比較

在部門預(yù)算的編制時(shí)間管理方面，最為典型的是美國的日程表制度。美國部門預(yù)算的編制周期持續(xù)33個(gè)月，在編制過程中，日程表制度發(fā)揮著關(guān)鍵作用。這種制度使參與預(yù)算的各方知曉具體時(shí)間應(yīng)該從事的事情，即使錯(cuò)過了規(guī)定期限，日程表也將引導(dǎo)預(yù)算活動(dòng)，并明確制定預(yù)算和使用資金人的角色和行為。通常情況下，總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室會(huì)在每年7月份頒布名為《預(yù)算的編制、提交和執(zhí)行》的通知，將各部門支出預(yù)算的形式、工作日程、提交文件內(nèi)容等作出規(guī)定，提供涉及《政府業(yè)績與成果法》實(shí)施方法的指導(dǎo)性說明。日程表中最重要的日期是10月1日，這是新的預(yù)算年度的起始日，各部門從這一天開始執(zhí)行本部門預(yù)算。

與此形成鮮明對(duì)照的是我國不足半年的部門預(yù)算編制時(shí)間。目前，我國預(yù)算編制的下達(dá)時(shí)間最早一般是從每年的8月份開始，由財(cái)政部到年底匯總上報(bào)國務(wù)院，總共5個(gè)月，遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于美國33個(gè)月的編制周期。有的市級(jí)財(cái)政部門甚至從10月份才下達(dá)部門預(yù)算的編制工作，距離地方人大會(huì)議的時(shí)間不足兩個(gè)月。過短的預(yù)算編制時(shí)間容易導(dǎo)致如下問題：一是在部門預(yù)算編制審批過程中，由于缺乏充分的科學(xué)論證和廣泛的社會(huì)參與以及對(duì)未來經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政狀況的準(zhǔn)確預(yù)測，影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性；二是時(shí)間過短容易導(dǎo)致在測算預(yù)算收支指標(biāo)時(shí)對(duì)相關(guān)信息掌握的不準(zhǔn)確、不完備，因而造成預(yù)算編制中的收支安排的盲目性；三是由于預(yù)算編制時(shí)間過短，容易導(dǎo)致預(yù)算編制較粗糙和松散，可操作性不強(qiáng)。正是預(yù)算編制時(shí)間過短才造成我國預(yù)算編制中“錢”與“事”脫節(jié)比較嚴(yán)重，因此，預(yù)算的精細(xì)化、科學(xué)化也就很難實(shí)現(xiàn)，預(yù)算法的嚴(yán)肅性也就大打折扣。

六、部門預(yù)算編制方法的比較

從部門預(yù)算的編制方法來看，國外發(fā)達(dá)國家的預(yù)算編制一般采取零基預(yù)算法且預(yù)算編制時(shí)間比較長，強(qiáng)調(diào)預(yù)算收入和支出的預(yù)測作為預(yù)算編制的依據(jù)。如英國預(yù)算編制重要的依據(jù)包括對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的展望、上年度針對(duì)政府財(cái)政目標(biāo)的績效評(píng)價(jià)等。其對(duì)收支的預(yù)測一般由財(cái)政部和地方財(cái)經(jīng)委員會(huì)來實(shí)施，方法有時(shí)間序列預(yù)測法和判斷預(yù)測法。時(shí)間序列預(yù)測法是典型的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，又可分為指數(shù)平滑法和移動(dòng)平均法，而判斷預(yù)測法屬于典型的定性方法。除此之外還有因果分析法，即利用一個(gè)或多個(gè)變量指標(biāo)來預(yù)測未來的稅基情況，然后根據(jù)稅收收入和稅基的因果關(guān)系預(yù)測未來稅收收入情況。美國在編制預(yù)算時(shí)也要有收入預(yù)測和支出預(yù)測，在編制時(shí)間上有明確的日程表制度。新加坡的預(yù)算編制一般也分為兩部分：一是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模與結(jié)構(gòu)測算年度預(yù)算的收入情況；二是在預(yù)算年度收入指標(biāo)確定以后，對(duì)政府各部門的支出情況進(jìn)行預(yù)測，各部門對(duì)財(cái)政預(yù)算的編制要給予配合并自行編制其開支預(yù)算，然后再報(bào)財(cái)政部進(jìn)行審查、調(diào)整與匯總，財(cái)政支出因素才形成。加拿大在部門預(yù)算改革中要求每一財(cái)政年度對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目都進(jìn)行評(píng)估審查，并重新進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)立，以清除歷史因素的不利影響，也就是采用零基預(yù)算法。然而，由于零基預(yù)算要求對(duì)財(cái)政年度內(nèi)的每一項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估審查，需要大量資源投入，故其具有較大的局限性，通常只在少數(shù)項(xiàng)目上采用。

我國的部門預(yù)算編制雖然要求實(shí)行零基預(yù)算編制方法，受利益驅(qū)動(dòng)等主觀因素和人力、技術(shù)等客觀因素限制，目前大部分部門在進(jìn)行基本支出預(yù)算的編制時(shí)仍然采用“基數(shù)+增長”的方法，零基預(yù)算法并沒有真正落實(shí)。即便是采用了零基預(yù)算編制方法，實(shí)際編制過程中仍然參考以前年度的支出情況，這也就使得零基預(yù)算失去了其真正的意義?！盎鶖?shù)+增長”雖然簡便且容易實(shí)施，但其本質(zhì)上仍是增量預(yù)算，往往將以前年度不合理的因素繼承下來，導(dǎo)致支出剛性，不利于支出結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。

七、部門預(yù)算監(jiān)督的比較

為加強(qiáng)部門預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督，很多國家都建立了一套依據(jù)充分、職責(zé)分明的完整監(jiān)督系統(tǒng)，以保障資金支出的規(guī)模和方向符合相關(guān)法律要求并與現(xiàn)行政策保持一致，進(jìn)而取得資金使用的良好效果。西方發(fā)達(dá)國家由于其先進(jìn)的預(yù)算理念、方法和工具，在國家預(yù)算的監(jiān)督范圍上也比較廣泛，涵蓋了整個(gè)政府預(yù)算收入和支出、預(yù)算外的收入和支出甚至與政府預(yù)算相關(guān)的所有財(cái)政活動(dòng)。并且，這些國家非常強(qiáng)調(diào)預(yù)算監(jiān)督權(quán)力之間達(dá)到相互制衡的目的，國家議會(huì)更是將一半的時(shí)間用在審核政府的預(yù)算報(bào)告上。例如美國，其具體負(fù)責(zé)預(yù)算審查監(jiān)督職責(zé)的主體為國會(huì)下設(shè)的三個(gè)委員會(huì)即稅收委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)和撥款委員會(huì)。美國在預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督方面采取以下四種制度：報(bào)告制度、聽證制度、審計(jì)制度和否決制度。法國財(cái)政部門對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)督、議會(huì)對(duì)政府預(yù)算決算進(jìn)行監(jiān)督等，都體現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)力之間的合理分配和相互制衡。加拿大也有健全完善的審查監(jiān)督體系，其審查監(jiān)督工作主要由議會(huì)下設(shè)的財(cái)經(jīng)委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)和公共賬目委員會(huì)承擔(dān)。財(cái)經(jīng)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督審查總預(yù)算，預(yù)算委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督審查部門預(yù)算支出，公共賬目委員會(huì)負(fù)責(zé)審議審計(jì)報(bào)告。德國也十分重視財(cái)政監(jiān)督并建立了完善的財(cái)政監(jiān)督體系，有議會(huì)監(jiān)督、政府職能部門監(jiān)督、財(cái)政部門監(jiān)督、審計(jì)部門監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行專員監(jiān)督和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督，對(duì)政府公共部門財(cái)政資金運(yùn)行的全過程實(shí)施監(jiān)督。此外，新聞媒體也是一個(gè)重要的監(jiān)督渠道。

而我國對(duì)部門預(yù)算監(jiān)督的力度還不是很大。雖然我們一直強(qiáng)調(diào)各級(jí)人大、各級(jí)政府、各級(jí)政府財(cái)政審計(jì)部門和群眾是政府預(yù)算的監(jiān)督主體，但是這些監(jiān)督主體的監(jiān)督力度無法滿足對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)際需要。這表現(xiàn)在：各級(jí)人大機(jī)關(guān)和政府往往在人代會(huì)期間審查監(jiān)督部門預(yù)算，很難在日常監(jiān)督中發(fā)揮出一定的作用；各級(jí)政府財(cái)政審計(jì)部門由于在人事上的監(jiān)督力度不夠，一般是在出現(xiàn)嚴(yán)重問題之后才會(huì)嚴(yán)肅對(duì)待預(yù)算中的問題；而普通民眾雖然對(duì)部門預(yù)算監(jiān)督有一定的積極性，但由于其對(duì)預(yù)算的信息掌握不夠充分，在透明度缺失的情況下，很難僅通過官方的公告就能了解全部的部門預(yù)算信息，再加上對(duì)預(yù)算的監(jiān)督審查需要比較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和背景，而擁有這一專業(yè)知識(shí)和背景的監(jiān)督主體就更加稀少，因此監(jiān)督效果就更不理想。

八、部門預(yù)算績效的比較

西方國家部門預(yù)算管理關(guān)注效率、效果和公共服務(wù)質(zhì)量的績效目標(biāo)，特別注重投入的產(chǎn)出和效果。在具體實(shí)踐中，西方國家通過項(xiàng)目的成本效益分析，以及實(shí)施績效預(yù)算這一新的預(yù)算管理模式，不斷提高資源的配置效率。目前，美國、新西蘭、澳大利亞等國家已經(jīng)開始實(shí)施績效預(yù)算改革。在美國，所有的聯(lián)邦政府部門必須在每一個(gè)財(cái)政年度之前編制年度績效計(jì)劃，設(shè)立明確的績效目標(biāo)。總統(tǒng)預(yù)算辦公室在各部門年度績效計(jì)劃的基礎(chǔ)上編制總體的年度績效計(jì)劃，構(gòu)成總體預(yù)算的一部分。各部門的預(yù)算安排應(yīng)與其績效目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，并且須提交給議會(huì)審議，在每一個(gè)財(cái)政年度結(jié)束之時(shí)，各聯(lián)邦政府部門須向總統(tǒng)和議會(huì)提交年度績效報(bào)告，對(duì)實(shí)際績效結(jié)果與年度績效目標(biāo)進(jìn)行比較，并將績效目標(biāo)的完成情況作為下年預(yù)算安排的重要依據(jù)。澳大利亞也對(duì)政府提供的服務(wù)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)政府的整體服務(wù)情況和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展的綜合指標(biāo)，從政府職能定位、公眾滿意程度等方面對(duì)政府服務(wù)綜合績效進(jìn)行考核，這主要在教育、衛(wèi)生、司法（包括警察和法院）、應(yīng)急管理、住房等7個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行。

我國近幾年雖然也開始重視部門預(yù)算的績效，但預(yù)算資金的績效評(píng)價(jià)水平仍然比較低。一方面，大量的結(jié)余資金沉淀在部門，既容易產(chǎn)生腐敗,也降低了財(cái)政資金的使用效益；另一方面績效評(píng)價(jià)制度的制定進(jìn)展緩慢。這可能源于我國傳統(tǒng)的預(yù)算是以投入為導(dǎo)向，制度設(shè)計(jì)也都是投入導(dǎo)向，所以導(dǎo)致對(duì)預(yù)算和支出管理結(jié)果導(dǎo)向的忽視，從而造成了績效觀念的淡薄。這具體表現(xiàn)為：實(shí)行財(cái)政績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)的項(xiàng)目比較少，沒有完全覆蓋到所有的項(xiàng)目支出；績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)結(jié)果的應(yīng)用還有待增強(qiáng)，難以充分調(diào)動(dòng)各預(yù)算單位的積極性；績效評(píng)價(jià)制度建設(shè)仍待完善，指標(biāo)體系仍需豐富。

九、結(jié)論和政策建議

基于以上對(duì)國內(nèi)外部門預(yù)算編制管理的比較，從中外部門預(yù)算的理念來看，西方發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)預(yù)算的政策觀、績效觀、中長期觀，而我國預(yù)算強(qiáng)調(diào)分配觀、導(dǎo)向觀和年度觀。從中外部門預(yù)算法律體系來看，西方發(fā)達(dá)國家的預(yù)算法律一般具有完備性和高層次性的特點(diǎn)，而我國預(yù)算法律體系往往過于簡化且層次性不高。從中外部門預(yù)算編制權(quán)力的配置來看，西方發(fā)達(dá)國家在預(yù)算編制權(quán)力上強(qiáng)調(diào)相互制衡和人員的專業(yè)化，而我國預(yù)算編制權(quán)力恰恰缺少這種制衡且人員非專業(yè)化。從中外部門預(yù)算編制內(nèi)容來看，西方發(fā)達(dá)國家部門預(yù)算編制內(nèi)容非常具體細(xì)化且嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，而我國預(yù)算編制相對(duì)“粗糙”和“松散”。從部門預(yù)算編制時(shí)間來看，西方發(fā)達(dá)國家有較長的預(yù)算編制時(shí)間和復(fù)雜流程，而我國預(yù)算編制時(shí)間較短、流程也比較簡單。從中外部門預(yù)算編制方法來看，西方發(fā)達(dá)國家采用徹底的零基預(yù)算并對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政進(jìn)行展望，而我國本質(zhì)上是“基數(shù)加增長”。從中外部門預(yù)算監(jiān)督上來看，西方發(fā)達(dá)國家監(jiān)督權(quán)力的分工比較合理有效，而我國部門預(yù)算監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)往往虛化。從中外部門預(yù)算績效上的比較來看，西方發(fā)達(dá)國家對(duì)部門預(yù)算的效率、效果比較關(guān)注，而我國近幾年才開始強(qiáng)調(diào)部門預(yù)算的績效。

基于我國與發(fā)達(dá)國家在部門預(yù)算編制方面的比較，借鑒國外成功的做法和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國部門預(yù)算管理中存在的實(shí)際問題，得出加強(qiáng)我國部門預(yù)算編制管理的總體思路：通過部門權(quán)力配置上的主體化、預(yù)算編制內(nèi)容上的精細(xì)化、編制方法上的科學(xué)化、編制時(shí)間上的合理化、預(yù)算信息上的公開化、預(yù)算監(jiān)督上的扎實(shí)化、預(yù)算支出上的績效化以及法律體系的系統(tǒng)化來優(yōu)化我國部門預(yù)算編制管理工作。具體而言，加強(qiáng)我國部門預(yù)算編制管理的主要措施如下。

（一）健全預(yù)算管理制度，實(shí)現(xiàn)法律體系完備化

一是準(zhǔn)確定位預(yù)算編制管理、執(zhí)行、審計(jì)、監(jiān)督的責(zé)任主體，明確各相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位，加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)間的工作協(xié)調(diào)和銜接，強(qiáng)化政府預(yù)算全過程的“無縫連接”。要特別強(qiáng)化人大監(jiān)督作用，提高對(duì)預(yù)算改革的支持力度，人大的監(jiān)督和支持既是財(cái)政部門推進(jìn)預(yù)算管理改革的“強(qiáng)心劑”，也是財(cái)政部門化解部門間矛盾的“擋箭牌”。廣東、北京、上海等地的預(yù)算編制環(huán)節(jié)強(qiáng)化人大監(jiān)督的實(shí)踐表明，人大監(jiān)督不必局限于預(yù)算審議這一個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)督活動(dòng)應(yīng)向前延伸到預(yù)算編制環(huán)節(jié)，對(duì)部門預(yù)算收支的測算進(jìn)行直接監(jiān)督，把不必要的支出直接隔離在預(yù)算之外，既為財(cái)政部門的預(yù)算審核“撐腰”，也提高了預(yù)算的權(quán)威性和準(zhǔn)確性。

二是加強(qiáng)預(yù)算法律法規(guī)建設(shè)，這是解決部門預(yù)算管理中現(xiàn)存矛盾和問題的基礎(chǔ)性工具。青島市已經(jīng)于2014年9月出臺(tái)了《青島市預(yù)算績效管理?xiàng)l例》，對(duì)該市預(yù)算績效管理的法律主體與各方權(quán)利義務(wù)作出詳細(xì)規(guī)定，成為地方性預(yù)算績效管理法規(guī)建設(shè)的“第一炮”，成為包括部門預(yù)算編制在內(nèi)的預(yù)算績效管理改革的“尚方寶劍”。

（二）適度延長預(yù)算編制時(shí)間，實(shí)現(xiàn)編制周期合理化

針對(duì)我國部門預(yù)算編制時(shí)間短以及預(yù)算年度與立法機(jī)關(guān)審批時(shí)間沖突的問題，可以考慮調(diào)整人民代表大會(huì)會(huì)期至12月份，部門預(yù)算于人代會(huì)召開前1個(gè)月（即11月初）提交人大。以2018年預(yù)算為例，編制工作自2016年11月份開始，將2017年預(yù)算草案提交人大審議之后，緊接著就開始下一年度的預(yù)算編制工作。即使現(xiàn)階段不能調(diào)整人民代表大會(huì)會(huì)期，按照目前的預(yù)算編制管理，預(yù)算編制各個(gè)環(huán)節(jié)也一定要強(qiáng)調(diào)時(shí)間觀念，在編制流程上嚴(yán)格按照所制定的時(shí)間表來進(jìn)行，避免在編制環(huán)節(jié)上影響預(yù)算編制進(jìn)度。

（三）加強(qiáng)收支預(yù)測，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的科學(xué)化

發(fā)達(dá)國家在收支預(yù)測方面形成了一整套成熟的模型和方法，如時(shí)間序列法、因果分析法等值得我們借鑒。同時(shí)，還需要加強(qiáng)對(duì)減收增支政策的預(yù)測和研究，把政策性變化對(duì)預(yù)算的影響充分考慮進(jìn)去，提高部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，減少預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整。同時(shí)，在中期財(cái)政規(guī)劃的編制要求下，需要借鑒基線籌劃法，用來清楚地區(qū)分和仔細(xì)評(píng)估現(xiàn)行政策與新的政策提議的未來成本，在此基礎(chǔ)上決定政策取舍、政策重點(diǎn)和優(yōu)先性順序，以及適當(dāng)?shù)闹С鏊??；€意為：假如現(xiàn)行政策和活動(dòng)繼續(xù)下去，未來年度的（后續(xù)）支出或成本將是多少。在中期預(yù)算中，基線還是預(yù)算部門與財(cái)政部門之間預(yù)算談判的基礎(chǔ)。這一點(diǎn)對(duì)地方財(cái)政管理更有意義，地方財(cái)政與中央財(cái)政的一大區(qū)別在于，地方政府對(duì)重要政策沒有決策權(quán)，只有執(zhí)行權(quán)，地方政府的這一地位特征決定了地方預(yù)算預(yù)測中經(jīng)常發(fā)生難題。根據(jù)基線籌劃法，對(duì)于政策變化增加的成本及成本有效性需要做出仔細(xì)評(píng)估，并與預(yù)算可得資源進(jìn)行比較，以做出執(zhí)行與否和執(zhí)行程度的決策。

（四）提高預(yù)算編制要求，實(shí)現(xiàn)編制內(nèi)容的精細(xì)化

一是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位基礎(chǔ)信息的整理和分析，并加強(qiáng)部門預(yù)算與這些信息的銜接，基于“全口徑預(yù)算管理”的要求對(duì)預(yù)算單位加以指導(dǎo)和督促，并將政府全部收入都納入部門預(yù)算的管理中，從而提高預(yù)算單位收入預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。二是嚴(yán)格界定項(xiàng)目支出和基本支出的范圍。明確列入基本支出范圍的內(nèi)容并逐步壓縮最終取消屬于部門一般行政管理事物的經(jīng)常性業(yè)務(wù)項(xiàng)目；與此同時(shí)，進(jìn)一步明確項(xiàng)目支出涵蓋范圍，合理設(shè)置項(xiàng)目，嚴(yán)禁模棱兩可、概念不清的費(fèi)用支出。三是完善定額核定方法。根據(jù)部門職責(zé)需要，在對(duì)部門占用公共資源進(jìn)行合理劃分的基礎(chǔ)上，將部門占用公共資源與部門預(yù)算相結(jié)合，從而建立健全實(shí)物費(fèi)用定額制度。建議將“定員定額”改為“定崗定額”，并對(duì)崗位實(shí)行包干，即在部門職能和業(yè)務(wù)不變的情況下，增人不增編不增經(jīng)費(fèi)，減人不減編不減經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格按照部門職能和業(yè)務(wù)需求設(shè)定崗位容量繼而控制預(yù)算限額。在定崗時(shí)，主要依據(jù)部門的職能和工作需要，同時(shí)參考業(yè)務(wù)復(fù)雜程度。

（五）強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以信息化破解預(yù)算編制難題

美國等發(fā)達(dá)國家和我國廣東、青島等地方的實(shí)踐表明，信息化可以成為破解預(yù)算編制過程中若干難題的技術(shù)性手段。針對(duì)預(yù)算績效目標(biāo)管理推進(jìn)過程中存在的預(yù)算部門不及時(shí)填報(bào)績效目標(biāo)等問題，可將績效目標(biāo)管理嵌入現(xiàn)有的預(yù)算管理信息系統(tǒng)，填報(bào)不及時(shí)則無法進(jìn)入到下一步的預(yù)算審核環(huán)節(jié)，由此對(duì)預(yù)算部門形成較大的技術(shù)性約束；在預(yù)算審核和績效目標(biāo)審核等環(huán)節(jié)，同樣可以嵌入專家審核、人大審核、同行或第三方審核等模塊，通過信息化手段的完善強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督作用。并且，預(yù)算編制和執(zhí)行過程中信息的公開透明對(duì)預(yù)算的實(shí)施效果具有積極作用，因此，提高預(yù)算的透明度也是部門預(yù)算管理的重要內(nèi)容。

（六）強(qiáng)化績效文化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的全面化

一是結(jié)合各部門、各行業(yè)的實(shí)際情況，加快出臺(tái)具體的支出績效評(píng)價(jià)管理辦法和工作規(guī)程，編制預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)手冊(cè)，為績效評(píng)價(jià)工作提供操作參考，使評(píng)價(jià)工作走向規(guī)范化。二是進(jìn)一步明確預(yù)算績效管理的責(zé)任主體與管理程序。強(qiáng)化財(cái)政部門、預(yù)算部門在績效評(píng)價(jià)的管理功能和管理責(zé)任。三是完善評(píng)價(jià)方式方法，逐步建立自我評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合、定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的多種績效評(píng)價(jià)方式，確?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性、公正性。四是積極培育第三方評(píng)價(jià)市場，盡快出臺(tái)第三方評(píng)價(jià)工作規(guī)程和評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)質(zhì)量的控制。五是健全預(yù)算績效問責(zé)機(jī)制，重點(diǎn)針對(duì)預(yù)算績效管理中績效意識(shí)淡薄、績效目標(biāo)編報(bào)敷衍塞責(zé)、評(píng)價(jià)結(jié)果弄虛作假等行為，加大行政問責(zé)力度，通過扣減下年預(yù)算、通報(bào)批評(píng)、追究當(dāng)事人和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等措施予以處理處罰，使績效責(zé)任成為部門預(yù)算最大化的有力約束。

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（責(zé)任編輯：商琪）

A Comparative Study of Department Budget Management Between China and Foreign Countries

Qi Haodong，Ma Entao

This paper mainly compares department budget management between China and foreig n countries. The research includes the principles, legal system, power allocation, content, time, methods, supervision and performance of department budget in China and foreign countries. After summarizing the gap of department budget between our country and developed countries, the article puts forward thinkings and suggestions of improving our country’s department budget.

department budget；budget preparation；comparative study

*本文是2015年山東省重大財(cái)經(jīng)應(yīng)用研究課題“中外部門預(yù)算編制管理比較研究”（ZDCJ-2015-15）階段性研究成果。