張　清

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關(guān)于高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的思考

張清

摘要：本文以高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)為切入點(diǎn)，把握高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的重要性，突出我國(guó)高校專項(xiàng)資金的使用問(wèn)題，以此提出加強(qiáng)高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的策略，為審計(jì)高校專項(xiàng)資金績(jī)效奠定理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：高校專項(xiàng)資金；績(jī)效審計(jì)；問(wèn)題；對(duì)策

一、引言

近年來(lái)，在高校預(yù)算總額中高校專項(xiàng)資金所占的比例逐漸增大，高校貸款資金在2012年年底超過(guò)2 500億元，人們開(kāi)始關(guān)注高校專項(xiàng)資金在使用中存在的問(wèn)題。政府也出臺(tái)了一些相關(guān)政策：《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，在高等教育方面要“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行績(jī)效評(píng)估”，在建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度方面要“完善績(jī)效管理制度”，在管理經(jīng)費(fèi)方面要“建立經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)估制度”。同時(shí)，中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)2011年發(fā)布了《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)一高校內(nèi)部審計(jì)指南》，2013年又發(fā)布了《第2202號(hào)內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則———績(jī)效審計(jì)》。所以目前來(lái)看管理高校專項(xiàng)資金的新焦點(diǎn)是如何有效審計(jì)高校專項(xiàng)資金的績(jī)效，而促使我國(guó)有效開(kāi)展高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作的首要任務(wù)是建立完善的內(nèi)部審計(jì)執(zhí)行機(jī)制。

二、績(jī)效審計(jì)相關(guān)概念

1.績(jī)效審計(jì)

上世紀(jì)八十年代開(kāi)始，“3E”績(jī)效審計(jì)被西方國(guó)家提出，即“效率性、經(jīng)濟(jì)性和效果性”。效率性指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，能否以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，即產(chǎn)出是否講效益；經(jīng)濟(jì)性是指取得一定質(zhì)量的資源但用最低費(fèi)用，即是否節(jié)約支出；效果性是支出資金后對(duì)比預(yù)期效果和實(shí)際所達(dá)到的效果兩者之間的關(guān)系，即是否達(dá)到目標(biāo)。國(guó)際上，績(jī)效審計(jì)的概念因人而異。從資源配置和產(chǎn)出效應(yīng)兩方面來(lái)說(shuō)，它對(duì)資源配置和產(chǎn)出效應(yīng)優(yōu)劣的組織活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為過(guò)程進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，并提出改進(jìn)組織活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為的方案，是一種有效加強(qiáng)管理和實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的審計(jì)類型。

2.高?？?jī)效審計(jì)

高?？?jī)效審計(jì)是績(jī)效審計(jì)的一個(gè)重要組成部分，為了促進(jìn)高等教育有效利用資源和提高辦學(xué)效率，高校績(jī)效審計(jì)通過(guò)檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的效率性、經(jīng)濟(jì)性和效果性，進(jìn)一步提出合理性的意見(jiàn)和可行性的建議，從而使高?？?jī)效更加合理化。

3.高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)

高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是高?？?jī)效審計(jì)的重要組成部分，此項(xiàng)審計(jì)通過(guò)對(duì)高校某項(xiàng)投資項(xiàng)目（含人力、物力）專項(xiàng)財(cái)政資金的效率性、經(jīng)濟(jì)性和效果性以及專項(xiàng)資金投資項(xiàng)目對(duì)受影響人的環(huán)保性和公平性進(jìn)行檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并提出意見(jiàn)和建議，促進(jìn)專款專用，提高專項(xiàng)資金使用效益和改善管理。

三、高校專項(xiàng)資金的特點(diǎn)

1.來(lái)源的多元化

專項(xiàng)資金來(lái)源主要包括：上級(jí)撥款、自籌基金、政府撥款、社會(huì)各種捐贈(zèng)款等四個(gè)部分。由于專項(xiàng)資金多元性的來(lái)源，從而導(dǎo)致專項(xiàng)資金管理的復(fù)雜性。

2.范圍廣泛但必需?？顚Ｓ?/p>

專項(xiàng)資金按性質(zhì)分為事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金、基本建設(shè)類資金和其他項(xiàng)目專項(xiàng)資金。在使用專項(xiàng)資金時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持?？顚Ｓ玫脑瓌t，避免與其他資金混用而影響專項(xiàng)資金的使用效益及專項(xiàng)目標(biāo)的完成。

3.投入大，占用時(shí)間長(zhǎng)

大多數(shù)專項(xiàng)項(xiàng)目投入數(shù)額大，時(shí)間跨度長(zhǎng)，都要經(jīng)過(guò)一個(gè)或一個(gè)以上會(huì)計(jì)年度才能完成。因此，對(duì)于跨年度才能完成的專項(xiàng)年末也應(yīng)將結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年使用；對(duì)于當(dāng)年完成的項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)回收或結(jié)轉(zhuǎn)相應(yīng)的專項(xiàng)資金。

四、高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的重要性

近年來(lái)，高校在專項(xiàng)資金的管理與使用過(guò)程中存在著許多問(wèn)題，引起了社會(huì)的廣泛高度關(guān)注，強(qiáng)烈要求績(jī)效審計(jì)、動(dòng)態(tài)管理專項(xiàng)資金。但目前我國(guó)高校專項(xiàng)資金審計(jì)的主要內(nèi)容依然是財(cái)務(wù)收支審計(jì)，只能把握資金的真實(shí)性、合法性，難以對(duì)資金的使用效益作出評(píng)價(jià)，績(jī)效審計(jì)很好地彌補(bǔ)了這點(diǎn)不足。績(jī)效審計(jì)通過(guò)對(duì)使用資金的效益性、經(jīng)濟(jì)性和效果性進(jìn)行審計(jì)，我國(guó)高校專項(xiàng)資金審計(jì)逐步朝著績(jī)效審計(jì)這一方向發(fā)展。

1.監(jiān)督資金按政策專款專用

高校專項(xiàng)資金在高校教育經(jīng)費(fèi)中所占比重越來(lái)越大，高校專項(xiàng)資金與其他資金相比具有?？顚Ｓ玫奶攸c(diǎn)。資金使用必須嚴(yán)格按照申請(qǐng)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行，不得隨意調(diào)整項(xiàng)目資金數(shù)額或是變更項(xiàng)目?jī)?nèi)容，避免與其他資金混淆使用而影響專項(xiàng)資金的使用效益及專項(xiàng)目標(biāo)的完成。

2.更新高校審計(jì)觀念

目前，高校（主要指公立高校）是財(cái)政撥款的非盈利組織，人們普遍認(rèn)為高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)小或無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)需社會(huì)監(jiān)控資金。并且沒(méi)有審計(jì)高校資金資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性，只審計(jì)評(píng)價(jià)物資采購(gòu)詢價(jià)、資產(chǎn)驗(yàn)收以及協(xié)助相關(guān)部門(mén)進(jìn)行日常工作?！秾徲?jì)署2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出：明確推進(jìn)效益審計(jì)，著力構(gòu)建績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)及方法體系的要求，績(jī)效審計(jì)已成為未來(lái)發(fā)展方向。如今大力提倡建設(shè)資源節(jié)約型和績(jī)效管理為主的新型高校，高校績(jī)效審計(jì)迫在眉睫，緊抓績(jī)效審計(jì)這一中心，夯實(shí)績(jī)效管理意識(shí)，更新審計(jì)觀念這兩個(gè)基本點(diǎn)，充分發(fā)揮現(xiàn)代審計(jì)職能的作用。

3.加強(qiáng)預(yù)算管理、優(yōu)化預(yù)算支出、提高經(jīng)費(fèi)使用效率

預(yù)算管理是專項(xiàng)資金管理的核心。目前，預(yù)算管理在高校普遍存在一些薄弱問(wèn)題，尤其是結(jié)構(gòu)不合理的預(yù)算支出、預(yù)算編制缺乏科學(xué)規(guī)范性、預(yù)算審批中主觀隨意性強(qiáng)、預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性、預(yù)算資金投入大收益低、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不完整等問(wèn)題。由此導(dǎo)致高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)效益低、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不能規(guī)范使用、資產(chǎn)資源嚴(yán)重浪費(fèi)、盲目引發(fā)巨額貨款及高風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展等問(wèn)題。為了減少這些問(wèn)題，必須在高校發(fā)展中對(duì)上述問(wèn)題的根源及其原因進(jìn)行查找，以成本核算和預(yù)算管理為突破口開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，以績(jī)效審計(jì)模式為核心，協(xié)同財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)和社會(huì)責(zé)任審計(jì)等，有針對(duì)性地提出高效益、易實(shí)施的意見(jiàn)與建議，防止鋪張浪費(fèi)和盲目發(fā)展，促進(jìn)高校節(jié)儉辦學(xué)、開(kāi)源節(jié)流，通過(guò)提高經(jīng)費(fèi)使用效率建設(shè)節(jié)約型高校。

4.保障高等教育健康可持續(xù)發(fā)展的重要監(jiān)督機(jī)制。

實(shí)施績(jī)效審計(jì)可以在財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上，從成本——效果、成本——效益方面來(lái)衡量高校內(nèi)部資源消耗和配置的合理性、有效性。對(duì)資金使用率低下、資產(chǎn)閑置浪費(fèi)和流失、貪污腐敗現(xiàn)象并存等問(wèn)題，從源頭上披露并遏制，邊預(yù)防邊治理，有利于高等教育健康可持續(xù)發(fā)展。

五、加強(qiáng)高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

1.建立完善的專項(xiàng)資金管理制度

高校在完善專項(xiàng)資金管理制度與辦法時(shí)，根據(jù)高校專項(xiàng)資金制度體系、管理和使用規(guī)則，盡可能詳盡規(guī)定各類專項(xiàng)資金的申報(bào)和立項(xiàng)程序、立項(xiàng)后的審批和使用、使用期間的監(jiān)督機(jī)制以及使用后的績(jī)效考評(píng)等方面的原則和辦法。具體包括：（1）編制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算計(jì)劃、預(yù)算方法的科學(xué)性，資源分配的合理性以及資源投入的節(jié)約性等內(nèi)容；（2）是否遵循法定程序及公開(kāi)透明的編制預(yù)算；（3）專項(xiàng)資金使用后產(chǎn)生效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)，是否科學(xué)合理。這使專項(xiàng)資金管理及其使用更加便利有效，同時(shí)確保專項(xiàng)資金發(fā)揮應(yīng)有的效益。

2.實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督審計(jì)

大多數(shù)專項(xiàng)項(xiàng)目投資大，占用時(shí)間長(zhǎng)，往往要超過(guò)一個(gè)或一個(gè)以上會(huì)計(jì)年度才能完成，因此將審計(jì)關(guān)口前移，事前參加各專項(xiàng)項(xiàng)目的預(yù)算評(píng)審，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中對(duì)經(jīng)費(fèi)變更調(diào)整實(shí)施跟蹤，并在項(xiàng)目建設(shè)中期開(kāi)展中期審計(jì)，及時(shí)壓縮不必要、不合理的開(kāi)支，嚴(yán)禁奢侈浪費(fèi)，嚴(yán)格按項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行，對(duì)資金使用不合理、不合規(guī)之處，提出審計(jì)建議，事后參與項(xiàng)目驗(yàn)收，評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)成效。

3.根據(jù)實(shí)際，找準(zhǔn)審計(jì)切入點(diǎn)

高校專項(xiàng)資金涉及資金量較大，審計(jì)起來(lái)工作量不小，而高校內(nèi)部審計(jì)資源有限，因此在審計(jì)過(guò)程中，應(yīng)全盤(pán)統(tǒng)籌，突出重點(diǎn)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)。切入點(diǎn)的選擇應(yīng)主要從項(xiàng)目立項(xiàng)、資金來(lái)源和運(yùn)用三個(gè)方面著手，著重于立項(xiàng)依據(jù)是否充分，重點(diǎn)掌握資金來(lái)源渠道、金額、到賬情況，仔細(xì)梳理資金的去向，根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算、專項(xiàng)資金管理規(guī)定、考核辦法等審計(jì)依據(jù)，判斷經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性地使用資金。

4.審計(jì)調(diào)查方法與專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合

專項(xiàng)審計(jì)具有宏觀性、廣泛性、多樣性的特點(diǎn)。專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象應(yīng)當(dāng)是有代表性的單位和項(xiàng)目，從檢查會(huì)計(jì)賬目開(kāi)始，檢查專項(xiàng)資金的來(lái)源、使用、管理和效果。綜合分析法在審計(jì)調(diào)查中常用，充分發(fā)揮審計(jì)調(diào)查涉及面廣、內(nèi)容單一、程序簡(jiǎn)化和多個(gè)小組平行作業(yè)的優(yōu)勢(shì)，確保統(tǒng)一的審計(jì)內(nèi)容、完整的資料、可行性的分析、有效的評(píng)價(jià)有效結(jié)合起來(lái)。將專項(xiàng)審計(jì)與審計(jì)調(diào)查協(xié)調(diào)跟進(jìn)，可以收到事半功倍的效果。

5.定量分析與定性分析相結(jié)合

在對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效審計(jì)過(guò)程中，為了避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益好社會(huì)效益差、局部效益好整體效益差等各種情況，在評(píng)價(jià)時(shí)需全局考慮，有效結(jié)合社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，效率中凸顯著公平，使項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三性完美結(jié)合、全局反映。事實(shí)上，定量分析和定性分析及其應(yīng)用都存在一定的局限性，在實(shí)際運(yùn)用中，首要明確定性分析是基礎(chǔ)，還需定量分析的具體化和量化，二者缺一不可，不能一味強(qiáng)調(diào)定量標(biāo)準(zhǔn)或者片面使用定性標(biāo)準(zhǔn)。

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（作者單位：重慶三峽學(xué)院計(jì)財(cái)處）