新形勢下國有企業(yè)招標監(jiān)督管理工作探索

武孝東　盧　煒　梁　欣　連光明

中國南方電網有限責任公司調峰調頻發(fā)電公司監(jiān)察部，廣東　廣州　510630

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新形勢下國有企業(yè)招標監(jiān)督管理工作探索

武孝東盧煒梁欣連光明

中國南方電網有限責任公司調峰調頻發(fā)電公司監(jiān)察部，廣東廣州510630

摘要：文章分析了國有企業(yè)招標監(jiān)督管理研究的背景，指出了招標監(jiān)督工作中存在的人力資源配置不合理、主體責任與監(jiān)督責任含糊、專家資源缺乏、監(jiān)督手段有限等問題，提出了優(yōu)化人力資源管理、明確角色定位和責任分工、完善監(jiān)督方式和手段等改進措施。

關鍵詞：國有企業(yè)；招標監(jiān)督

一、國有企業(yè)招標監(jiān)督管理研究的背景

招標投標是在市場經濟條件下，應運而生的一種有組織的交易方式。我國的招標工作最早開始于20世紀80年代初。經過30多年的探索和實踐，出臺了一系列的法律法規(guī)，如《招投標法》、《政府采購法》、《招投標法實施條例》、《政府采購法實施條例》等，使企業(yè)的招標采購逐漸走上法制化的道路。招標工作最大的特點是公開透明、公平競爭。然而，當前大部分國有企業(yè)招標監(jiān)督存在管理不規(guī)范、權力分散，職責不清，監(jiān)督人員專業(yè)素質缺乏等問題，在利益的驅使下，腐敗和商業(yè)賄賂現(xiàn)象如影隨形地滲透到了招投標的各個環(huán)節(jié)，嚴重阻礙了招投標活動的正常發(fā)展，究其根源，在于招標投標制度的不健全及監(jiān)督體系的不完善。

十八屆中央紀委三次全會明確指出，紀檢監(jiān)察機關要明確職責定位，把不該管的工作交還主責部門，做到不越位、不缺位、不錯位；深入推進黨風廉政建設，緊緊圍繞監(jiān)督執(zhí)紀問責，深化轉職能、轉方式、轉作風，全面提升履職能力；創(chuàng)新思想理念，改進方式方法，把握新形勢下的工作規(guī)律。在紀檢監(jiān)察工作新形勢下，探索國有企業(yè)如何開展招標監(jiān)督工作，從源頭上預防腐敗，就顯得十分必要。

二、國有企業(yè)招標監(jiān)督工作存在的主要問題

(一)監(jiān)督責任過于寬泛

國有企業(yè)招標監(jiān)督工作一般由監(jiān)察部門負責，監(jiān)察部門相對于采購部門和招標部門，人員配備較少，不足對方的1/3，且工作涵蓋廉潔從業(yè)教育、反腐倡廉制度建設、日常監(jiān)督檢查、信訪案件辦理等多項業(yè)務，真正投入到招標監(jiān)督的人力，僅占總人力的1/7左右，不足以應對每年上百項招標及非招標監(jiān)督任務。另外為確保招標過程的安全性、嚴謹性，避免違規(guī)事件的發(fā)生，企業(yè)內部普遍希望招標監(jiān)督工作能貫穿從計劃制定、方案審核、文件會審、到開標、評標、定標和合同談判的全過程。事實上，這種全方位監(jiān)督的效果并不理想。每個細節(jié)都要監(jiān)督，降低了對招標關鍵風險點的關注，影響監(jiān)督質量，使重點環(huán)節(jié)的違紀行為不能避免。在監(jiān)督人員短缺的前提下，對招標的每個細節(jié)都進行監(jiān)督，不僅浪費人力，也降低了監(jiān)督效率。

(二)主體責任發(fā)揮不夠

國有企業(yè)為了加強對招標采購過程的監(jiān)管，招標過程中各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督都是以幾個部門共同參與的方式開展的。

表1　當前國有企業(yè)招標各環(huán)節(jié)參與監(jiān)督的部門

備注：★代表主要組織部門，√代表參與部門。

從表1不難發(fā)現(xiàn)，招標的每個環(huán)節(jié)一般有2個以上的部門參與監(jiān)督工作。采用這種模式，能引起相關部門對于招標工作的重視，提高招標監(jiān)督的意識。然而，多部門的監(jiān)督模式的弊端也很明顯。非監(jiān)察部門的人員普遍認為招標監(jiān)督不是自己的本職工作，監(jiān)督責任應由監(jiān)察部門承擔，雖然大家都參與其中，卻不了解自己在監(jiān)督工作中的角色定位，最終出現(xiàn)問題時，相互推諉扯皮，誰也不承擔責任，反而影響了監(jiān)督的效果。

圖1　三大部門在招標監(jiān)督工作中的職責劃分

導致該問題的原因在于：招標工作的主體責任和監(jiān)督責任不清晰。例如，開標前采購部門組織對招標文件的審核，既需要招標部門對商務條款審查、也需要采購部門自己對技術條款審查，監(jiān)察部門的參與，弱化了采購部門和招標部門的主體責任意識，錯認為對招標文件的審查都是監(jiān)察部門的監(jiān)督責任。

(三)專家資源缺乏，整體素質有待提高

國有企業(yè)雖然已建立了比較完善的內部評標專家資源庫，但是，由于某些專業(yè)的局限性，如水電類，入庫的專家只有幾十人甚至十幾人，專家大多都是各單位的骨干，日常工作繁忙，評標出勤率較低，評標專家可選取的范圍可能只有幾個。隨著某些供應商參與招投標的次數(shù)增多，部分專家的身份和信息也被供應商逐步掌握，大大增加了評標專家被賄賂的風險。另外專家水平參差不齊，少數(shù)專家獨立評判意識差、責任心不強、法紀觀念淡薄等情況，也影響了評標的質量和評標結果的公正性。

(四)廉潔風險防控成效不明顯

當前國有企業(yè)對評標過程的監(jiān)督比較嚴謹，主要以集中管理通訊工具的方式阻止評標專家與外界的聯(lián)系，同時輔以對評標過程的錄音錄像，防止專家串通或發(fā)布引導性言論，但由于評標時間過長，不能保證評標專家中途不離場或不進行交流。在不能對評標專家進行有效隔離的情況下，很容易發(fā)生評標信息的泄露。另外，招標類信訪案件調查工作的保密性紀律要求，使得調查及處罰結果公開程度存在局限，使招標相關人員無法了解到哪些是實際工作中廉潔風險的易發(fā)多發(fā)點，不能產生很好的教育和警示作用。

三、國有企業(yè)招標監(jiān)督風險控制的新思路

針對上述問題，在紀檢監(jiān)察工作“三轉”要求的新形勢下，招標監(jiān)督管理亟待加強，通過深入思考研究，國有企業(yè)招標監(jiān)督管理的改革方向是：以“兩個責任”的劃分為主線，從明確角色定位和責任分工、優(yōu)化人力資源管理、完善招標監(jiān)督機制等方面對招標監(jiān)督風險的問題進行革新，旨在進一步健全招標監(jiān)督管理體系。

(一)明確角色定位，落實責任分工

1.從廉潔風險防控的角度出發(fā)，主體責任的承擔者，實際是主體工作的執(zhí)行者和推動者，監(jiān)督責任的承擔者，實際是主體工作的監(jiān)督者。所以，采購部門、招標部門等主要組織和引導項目的部門必然是主體責任的承擔部門，作為第一責任部門，肩負著合法合規(guī)開展招標工作的職責。而紀檢監(jiān)察部門則是監(jiān)督責任部門，肩負著對主體責任部門開展的招投標活動的行為是否規(guī)范進行監(jiān)督。

具體來說(如圖1所示)，采購部門作為需求部門，主要承擔招標申請、招標文件編寫相關工作和定標后的落實工作，因此項目采購部門是招標申請、招標文件編寫及定標后合同執(zhí)行過程的廉潔風險管控的責任人；招標部門主要承擔著發(fā)售招標文件、抽取專家和組織開標評標等工作，因此招標部門是招標文件發(fā)售專家抽取和開標評標過程廉潔風險管控的負責人。而監(jiān)察部門聚焦中心任務工作，集中對有關部門或單位的招標工作進行定期檢查、對處理投訴及對招標采購工作中的違紀違規(guī)行為進行查處，是招標過程違規(guī)行為查處的責任人。

明確落實這幾個部門在招標監(jiān)督工作中的責任分工，也就意味著，必須對目前在招標監(jiān)督中所采用的多部門參與監(jiān)督的模式進行調整，使每個部門聚焦各自的中心任務，承擔起本部門該承擔的責任，做該做的事情。如項目采購部門是招標計劃的申請者，那么確保采購方案編寫的合理恰當，應是項目采購部門的主體責任。

(二)優(yōu)化人力資源配置，提升人力資源使用效率

1.為促進招標工作的專業(yè)化管理，在人員規(guī)?？傮w不變的前提下，整合下屬單位優(yōu)秀的招標工作人員，集中至企業(yè)本部招標管理部門，擴大招標服務中心的規(guī)模，增強招標工作力量，也可進一步對招標工作進行優(yōu)化，使招標采購的工作更集中，同時，還能有效隔絕下屬單位與供應商的聯(lián)系，降低違紀違規(guī)的風險。

2.加強對評標專家的管理。首先，應完善評標專家請假制度和考核制度，隨機抽取的評標專家不得無故缺席，對于請假率過高的專家可通過與其績效成績掛鉤的方式以確保專家出席率。其次，應加強對評標專家在評標現(xiàn)場的考核，依據(jù)履職情況、考勤情況、通訊工具收取情況、固定電話接打登記、評分異常等情況，對專家進行考評，以此提高專家的法紀觀念、評判意識和工作態(tài)度等。此外，還可借助外部專家、社會力量的參與以緩沖專家資源短缺的問題。

3.在招標工作集中管理的同時，優(yōu)化現(xiàn)有的紀檢監(jiān)察工作分工與流程，以“工作職能集約化管理”為目標，將下屬單位部分紀檢監(jiān)察工作，如行政監(jiān)察、信訪案件等上調至本部監(jiān)察部門，由本部監(jiān)察部門統(tǒng)一組織實施，而下屬單位監(jiān)察機構僅保留部分監(jiān)督教育職能，如干部人事監(jiān)督和廉潔從業(yè)教育。在監(jiān)督職能調整的同時，下屬單位的監(jiān)督人員也相應地進行調整，實現(xiàn)自上而下的監(jiān)督模式，在不變動公司整體人員規(guī)模的前提下，將下屬單位的監(jiān)督主力上調至公司監(jiān)察部，并由監(jiān)察部統(tǒng)一管理，而下屬單位只需保留少數(shù)兼職的紀檢監(jiān)察工作人員。雖然下屬單位精簡了工作人員，卻實現(xiàn)了公司本部監(jiān)督力量的集中，一方面，可人盡其用，實現(xiàn)最大限度地提高勞動投入產出率；另一方面，人員的增加可優(yōu)化監(jiān)督隊伍的專業(yè)結構，使監(jiān)督效果更明顯、監(jiān)督效率更高。

(三)完善招標監(jiān)督方式和手段

1.轉變監(jiān)督模式，做到“有進有退有優(yōu)”

依據(jù)調研結果(見表2)，監(jiān)察部門對招標關鍵風險點的監(jiān)督可以從以下三方面考慮：

表2　監(jiān)察部門在招標環(huán)節(jié)監(jiān)督方式上的調整建議

(1)監(jiān)督“有進”。結合紀檢監(jiān)察機構“三轉”的最新要求，招標監(jiān)督工作需要改變以往的傳統(tǒng)模式，科學整合招標的監(jiān)督資源。不僅要通過分級管理、授權監(jiān)督，充分調動紀檢監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)督人員的資源優(yōu)勢，形成監(jiān)督合力，而且要通過招標部門加強招標組織及合格供應商管理，法律事務部門加強風險管理，審計部門加強預算及實施結果管理，監(jiān)察部門加強招標程序和執(zhí)行招標紀律管理，與檢察院開展對簽約供應商行賄犯罪檔案核查，建立多位一體的招標監(jiān)督體系，形成企業(yè)內部招標監(jiān)督工作合力。

(2)監(jiān)督“有退”。從調研結果反映，對招標的其他環(huán)節(jié)，過程監(jiān)督的成效不明顯，根據(jù)紀檢監(jiān)察工作“三轉”要求，建議退出這些環(huán)節(jié)的過程監(jiān)督，改變監(jiān)督方式，從對所有項目全過程監(jiān)督轉變?yōu)椤巴粨魴z查”，不定時、不定人、不定項目地對公司招標采購工作開展抽查，及時指出存在的不規(guī)范問題，督促改進。監(jiān)察部門還可以通過合理開展聯(lián)合檢查的方式，定期組織多部門集中審查招標項目從立項到合同的全過程資料，通過縱向貫穿，及時發(fā)現(xiàn)問題并加以處理。調研結果反映多數(shù)人認為資料審查能起到有效的監(jiān)督作用，但事實上，資料審查存在單一性，而會議審查能發(fā)揮集體的智慧，提高工作效率，便于在監(jiān)督中及早發(fā)現(xiàn)問題。因此，在招標計劃和定標階段使用會議審查的監(jiān)督方式，更有利于發(fā)揮監(jiān)督的作用。

(3)監(jiān)督“有優(yōu)”。合理優(yōu)化現(xiàn)場監(jiān)督。調研結果反映大多數(shù)人認為現(xiàn)場監(jiān)督能在開標、評標及定標階段發(fā)揮重要作用，從目前招標類信訪案件情況分析，大多數(shù)投訴也是反映開標和評標階段的不規(guī)范行為。然而隨著紀檢監(jiān)察工作“三轉”，現(xiàn)場監(jiān)督需要耗費較多的人力資源，現(xiàn)場監(jiān)督方式還存在一定的優(yōu)化空間，監(jiān)督部門可在部分場合采用現(xiàn)場攝像或錄音的方式代替人員監(jiān)督，并在后期對錄像進行抽樣審核。

2.加強人員培訓，提高招標監(jiān)督質量

應按照“系統(tǒng)性、針對性、差別化”的要求，對招標工作相關人員開展分類分層次的培訓，著力提升從業(yè)素質。采購部門應重點加強對采購物資的專業(yè)知識、招標業(yè)務的相關知識與技能的培訓。招標部門應加強對招標業(yè)務知識和技能的培訓，同時對招標投訴問題有一定的認識。監(jiān)督部門應加強對招標業(yè)務知識和投訴處理技能的培訓。另外，所有部門都要加強對招標類法律法規(guī)及違紀案例的學習。

3.嚴肅查處招標類信訪舉報，發(fā)揮案件警示作用

對招標工作中可能存在的問題早發(fā)現(xiàn)、早制止，要充分發(fā)揮招標類案件懲處的威懾和教育作用。要嚴肅查處招標過程中存在的內外勾結、失職瀆職、違反紀律等招標類違法違規(guī)案件，嚴肅處理責任人。通過檢查和信訪核查，查處專家評標過程中責任心不強、把關不嚴導致資質審核與實際不符、打分理由不充分和二次打分等不規(guī)范問題，對相關責任人開展誡勉談話和批評教育，通過一個項目教育提醒一批專家。不定期在一定范圍內分析通報招標工作中的突出問題和典型違紀案件，強化懲戒教育的作用，督促招投標相關部門和單位規(guī)范開展招投標活動。綜上所述，在新時期，國有企業(yè)要以“兩個責任”的劃分為主線，以明確角色定位和責任分工、優(yōu)化人力資源管理、完善招標監(jiān)督機制等方面對招標監(jiān)督工作進行革新，才能更好的適應新形勢的工作要求，提高監(jiān)督效果，降低監(jiān)督成本，確保招標工作合法合規(guī)開展。

中圖分類號：F572.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)20-0305-03