田顯俊

【摘要】在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)變革中，推進(jìn)社會(huì)治安治理思維和方式現(xiàn)代化，努力推動(dòng)平安中國(guó)建設(shè)，這是治安治理理論與實(shí)踐的重大課題。變革時(shí)期治安治理要從社會(huì)治理視角探討治安治理邏輯起點(diǎn)，討論治安治理現(xiàn)狀和走向，分析治安治理的特征維度及價(jià)值追求，明確社會(huì)治安治理的實(shí)質(zhì)和發(fā)展趨勢(shì)。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)變革 治安治理 善治 共治

【中圖分類號(hào)】D631.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)變遷轉(zhuǎn)型過程中，治安工作出現(xiàn)了許多新問題、新情況，形勢(shì)日益復(fù)雜，這是社會(huì)變革時(shí)期的顯著特點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)政府正在加快創(chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。治安治理也是社會(huì)治理的重要組成部分，只有從社會(huì)治理視角更廣泛更深刻地觀察治安治理，才能找到更好的提升和改善思路。如何推進(jìn)社會(huì)治安治理思維和方式現(xiàn)代化，這是治安治理理論與實(shí)踐的重大課題。因此，在法治建設(shè)與發(fā)展過程中，討論治安治理現(xiàn)狀和走向，分析治安治理的特征維度及目標(biāo)追求，這理應(yīng)是社會(huì)治安治理的未來發(fā)展趨勢(shì)。

社會(huì)變革的內(nèi)涵

社會(huì)變革是一個(gè)價(jià)值變遷、社會(huì)秩序重構(gòu)的過程。社會(huì)變革必然經(jīng)歷從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從單一到多元的發(fā)展過程。從社會(huì)學(xué)范疇來看，社會(huì)變革是指人類社會(huì)由一種存在類型向另一種存在類型的轉(zhuǎn)變，它意味著社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的變遷。社會(huì)變革的過程從社會(huì)形態(tài)來說就是轉(zhuǎn)型社會(huì)，即由前一種社會(huì)存在類型向后一種社會(huì)存在類型轉(zhuǎn)型中的“過程態(tài)”。①應(yīng)當(dāng)說社會(huì)變革核心是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，在這個(gè)意義上，社會(huì)變革和社會(huì)現(xiàn)代化是重合的。社會(huì)變革與轉(zhuǎn)型，從概念提出以來，一直都是社會(huì)思潮的熱點(diǎn)、公共討論的前沿課題。從我國(guó)社會(huì)變革來看，社會(huì)變革主要經(jīng)歷了是指從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型；從封閉逐步向開放社會(huì)的發(fā)展；從一元結(jié)構(gòu)向二元結(jié)構(gòu)過渡；從人治到法治的社會(huì)轉(zhuǎn)變。②具體而言，中國(guó)的社會(huì)變革是指中國(guó)在以下方面的變化：一是在經(jīng)濟(jì)上從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變；二是在政治上從人治向法治、從全能政治向民主政治的轉(zhuǎn)變；三是在社會(huì)關(guān)系及社會(huì)結(jié)構(gòu)上從封閉的禮俗社會(huì)向開放的法理社會(huì)的轉(zhuǎn)變。③特別是作為精神先導(dǎo)和思想反映的觀念和文化，也在社會(huì)變革過程中產(chǎn)生巨大的變化。

當(dāng)前我國(guó)正處于一個(gè)由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、由計(jì)劃走向市場(chǎng)、由人治走向法治的社會(huì)變革時(shí)期，這不僅帶來社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的變化，同時(shí)也打破了舊的利益格局。新舊價(jià)值觀念交錯(cuò)，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制演繹出的多元價(jià)值觀，正在對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值體系產(chǎn)生沖擊，給社會(huì)帶來大量不穩(wěn)定因素，利益主體在各種社會(huì)關(guān)系中尋求新的位置與平衡，利益博弈最終會(huì)表現(xiàn)為社會(huì)的矛盾與沖突。

社會(huì)變革時(shí)期在經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域崇尚法治精神的同時(shí)，社會(huì)各種矛盾與沖突也大量累積，利益分配日漸失衡、城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大、地區(qū)差距明顯拉大，加之諸多社會(huì)矛盾千頭萬緒。若不能有效解決或改善，各種“突發(fā)性事件”、“群體性事件”的發(fā)生也就在意料之中。④因此，必然要求社會(huì)治理方式和手段做出相應(yīng)的調(diào)整，特別是關(guān)乎社會(huì)治安秩序的治安治理理念和方式能滿足社會(huì)變革的現(xiàn)實(shí)需要。

治安治理現(xiàn)狀與走向：政府主導(dǎo)與政府服務(wù)

“治理”其本意有“操舵、駕駛、領(lǐng)路”的意思。俞可平教授認(rèn)為，治理從實(shí)質(zhì)來講是公共組織在特定框架內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)力控制秩序，滿足社會(huì)需求。治理價(jià)值是在各種社會(huì)關(guān)系中治理主體運(yùn)用合適的方式引導(dǎo)、規(guī)范或控制社會(huì)活動(dòng)，以最優(yōu)方式促進(jìn)公共利益。可以說，治理是一種公共管理活動(dòng)和公共管理過程。⑤塞納爾克倫斯認(rèn)為，社會(huì)責(zé)任并不是政府獨(dú)立運(yùn)用并壟斷權(quán)力，一些社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織也有維護(hù)秩序、參與社會(huì)調(diào)節(jié)的責(zé)任。

社會(huì)變革時(shí)期，中國(guó)社會(huì)治安問題日益復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化與多樣化，傳統(tǒng)中國(guó)治安治理體制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)政府制定并實(shí)施各種有效的戰(zhàn)略和策略來遏制日趨嚴(yán)峻的治安形勢(shì)，確保治安問題在社會(huì)秩序可以容忍的范圍之內(nèi)，不僅是我國(guó)治安治理的關(guān)鍵使命，也是推動(dòng)中國(guó)社會(huì)平安轉(zhuǎn)型的基本保障。

政府主導(dǎo)型治理。目前，社會(huì)治安治理總體上還屬于政府主導(dǎo)型的社會(huì)治安管理，此種現(xiàn)狀的主要原因在于：一是治理輸入機(jī)制的單向度⑥。在政府主導(dǎo)型的治安管理體制中，普遍表現(xiàn)為自上而下的單向度聯(lián)結(jié)，僅僅是政府輸出的機(jī)制，而社會(huì)輸入機(jī)制十分有限。由于社會(huì)組織的利益和訴求得不到表達(dá)和重視，各種社會(huì)矛盾和利益沖突長(zhǎng)期累積得不到處理和釋放，容易導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。二是社會(huì)自治能力的不足。社會(huì)本身自治功能不足，政府不得不強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的行政干預(yù)，這一狀況并未改善。社會(huì)總是依賴于政府，政府力量的調(diào)控和社會(huì)自治無法達(dá)到平衡。三是全能型政府現(xiàn)狀沒改變。政府權(quán)力最大同時(shí)也意味著責(zé)任最大。全能型政府必然不能全部履行、實(shí)際上也是不可能履行完全社會(huì)公共責(zé)任，這與社會(huì)期望相背，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)其不滿而容易產(chǎn)生社會(huì)沖突危險(xiǎn)。在這種情況下，政府應(yīng)對(duì)的主要手段是強(qiáng)制或準(zhǔn)強(qiáng)制的壓服手段，卻不能解決根本性的、深層次的社會(huì)矛盾與問題。政府控制社會(huì)越全面，越易導(dǎo)致社會(huì)對(duì)政府過度依賴，往往導(dǎo)致國(guó)家完全陷入社會(huì)關(guān)系和社會(huì)事務(wù)中不能脫身。

走向服務(wù)型治理。在社會(huì)變革中，許多潛在的社會(huì)沖突不斷凸現(xiàn)，不斷被激發(fā)出來。在中國(guó)由總體性社會(huì)向市民社會(huì)過渡，社會(huì)沖突這一現(xiàn)象發(fā)生了顯著的變化：一方面，社會(huì)變革不可避免地帶來過渡性的不穩(wěn)定，加劇社會(huì)沖突，從這個(gè)意義上說，社會(huì)變革是社會(huì)沖突產(chǎn)生與加劇的社會(huì)溫床；而另一方面，社會(huì)變革又不斷解決社會(huì)沖突，達(dá)到和諧狀態(tài)，從這個(gè)意義來說，社會(huì)變革是解決社會(huì)沖突的一種特殊的方式。因此，如何化解這種社會(huì)沖突，就成為當(dāng)前社會(huì)治安治理的新要求。一般認(rèn)為，在社會(huì)管理中，控制關(guān)系弱化，社會(huì)主體之間服務(wù)關(guān)系生成并日益增強(qiáng)，管理主體與管理對(duì)象之間是一種互為管理和服務(wù)的關(guān)系，這種新型社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的建立，形成了具有服務(wù)屬性的社會(huì)治理模式，這也是社會(huì)治安治理的重要特征和努力方向。

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)治理及其創(chuàng)新受到前所未有的重視。從發(fā)展的視角來講，治理機(jī)制建構(gòu)需要轉(zhuǎn)變?nèi)芄芸匦蜕鐣?huì)治理范式，弱化社會(huì)控制和監(jiān)管職能，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)功能。重視社會(huì)組織與公眾參與社會(huì)治理，便是題中應(yīng)有之義。

當(dāng)然，社會(huì)治理的基本特性就是要改變傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式，通過建構(gòu)市場(chǎng)化、社會(huì)化等治理機(jī)制，與非公共部門共享社會(huì)治理，重構(gòu)政府與社會(huì)之間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。但筆者認(rèn)為，社會(huì)治理對(duì)傳統(tǒng)官僚層級(jí)制管理有一定的影響，但這種影響應(yīng)是正向的，是起補(bǔ)充和完善的作用，是傳統(tǒng)治理模式的發(fā)展。在社會(huì)治理框架下，依靠參與者結(jié)成伙伴、協(xié)調(diào)和合作等組成的合作互動(dòng)關(guān)系執(zhí)行公共決策，達(dá)成公共目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和個(gè)體等權(quán)力、利益的平衡。目前，盡管服務(wù)合作型社會(huì)治理在解決公共難題時(shí)有許多優(yōu)勢(shì)，而且許多國(guó)家在公共治理實(shí)踐中迅速推廣到許多層面和不同公共領(lǐng)域，但這些并不能從本質(zhì)上改變政府領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)的角色地位，也不能消除公共部門權(quán)威，政府仍然扮演決策、制定規(guī)則、組織等權(quán)威性角色。政府在政策制定中有最終決定權(quán)。政府及政府中的核心人員在治理層級(jí)中居于重要地位，他們有影響法律、法規(guī)和制度制定和實(shí)施的能力。這種治理模式誰來領(lǐng)導(dǎo)和管理顯得尤為重要，基于公共部門擁有國(guó)家層面及社會(huì)廣泛資源，領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)者的角色由政府及部門來扮演既是必然也是合適的選擇。

社會(huì)治安治理是社會(huì)治理體系的重要內(nèi)容，是作為整個(gè)社會(huì)治理體系鏈條的關(guān)鍵。社會(huì)變革中治安治理首先要改革政府主導(dǎo)型的社會(huì)治安管理體制，建立社會(huì)主導(dǎo)型的政府服務(wù)型治理體制。社會(huì)治安直接對(duì)應(yīng)的是社會(huì)安全，是以社會(huì)公眾的安全需求為核心訴求，社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力來源于公眾對(duì)社會(huì)安全需求的滿意程度。因此，社會(huì)變革中社會(huì)治安治理，治理主體應(yīng)是多元的，政府、社會(huì)和公眾共同承擔(dān)起治理治安的責(zé)任。政府在其中只是一個(gè)掌舵者，起到領(lǐng)航的作用，政府不斷開拓渠道、建立機(jī)制，吸引和帶領(lǐng)公眾參與公共事務(wù)，協(xié)同社會(huì)治理，同時(shí)，公眾也積極培養(yǎng)自己治理社會(huì)的能力，有序地、自覺地參與到社會(huì)治理過程中，最終達(dá)到建立一個(gè)社會(huì)和諧、人民幸福、秩序穩(wěn)定、民主與法治、公平與正義兼具的社會(huì)治安治理的理想形態(tài)。

治安治理特征維度：善治、共治

善治。在社會(huì)變革時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)性失衡，多元化的社會(huì)價(jià)值取向同時(shí)存在，傳統(tǒng)和現(xiàn)代沖突因素此消彼長(zhǎng)，原有社會(huì)機(jī)制沒有完全退出，而新的社會(huì)規(guī)范尚未普遍建立，社會(huì)沖突和失范生成和累積已成常態(tài)。⑦從現(xiàn)實(shí)需求看，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治安問題突出，主要表現(xiàn)為犯罪現(xiàn)象普遍存在、犯罪率長(zhǎng)期波動(dòng)上升、重大安全事故頻發(fā)等。維護(hù)社會(huì)治安需要完善健全的法治方式調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系，解決各種社會(huì)問題需要“善治”⑧。社會(huì)治安治理是順應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)的需求，回應(yīng)時(shí)代的呼喚，以法治為出發(fā)點(diǎn)積極探索治安善治新路徑。

俞可平教授總結(jié)國(guó)內(nèi)外關(guān)于善治的觀點(diǎn)認(rèn)為：善治就是社會(huì)管理過程中實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，是最優(yōu)化的社會(huì)治理方式，其本質(zhì)特征是政府和公民合作管理社會(huì)來實(shí)現(xiàn)最大化公共利益，是國(guó)家與公民社會(huì)最佳狀態(tài)的關(guān)系。

社會(huì)治安治理追求“善治”，邏輯起點(diǎn)是法治，是通過全新的治理思維和實(shí)踐實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安問題及相關(guān)關(guān)系處理的目標(biāo)。治安善治會(huì)觸及制度創(chuàng)新、機(jī)制重構(gòu)等深層面的問題，社會(huì)治安治理體系建立、治安治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型也是順應(yīng)社會(huì)公共管理的全面戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)（即全能性政府的失靈，管制、監(jiān)督的統(tǒng)治性管理體制與不能滿足社會(huì)需求），由治安管理走向治安治理，并追求公共利益最大化，即“善治”。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來采取集權(quán)性治理體系和模式來管理社會(huì)治安，這種科層縱向管理體制在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和控制社會(huì)治安秩序方面表現(xiàn)突出，但隨著全球化進(jìn)程加快，社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益錯(cuò)綜復(fù)雜，這種治安管控的體制已面臨困境或已失靈，為應(yīng)對(duì)這種管理困境，只有走社會(huì)治安治理道路并實(shí)現(xiàn)善治，才是治安和社會(huì)穩(wěn)定戰(zhàn)略和發(fā)展的理性選擇。

當(dāng)然，善治不僅不否認(rèn)政府治理的作用，而且更加注重政府在治理中的職能作用發(fā)揮與工作質(zhì)量及效率。因此，治安善治強(qiáng)調(diào)政府治理的作用，也倡導(dǎo)并主動(dòng)引入其他社會(huì)組織與成員的參與介入，治安善治主體之間是合作共贏關(guān)系，反映出治安善治放棄傳統(tǒng)的自上而下的政府治理結(jié)構(gòu)，選擇的是縱橫交織的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，治安善治結(jié)構(gòu)和模式的重大變化，也蘊(yùn)含了豐富治理新內(nèi)容。社會(huì)治安善治從根本上來講是治理結(jié)構(gòu)和模式的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)最大化治安效益。⑨

共治?！肮仓巍迸c“善治”一脈相承，社會(huì)治理倡導(dǎo)治理主體多元、合作共治，在多元合作中，政府不僅要減少對(duì)市場(chǎng)的控制，還要減少對(duì)社會(huì)的控制，同時(shí)通過擴(kuò)大公眾參與公共事務(wù)，評(píng)價(jià)政府工作的優(yōu)劣，從而影響政務(wù)向善的方面發(fā)展，向有利于公眾利益的方向前進(jìn)，以達(dá)致和諧善治之境。

當(dāng)前，在中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與市民社會(huì)中逐漸形成了權(quán)利保障的新特點(diǎn)，并呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)喚醒并增強(qiáng)了人們權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)和自由、平等觀念。二是民主政治發(fā)展催生并推進(jìn)了人權(quán)保障與權(quán)力制約活動(dòng)。三是崇尚理性、崇尚法律權(quán)威等法治文化逐步向傳統(tǒng)文化滲透、傳播。公眾也把自身能夠并愿意參與政務(wù)作為實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的一個(gè)重要表現(xiàn)。公眾若能夠直接參與社會(huì)治理，不僅滿足了自己不斷增加的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)等方面的需要和愿望，深層意義還在于其可以化解政府與公眾之間，尤其是干群之間、警民之間的矛盾和誤解。

筆者認(rèn)為治安治理把“共治”作為一種路徑，通過公眾參與對(duì)治安治理工作，保障其知情、表達(dá)和參與等權(quán)利。公眾參與也是一種載體，落實(shí)了憲法對(duì)公民政治權(quán)利和自由的保障，公眾參與更是一種科學(xué)的治理機(jī)制，形成政府和公眾之間平等的合作伙伴關(guān)系，共同致力于維護(hù)和保障公共利益和權(quán)益，這是對(duì)時(shí)代要求的回應(yīng)，是治安治理的有效途徑和重要形式。

從治安“共治”的基礎(chǔ)條件來看，承擔(dān)社會(huì)治安治理職能的政府部門、社會(huì)自治組織（包括村居委會(huì)的治保會(huì)、調(diào)解會(huì)、各種治安聯(lián)防組織與義務(wù)巡邏隊(duì)等）和市場(chǎng)組織（保安服務(wù)公司、物業(yè)管理公司、行業(yè)自律組織等）等已經(jīng)構(gòu)成了較為完善的龐大組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這種具有群防群治性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，使治安“共治”成為可能，大大提高了治安治理績(jī)效，有效地維護(hù)了社會(huì)治安秩序。

社會(huì)變革中治安治理是根據(jù)執(zhí)法服務(wù)理論、公共服務(wù)理論、多中心理論、網(wǎng)絡(luò)化治理理論為指導(dǎo)的一種創(chuàng)新的治理之道。這種改變和創(chuàng)新，可以說是具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容變化的，是治安工作從過去的威懾到現(xiàn)在的親民，從過去的單點(diǎn)的、抽象的民主到當(dāng)今具體的、多點(diǎn)的、可以實(shí)踐的民主，從集中統(tǒng)一管理到新公共管理、多方面合作的治理。以公眾參與為導(dǎo)向，建立政府與公民、社區(qū)、企業(yè)等多方面的伙伴關(guān)系，形成治安治理共同體，根本改變治安工作一言堂、權(quán)力集中家長(zhǎng)制的做法，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨姷恼嬲枰鸵庠笧槌霭l(fā)點(diǎn)的治安工作新機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)治安工作與公眾需要的高度統(tǒng)一。

治安治理是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，在重視社會(huì)秩序與社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，亦不可忽視治安治理的根本目標(biāo)在于造福于民?！叭嗣袢罕姼有腋?、老百姓活得更有尊嚴(yán)”，這是我們黨和政府的工作的核心內(nèi)容，治安治理亦不例外。如果沒有群眾的良好互動(dòng)與參與，沒有這種作為社會(huì)公共秩序的主體力量的支持，任何轉(zhuǎn)型都是非常困難或者是危險(xiǎn)的。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出的創(chuàng)新社會(huì)治理體制，是保障社會(huì)治安穩(wěn)定的工作機(jī)制，具體包括改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制等。我國(guó)在推進(jìn)社會(huì)治安治理戰(zhàn)略中，應(yīng)借鑒現(xiàn)代治理理論的最新成果，研究適合中國(guó)國(guó)情的治安治理理論與政策法律，在治安實(shí)踐中改革和創(chuàng)新治理。

（作者為四川警察學(xué)院副教授）

【注釋】

①陳晏清：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型論》，太原：山西教育出版社，1998年，第328頁。

②許韜：《治道變革與公眾參與》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012年，第2頁。

③梅建明：“社會(huì)政策與犯罪預(yù)防—社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的挑戰(zhàn)”，《社會(huì)公共安全》，2000年第3期。

④張勇：“試論社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的公民基本權(quán)利保障”，《行政與法》，2009年第12期。

⑤俞可平：“全球治理引論”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第1期。

⑥夏建中：《中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，第20頁。

⑦付子堂：“轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的法律與社會(huì)論綱”，《現(xiàn)代法學(xué)》，2003年第2期。

⑧王曉明：“中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型研究的新進(jìn)展”，《教學(xué)與研究》，1998年第4期。

⑨程金生：“社會(huì)分層與治安善治”，《政法學(xué)刊》，2009年第6期。

責(zé)編 /王坤娜