新形勢(shì)下蕪湖市耕地后備資源調(diào)查與開發(fā)利用研究*

方婷婷，程久苗，費(fèi)羅成，魯 帆，陳 振，周翼虎（安徽師范大學(xué)國(guó)土資源與旅游學(xué)院，蕪湖 241003）

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新形勢(shì)下蕪湖市耕地后備資源調(diào)查與開發(fā)利用研究*

方婷婷，程久苗※，費(fèi)羅成，魯 帆，陳 振，周翼虎
（安徽師范大學(xué)國(guó)土資源與旅游學(xué)院，蕪湖 241003）

摘 要基于新形勢(shì)下“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”、“占水田補(bǔ)水田”的要求，開展區(qū)域耕地后備資源調(diào)查與分析，對(duì)優(yōu)化區(qū)域農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)與確保耕地占補(bǔ)平衡政策順利實(shí)施具有重要意義。文章在確定耕地后備資源類型的前提下，通過對(duì)蕪湖市耕地后備資源的調(diào)查，了解蕪湖市耕地后備資源現(xiàn)狀與當(dāng)前開發(fā)利用中存在問題，掌握耕地后備資源的數(shù)量、質(zhì)量、類型及空間分布情況；同時(shí)結(jié)合蕪湖市土地利用總體規(guī)劃確定的新增建設(shè)用地占用耕地情況，分別從數(shù)量、質(zhì)量及類型方面分析2011～2020年間蕪湖市耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)現(xiàn)程度，在此基礎(chǔ)上提出實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡”的蕪湖市耕地后備資源開發(fā)利用方案；根據(jù)耕地后備資源開發(fā)利用中存在的現(xiàn)有問題，提出合理開發(fā)利用耕地后備資源的對(duì)策措施；最后，有針對(duì)性提出了基于區(qū)域“占補(bǔ)平衡”與“異地代補(bǔ)”的政策建議，從而為解決蕪湖市耕地后備資源開發(fā)利用與耕地占補(bǔ)平衡問題、合理開發(fā)區(qū)域耕地后備資源提供決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞蕪湖市 耕地后備資源 調(diào)查 開發(fā)利用 占補(bǔ)平衡

0 引言

隨著人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)人均耕地由2009年的0.101 4hm2降至2012年的0.099 8hm2［1］。未來10～20年是我國(guó)城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，有專家估計(jì)中國(guó)未來20年還有3億農(nóng)民進(jìn)城，人口城鎮(zhèn)化的不斷提升帶來的是“土地城鎮(zhèn)化”的過分?jǐn)U張，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被占用都將嚴(yán)重威脅到我國(guó)的糧食安全。黨的十八大、十八屆三中全會(huì)等相關(guān)工作會(huì)議就嚴(yán)防死守1.2億hm2耕地保護(hù)紅線、實(shí)行耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量保護(hù)并重等提出了新的更高要求。國(guó)土資源部為落實(shí)好相關(guān)會(huì)議精神，就2014年工作部署提出了新的要求:以提高耕地生產(chǎn)能力為目標(biāo)，把提升耕地質(zhì)量放在首位，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、先建備補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。因此，基于耕地占補(bǔ)平衡新要求適時(shí)調(diào)整耕地后備資源開發(fā)利用的思路，對(duì)于實(shí)現(xiàn)耕地后備資源合理利用與促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

目前學(xué)者們對(duì)耕地后備資源的調(diào)查與評(píng)價(jià)、潛力與分布、開發(fā)利用問題與對(duì)策、開發(fā)與生態(tài)保護(hù)等方面進(jìn)行了大量的研究［2-6］，但以區(qū)域耕地后備資源為開發(fā)整體考慮其耕地占補(bǔ)平衡實(shí)現(xiàn)程度方面的研究力度不夠；且目前研究大多是基于數(shù)量占補(bǔ)平衡考慮，缺少基于數(shù)量、質(zhì)量及類型占補(bǔ)平衡的全面分析。鑒于此，該文以蕪湖市耕地后備資源為研究對(duì)象，運(yùn)用調(diào)查與訪談等方法，系統(tǒng)地了解蕪湖市耕地后備資源現(xiàn)狀與當(dāng)前開發(fā)利用中存在的問題，掌握其類型、數(shù)量、質(zhì)量及空間分布情況，結(jié)合蕪湖市土地利用總體規(guī)劃確定的新增建設(shè)占用耕地情況，分別從數(shù)量、質(zhì)量及類別等3方面分析2011～2020年間蕪湖市耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)現(xiàn)程度，在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)耕地后備資源開發(fā)與耕地占補(bǔ)平衡順利實(shí)施的對(duì)策建議。

1 區(qū)域概況與研究方法

1.1 區(qū)域概況

蕪湖市位于安徽省東南部，地處長(zhǎng)江與青弋江、裕溪河的交匯處，地跨皖江兩岸。全市地形以平原為主，屬長(zhǎng)江中下游沖積平原，南部有部分崗地與丘陵。蕪湖近?？拷?，位于長(zhǎng)江三角洲地區(qū)邊緣，是華東水陸交通樞紐與安徽主要的工商業(yè)城市，同時(shí)也是通往黃山、九華山、太平湖風(fēng)景區(qū)的北大門，素有“皖南門戶”之稱。2013年末戶籍人口384.5萬，下轄鏡湖、弋江、鳩江、三山等4區(qū)與無為、蕪湖、繁昌、南陵等4縣，擁有2個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，11個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)。蕪湖市作為皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)核心城市、南京都市圈成員城市、“長(zhǎng)三角城市群”成員城市、合蕪蚌自主創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)城市，城市戰(zhàn)略定位極大地帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2013年蕪湖市土地總面積60.260 5萬hm2，其中農(nóng)用地44.607 7萬hm2、建設(shè)用地10.686 2萬hm2、其它土地4.966 6萬hm2；其它土地中大部分為河流與湖泊水面，可被開發(fā)利用的土地后備資源有限。過快的用地需求及自身資源有限導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡難以實(shí)現(xiàn)。因此，該文選取蕪湖市為例探索耕地后備資源開發(fā)利用具有一定的代表性，對(duì)于快速城市化地區(qū)在耕地后備資源匱乏情形下確保耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)落實(shí)具有一定的參考價(jià)值。

1.2 研究過程及步驟

前期準(zhǔn)備階段:收集2011年蕪湖市土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、市縣土地整治規(guī)劃、2011～2013年補(bǔ)充耕地項(xiàng)目庫等相關(guān)資料；確定以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為調(diào)查單元，工作底圖為2011年土地利用現(xiàn)狀圖，訪談對(duì)象為參與耕地后備資源開發(fā)項(xiàng)目的國(guó)土部門工作人員。

室外調(diào)研階段:對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行訪談，總結(jié)現(xiàn)實(shí)過程中耕地后備資源開發(fā)存在的問題及相關(guān)改進(jìn)建議；利用專業(yè)技術(shù)人員與縣 （區(qū)）、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）國(guó)土資源局 （所）業(yè)務(wù)骨干將潛在的耕地后備資源落實(shí)到圖上，并對(duì)其面積、類型及范圍進(jìn)行調(diào)查、確認(rèn)。

室內(nèi)整理階段:運(yùn)用ArcGIS將落入城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)、濕地及自然保護(hù)區(qū)的耕地后備資源扣除，得到蕪湖市可實(shí)現(xiàn)耕地后備資源的數(shù)量及其空間分布情況。

2 蕪湖市耕地后備資源狀況及開發(fā)利用存在的問題

2.1 耕地后備資源狀況

2.1.1 類型多樣，總量不足

據(jù)2011年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，蕪湖市其他土地面積為5.049 0萬hm2，主要類型有內(nèi)陸灘涂、荒草地、沼澤地、裸地、河流水面等。由于較長(zhǎng)時(shí)間的開發(fā)利用，土地利用率高達(dá)91.62%，農(nóng)作物復(fù)種指數(shù)達(dá)1.44。而其他土地面積僅占土地總面積的8.38%，耕地后備資源總量不足，可供農(nóng)業(yè)開發(fā)利用的耕地后備資源較少。

2.1.2 成片面積小，分布零散

據(jù)2005～2011年蕪湖市已實(shí)施土地整治項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，全市已開發(fā)的耕地后備資源共801宗，面積為1.692 3萬hm2。其中，集中連片面積在6.67hm2以上的有401宗，面積為1.286 5萬hm2，占已開發(fā)總量的76.02%。規(guī)模在100hm2以上的只有35宗，面積僅為5 173.76hm2，所占比例為30.57%。隨著土地開發(fā)的深入，成片集中的耕地后備資源較少，目前留存的耕地后備資源集中連片性差，分布零散。

2.1.3 質(zhì)量分布不平衡，圩區(qū)優(yōu)、丘陵區(qū)差

蕪湖市屬長(zhǎng)江中下游沖積平原，主要由河漫灘、階地、臺(tái)地及丘陵構(gòu)成，其中平原占92.5%，丘陵占7.5%，地勢(shì)西南高、東北低。域區(qū)水網(wǎng)密布，耕種條件優(yōu)越，開發(fā)的耕地質(zhì)量較好，種植收益明顯；丘陵區(qū)農(nóng)業(yè)自然條件差，經(jīng)濟(jì)落后，在一定程度上難以發(fā)揮耕地后備資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益［7］。

2.1.4 限制因素多、開發(fā)難度較大，補(bǔ)充耕地潛力有限

耕地后備資源能否轉(zhuǎn)化為耕地主要取決于其自身的自然條件與開發(fā)利用的難易程度［8］。除了位于近郊與遠(yuǎn)郊平原區(qū)的坑塘溝渠及少量荒草地、沙荒地為較優(yōu)耕地后備資源外，位于丘陵區(qū)的耕地后備資源大部分質(zhì)量較差，開發(fā)利用中均存在2～3個(gè)限制因素，如無灌溉水源、坡度高、交通不便等。開發(fā)耕地后備資源可補(bǔ)充耕地的潛力有限。

2.2 耕地后備資源開發(fā)利用存在的主要問題

2.2.1 以優(yōu)先補(bǔ)充耕地為目標(biāo)，重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量現(xiàn)象普遍

后備土地資源不僅具有宜耕的特性，還有宜園、宜林、生態(tài)功能等屬性［9］。當(dāng)前后備土地資源的開發(fā)利用方式簡(jiǎn)單，集中于后備土地資源的宜耕屬性，忽視后備土地資源的其他屬性功能。2005～2011年蕪湖市通過土地整理補(bǔ)充耕地3 781.18hm2，耕地補(bǔ)充來源中約60.45%為沿江 （河）灘涂、水域及低效林地。大量的坑塘與林地被開墾為耕地，極易引起風(fēng)蝕沙化、水土流失等土地退化與生態(tài)環(huán)境問題［10］。此外，在新增耕地的過程中重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，導(dǎo)致補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象較為突出［11］。

2.2.2 與林業(yè)、水務(wù)及環(huán)保等部門協(xié)調(diào)困難

蕪湖市可開墾耕地后備資源中低丘緩坡林地、廢棄坑塘及荒草地占較多部分。近年來，國(guó)土部門補(bǔ)充耕地多來自于荒草地開發(fā)、廢棄坑塘復(fù)墾等，這與林業(yè)、水務(wù)及環(huán)保等部門的政策要求有一定的沖突。項(xiàng)目往往因得不到林業(yè)等相關(guān)部門的許可而中止，嚴(yán)重影響耕地后備資源的正常開發(fā)，使相對(duì)少的資源更難開發(fā)。

2.2.3 相關(guān)部門開發(fā)意愿不強(qiáng)，農(nóng)民參與積極性不高

蕪湖市耕地后備資源稀缺，易開發(fā)、規(guī)模大的基本開發(fā)完畢，剩下的都存在各種開發(fā)制約因素，相關(guān)部門開展土地整治補(bǔ)充耕地工作越來越困難，部門開發(fā)意愿不強(qiáng)。土地整治項(xiàng)目有效實(shí)施必須要農(nóng)民認(rèn)知、理解、支持及最大限度地參與，受土地整治項(xiàng)目資金及對(duì)公眾參與的認(rèn)識(shí)不夠的影響，部分縣區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目選址時(shí)主要以增加耕地面積為目標(biāo)，注重土地整治的經(jīng)濟(jì)效益，忽略社會(huì)效益與生態(tài)效益，很多問題與農(nóng)民意見沒有被考慮與采納，導(dǎo)致后期項(xiàng)目無法施工。

2.2.4 資金籌集途徑單一，項(xiàng)目開發(fā)成本較高

目前，蕪湖市耕地后備資源開發(fā)項(xiàng)目資金籌集來源中，中央與地方政府投入占資金籌集總額的絕大部分，而復(fù)墾投資與其他資金等社會(huì)型資金只占耕地后備資源開發(fā)項(xiàng)目資金籌集總額的小部分。這說明耕地后備資源開發(fā)項(xiàng)目籌資途徑除了中央與地方政府投入途徑外，其他途徑還沒有完全得到開展。蕪湖市易開發(fā)且低成本項(xiàng)目在前期基本開發(fā)完畢，剩下的耕地后備資源或多或少都存在一些限制性因素，開發(fā)成本較高，籌集資金不足，項(xiàng)目實(shí)施困難。

2.2.5 項(xiàng)目審批手續(xù)繁瑣，周期長(zhǎng)

耕地后備資源開發(fā)項(xiàng)目從最初開始選址與立項(xiàng)審批一直到最終的驗(yàn)收發(fā)證，耗時(shí)長(zhǎng)，需要召開多次評(píng)審會(huì)議，基層國(guó)土部門需要多次與上級(jí)國(guó)土部門或其委托的相關(guān)單位進(jìn)行協(xié)調(diào)，省級(jí)或者市級(jí)國(guó)土部門則要多次下到基層檢查。同時(shí)項(xiàng)目施工過程中施工質(zhì)量不到位，施工時(shí)間緊張，相關(guān)部門目標(biāo)考核難以完成。一般來說，一個(gè)項(xiàng)目從入庫到驗(yàn)收，往往要經(jīng)歷較長(zhǎng)的周期。

2.2.6 后續(xù)監(jiān)管乏力，存在拋荒現(xiàn)象

在耕地后備資源開發(fā)利用過程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)注重項(xiàng)目開發(fā)前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目施工等相關(guān)工作事宜，新開墾的耕地后續(xù)監(jiān)管工作大多交由村一級(jí)單位來負(fù)責(zé)實(shí)施，由于后續(xù)監(jiān)管資金不能如實(shí)到位，相關(guān)單位監(jiān)管力度不夠，造成新的土地撂荒。另外，有些耕地受土壤、地形及交通條件限制，種植品種收益不高，農(nóng)民種植積極性受挫。這些被拋荒的耕地不僅導(dǎo)致了現(xiàn)有的耕地面積減少，更是浪費(fèi)了大量的資金與人力投入。

3 蕪湖市耕地后備資源數(shù)量、質(zhì)量及空間分布情況

3.1 耕地后備資源類型

可開墾耕地后備資源是指基本處于自然狀態(tài)，至今尚未開發(fā)利用的宜耕土地資源?？烧砀睾髠滟Y源是指對(duì)待整理農(nóng)地區(qū)的農(nóng)用地與其他土地采取綜合整理措施可能增加有效耕地面積的土地資源［12］。根據(jù)《耕地后備資源調(diào)查與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》，結(jié)合蕪湖市實(shí)際，可開墾耕地后備資源類型主要有:內(nèi)陸灘涂、荒草地、沼澤地、裸地、葦?shù)氐龋豢烧砀睾髠滟Y源主要包括以下幾方面:①中低產(chǎn)田改造，②田土坎的歸并整理，③農(nóng)田生產(chǎn)條件的整理。

3.2 耕地后備資源數(shù)量及其空間分布情況

據(jù)調(diào)查結(jié)果分析，2011～2020年蕪湖市耕地后備資源總量為18.132 6萬hm2，其中，可開墾耕地后備資源2 282.21hm2，可整理耕地后備資源規(guī)模為17.904 4萬hm2，具體結(jié)果見表1與圖1。

表1 蕪湖市各區(qū)、縣耕地后備資源數(shù)量情況 hm2

圖1 蕪湖市耕地后備資源數(shù)量及其空間分布情況

3.2.1 可開墾耕地后備資源數(shù)量與空間分布情況

蕪湖市可開墾耕地后備資源中，內(nèi)陸灘涂1 278.32hm2，占56.01%；荒草地829.41hm2，占36.34%；沼澤地93.42hm2，占4.09%；沙地54.31hm2，占2.38%；其他可開墾土地26.75hm2，占1.18%。內(nèi)陸灘涂以蕪湖縣面積為最大，面積為587.96hm2，占全市可開墾內(nèi)陸灘涂總面積45.99%，集中分布在紅楊鎮(zhèn)、六郎鎮(zhèn)、花橋鎮(zhèn)等地；荒草地以無為縣面積為最大，面積為527.95hm2，占全市可開墾內(nèi)陸灘涂的63.65%，主要分布在紅廟鎮(zhèn)、十里墩鄉(xiāng)、開城鎮(zhèn)等地。

3.2.2 可整理耕地后備資源數(shù)量與空間分布情況

據(jù)調(diào)查結(jié)果分析，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元共確定了10個(gè)可整理耕地后備資源的重點(diǎn)潛力分布區(qū)，分別為嚴(yán)橋鎮(zhèn)、弋江鎮(zhèn)、牛埠鎮(zhèn)、籍山鎮(zhèn)、六郎鎮(zhèn)、何灣鎮(zhèn)、紅廟鎮(zhèn)、紅楊鎮(zhèn)、許鎮(zhèn)鎮(zhèn)、洪巷鄉(xiāng)，這些區(qū)域可整理耕地后備資源潛力面積都在6 000hm2以上，可整理耕地后備資源總規(guī)模達(dá)到87 612.97hm2，占全市可整理耕地后備資源面積的48.93%。從分布規(guī)律可以看出，可整理耕地后備資源主要集中分布在耕地面積大且集中連片的地區(qū)。

表2 蕪湖市耕地后備資源質(zhì)量情況 hm2

3.3 耕地后備資源質(zhì)量及其空間分布情況

根據(jù)蕪湖市農(nóng)用地分等成果分析，蕪湖市耕地后備資源質(zhì)量及其空間分布情況見表2與圖2。

3.3.1 可開墾耕地后備資源質(zhì)量與空間分布情況

2011～2020年，蕪湖市可開墾耕地后備資源中10等地面積最大，面積為756.65hm2，占全市可開墾耕地后備資源總面積的33.15%，集中分布在紅楊鎮(zhèn)、石澗鎮(zhèn)、昆山鄉(xiāng)、蜀山鎮(zhèn)；其次為9等地與8等地，分別為700.76hm2、362.18hm2，分別占全市可開墾后備資源總面積的30.71%、15.87%，主要分布在峨橋鎮(zhèn)、陶辛鎮(zhèn)、十里墩鄉(xiāng)等地。往后依次為:7等地、11等地，面積分別為351.71hm2、110.91hm2，分別占全市可開墾后備資源總面積的15.41%、4.86%。從分布規(guī)律可以看出，可開墾后備資源主要集中分布在9～10等，質(zhì)量為中等偏下。

3.3.2 可整理耕地后備資源質(zhì)量與空間分布情況

2011～2020年，蕪湖市可整理耕地后備資源中10等地面積最大，面積為6.643 9萬hm2，占全市可整理后備資源規(guī)模的37.11%，集中分布在嚴(yán)橋鎮(zhèn)、何灣鎮(zhèn)、紅楊鎮(zhèn)等地；其次為9等地與8等地，分別為6.058 5萬hm2、3.339 4萬hm2，分別占全市可開墾后備資源總面積的33.84%、18.65%，主要分布在弋江鎮(zhèn)、籍山鎮(zhèn)、許鎮(zhèn)鎮(zhèn)、洪巷鄉(xiāng)等地。往后依次為:11等地、7等地，面積分別為1.090 4萬hm2、7 720.95hm2，分別占全市可整理后備資源規(guī)模的6.09%、4.31%。從分布規(guī)律可以看出，可整理后備資源主要集中分布在8～10等，質(zhì)量為中等偏下。

4 蕪湖市耕地后備資源開發(fā)利用分析

4.1 耕地后備資源補(bǔ)充耕地分析

4.1.1 耕地后備資源補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量情況

根據(jù)蕪湖市歷年已實(shí)施可開墾與可整理的項(xiàng)目測(cè)算出各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均新增耕地率，并據(jù)此測(cè)算出蕪湖市可供開發(fā)利用的耕地后備資源共補(bǔ)充耕地7 425.30hm2，其中，可開墾耕地后備資源補(bǔ)充耕地2 053.99hm2，可整理耕地后備資源補(bǔ)充耕地5 371.31hm2。

4.1.2 耕地后備資源補(bǔ)充耕地類型與質(zhì)量情況

根據(jù)蕪湖市農(nóng)用地分等成果測(cè)算，其中，耕地后備資源開發(fā)補(bǔ)充7等耕地548.16hm2，補(bǔ)充8等耕地1 327.82hm2，補(bǔ)充9等耕地2 448.28hm2，補(bǔ)充10等耕地2 674.11hm2，補(bǔ)充11等耕地426.93hm2；耕地后備資源共補(bǔ)充水田約2 775.64hm2，耕地后備資源共補(bǔ)充水澆地約416.56hm2，耕地后備資源共補(bǔ)充旱地約4 233.10hm2。

圖2 蕪湖市耕地后備資源質(zhì)量及其空間分布情況

4.2 新增建設(shè)占用耕地情況分析

根據(jù)蕪湖市土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地布局，利用ArcGIS空間分析技術(shù)計(jì)算出2011～2020年蕪湖市實(shí)際新增建設(shè)占耕地面積為10 328.16hm2，主要集中在江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)與蕪湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

根據(jù)蕪湖市耕地質(zhì)量等別更新成果分析，新增建設(shè)占用5等耕地684.80hm2、6等耕地1 030.71hm2、7等耕地3 655.92hm2、8等耕地2 838.35hm2、9等耕地1 747.93hm2、10等耕地370.45hm2。其中，占用耕地類型為水田面積為6 670.49hm2、占用水澆地面積為1 742.07hm2、占用旱地面積為1 915.60hm2。

表3 2011～2020年蕪湖市新增建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量對(duì)比情況 hm2

4.3 耕地后備資源開發(fā)利用分析

4.3.1 新增建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量分析將蕪湖市土地利用總體規(guī)劃中新增建設(shè)占用耕地面積與后備資源補(bǔ)充耕地面積進(jìn)行對(duì)比分析 （表3），四區(qū)自身難以滿足占補(bǔ)平衡，鳩江區(qū)、三山區(qū)、弋江區(qū)缺口指標(biāo)皆在1 000hm2以上，必須進(jìn)行異地占補(bǔ)平衡。域內(nèi)4縣指標(biāo)皆有富余，其中，無為縣、南陵縣富余指標(biāo)在1 000hm2以上。因此，蕪湖市首先應(yīng)在縣區(qū)之間進(jìn)行占補(bǔ)平衡。由于新增建設(shè)占用耕地面積較大，蕪湖市自身達(dá)不到占補(bǔ)平衡要求，剩下的2 902.86hm2補(bǔ)充耕地指標(biāo)必須要進(jìn)行異地購(gòu)買。

4.3.2 新增建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地類型、質(zhì)量分析

將蕪湖市土地利用總體規(guī)劃中新增建設(shè)占用耕地類型、質(zhì)量分別與后備資源補(bǔ)充耕地類型、質(zhì)量進(jìn)行對(duì)比 （表4、表5），2011～2020年蕪湖市通過耕地后備資源開發(fā)共補(bǔ)充耕地7 425.30hm2，其中水田2 775.64hm2、水澆地416.56hm2、旱地4 233.10hm2；新增建設(shè)占用耕地共10 328.16hm2，其中水田6 670.49hm2、水澆地1 742.07hm2、旱地1 915.60hm2。2011～2020年蕪湖市開發(fā)后備資源共補(bǔ)充7等耕地548.16hm2、8等耕地 1 327.82hm2、9等耕地 2 448.28hm2、10等耕地 2 674.11hm2、11等耕地426.93hm2；新增建設(shè)占用5等耕地684.80hm2、6等耕地1 030.71hm2、7等耕地3 655.92hm2、8等耕地2 838.35hm2、9等耕地1 747.93hm2、10等耕地370.45hm2。蕪湖市新增建設(shè)占用耕地類型中有64.59%為水田，而補(bǔ)充耕地類型中只有37.38%為水田；另外，新增建設(shè)占用耕地中有5等、6等質(zhì)量較好的耕地，等級(jí)集中在7等與8等，質(zhì)量中等，而補(bǔ)充的耕地等級(jí)以9等、10等居多，質(zhì)量中等偏下。因此蕪湖市建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地質(zhì)量仍存在較大差距。

表4 2011～2020年蕪湖市新增建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地類型對(duì)比情況 hm2

表5 2011～2020年蕪湖市新增建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地質(zhì)量情況 hm2

為實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡目標(biāo)，蕪湖市2011～2020年需要開發(fā)耕地后備資源18.132 6萬hm2，其中，可開墾耕地后備資源2 281.21hm2、可整理耕地后備資源17.904 4萬hm2，共可補(bǔ)充耕地7 425.30hm2。其中，域內(nèi)4區(qū)需要開發(fā)耕地后備資源759.27hm2（其中，可開墾耕地后備資源225.56hm2，可整理耕地后備資源533.71hm2，可補(bǔ)充耕地219.03hm2）；域內(nèi)4縣需要開發(fā)耕地后備資源18.056 7萬hm2（其中，可開墾耕地后備資源2 056.65hm2，可整理耕地后備資源17.851 0萬hm2，可補(bǔ)充耕地7 206.27hm2）。

5 耕地后備資源開發(fā)利用對(duì)策與政策建議

5.1 耕地后備資源開發(fā)利用對(duì)策建議

5.1.1 加大土地整理補(bǔ)充耕地的力度

蕪湖市可開墾耕地后備資源增加耕地面積較少，其中部分存在開發(fā)限制條件，單純依靠土地開發(fā)增加耕地很難保證可持續(xù)發(fā)展。這就需要加大土地整理的力度，從土地整理中“找”耕地，市級(jí)國(guó)土部門可以根據(jù)區(qū)縣的具體情況來設(shè)立專門的土地整理基金，鼓勵(lì)實(shí)施土地整理項(xiàng)目，從而有效緩解蕪湖市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地資源的矛盾，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

5.1.2 建立公眾參與的激勵(lì)與約束機(jī)制

由于耕地后備資源區(qū)域分布不平衡，后期補(bǔ)充耕地成本越來越高，為提高項(xiàng)目執(zhí)行意愿，建立部門激勵(lì)機(jī)制，對(duì)相關(guān)部門實(shí)施物質(zhì)與精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，并作為年終考核的一項(xiàng)指標(biāo)。另外，單靠國(guó)土部門補(bǔ)充耕地已不現(xiàn)實(shí)。農(nóng)林、水利、環(huán)保、財(cái)政等相關(guān)部門要積極參與、發(fā)揮特長(zhǎng)、分工協(xié)作，使補(bǔ)充耕地達(dá)到等量、等質(zhì)的目標(biāo)要求。最后，相關(guān)部門要大力支持當(dāng)?shù)孛癖姵邪恋卣尾糠止こ添?xiàng)目，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，提高公眾對(duì)土地整治的關(guān)注度。在實(shí)施激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)政府部門的監(jiān)督，約束其行為，保障農(nóng)民利益。

5.1.3 拓寬耕地后備資源開發(fā)資金融資渠道

耕地后備資源開發(fā)項(xiàng)目的核心要素是土地與資金，實(shí)施耕地后備資源開發(fā)項(xiàng)目需要大量的資金作保障。建議利用市場(chǎng)來解決耕地后備資源開發(fā)過程中資金緊張的問題，在鼓勵(lì)與支持銀行融資的同時(shí)，采用市場(chǎng)化方式籌集項(xiàng)目開發(fā)資金。從而改變耕地后備資源開發(fā)項(xiàng)目資金籌集過分依賴國(guó)家及地方政府投入的融資現(xiàn)狀，以達(dá)到拓寬融資渠道，形成多元化融資結(jié)構(gòu)的目的。

5.2 基于“占補(bǔ)平衡”與“異地代補(bǔ)”的政策建議

5.2.1 堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量及生態(tài)并重管理的思想，拓寬耕地占補(bǔ)平衡思路

鑒于目前各地存在土地整治補(bǔ)充耕地質(zhì)量達(dá)不到建設(shè)占用耕地的質(zhì)量等級(jí)、建設(shè)占用水田多、補(bǔ)充耕地多為旱地的事實(shí)，一方面要積極探索“以補(bǔ)定占”機(jī)制，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地特別是高等級(jí)耕地，可采取“以質(zhì)抵量”來實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡這一目標(biāo)。另一方面可以考慮開發(fā)非耕地資源有效替代耕地的部分糧油產(chǎn)品，建議在有關(guān)的耕地開發(fā)政策中鼓勵(lì)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，把未利用地開發(fā)成養(yǎng)殖用地作為耕地補(bǔ)充的一部分。

5.2.2 引進(jìn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，實(shí)行異地占補(bǔ)平衡

由于耕地后備資源分布的不均衡性與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性，導(dǎo)致部分省市范圍內(nèi)各地區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地后備資源缺乏的矛盾，從而無法實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的耕地總量平衡。為了切實(shí)解決資金與資源錯(cuò)位問題，可考慮適當(dāng)引進(jìn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，采用公開掛牌方式，確定耕地占補(bǔ)的價(jià)格。鑒于耕地補(bǔ)充方出現(xiàn)補(bǔ)充耕地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，占水田補(bǔ)旱地，同時(shí)考慮到國(guó)土部最新提出的“以提高耕地生產(chǎn)能力為目標(biāo)，把提升耕地質(zhì)量放在首位，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、先建備補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的要求，耕地補(bǔ)充方應(yīng)在交易時(shí)說明補(bǔ)充耕地質(zhì)量情況，必須達(dá)到占用耕地的質(zhì)量視做交易有效。占用方支付給補(bǔ)充方土地開發(fā)整理資金，補(bǔ)充方繼續(xù)履行管理與保護(hù)補(bǔ)充耕地的職責(zé)。另外，在進(jìn)行耕地異地占補(bǔ)平衡時(shí)要相應(yīng)核減耕地占用方的耕地保有量指標(biāo)。

5.2.3 相應(yīng)核減重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域耕地保有量指標(biāo)與耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)

蕪湖市具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，資源環(huán)境承載力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿^大、集聚人口及其經(jīng)濟(jì)的條件較好，應(yīng)該重點(diǎn)進(jìn)行大規(guī)模工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。蕪湖市內(nèi)各地區(qū)無法實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的耕地總量平衡。另外，目前下達(dá)的耕地保有量指標(biāo)是參考2005年蕪湖市耕地面積，與二調(diào)耕地面積相差較遠(yuǎn)，不具備現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。因此，建議對(duì)蕪湖市這類重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的耕地保有量指標(biāo)做適當(dāng)調(diào)整，減輕該類地區(qū)的耕地保護(hù)任務(wù)；另外對(duì)實(shí)在無法完成耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)的地區(qū)應(yīng)核減耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)，不必針對(duì)所有項(xiàng)目都實(shí)行“占一補(bǔ)一”的要求，為重點(diǎn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供用地空間，減緩了經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)耕地的壓力。

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ANALYSIS OF THE INVESTIGATION AND UTILIZATION OF RESERVED RESOURCES OF CULTIVATED LAND IN WUHU UNDER THE NEW SITUATION

Fang Tingting，Cheng Jiumiao※，F(xiàn)ei Luocheng，Lu Fan，Chen Zhen，Zhou Yihu
（College of Territorial Resources and Tourism，Anhui Normal University，Wuhu 241003，China）

AbstractScientifically investigation regional reserved resources of cultivated land has important significance to improve the structure of regional agriculture，and implement the policy of cultivated land occupation and compensation balance.For the aims of providing reference for the policy decision and management of the subsequent supplementary cultivated land work，this paper studied the present situation and the problems existing in the development and utilization of the reserved resources of cultivated land in Wuhu by the way of investigating and interviewing.And then，it identified the distribution of the type，quantity，and quality of the reserved resources of cultivated land，analyzed the realization degree of the cultivated land occupation and compensation balance in Wuhu based on the condition of cultivated land occupied by the new construction land from 2011 to 2020，and proposed suggestions of development and utilization of the reserved resources of cultivated land in Wuhu.Finally，policy recommendations were proposed to solve the problems of reasonable exploitation of the reserved resources of cultivated land and successfully implement the cultivated land occupation and compensation balance.

KeywordsWuhu；cultivated land of reserved resources；investigate；development and utilization；occupation and compensation balance

中圖分類號(hào)：F323.211

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-9121［2016］02-0177-09

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20160229

收稿日期：2014-07-10

作者簡(jiǎn)介：方婷婷 （1989—），女，安徽安慶人，博士。研究方向:土地利用與管理?！ㄓ嵶髡?程久苗 （1964—），男，安徽懷寧人，教授。研究方向:土地利用政策與規(guī)劃。Email:jmcheng@mail.ahnu.edu.cn

*資助項(xiàng)目：國(guó)土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)2011年度項(xiàng)目計(jì)劃“中部地區(qū)城市帶發(fā)展土地保障與監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)開發(fā)與示范”（201111010）