張意翔，成金華，沈鐳

(1.中國地質(zhì)大學 礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與政策研究中心，湖北 武漢　430074；2.湖北師范大學 資源枯竭城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展研究中心，湖北 黃石　435002；3. 中國科學院 地理科學與資源研究所，北京　100101)

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中國能源缺口形成機理與解決思路

張意翔1，2，成金華1，2，沈鐳2，3

(1.中國地質(zhì)大學 礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與政策研究中心，湖北 武漢430074；2.湖北師范大學 資源枯竭城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展研究中心，湖北 黃石435002；3. 中國科學院 地理科學與資源研究所，北京100101)

〔摘要〕日益加大的能源缺口產(chǎn)生了極大的負面影響，研究能源缺口問題，有利于提供充足能源和提高發(fā)展質(zhì)量。本文在分析能源缺口表現(xiàn)和負外部性基礎(chǔ)上，從中央和地方博弈角度分析了能源缺口形成的內(nèi)在機理和解決思路。作者認為地方財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一、官員考核機制和地方之間競爭引發(fā)的地方與中央博弈導致了能源缺口的形成和擴大；可從加強中央對地方的監(jiān)管、構(gòu)建更為合理的政績考核指標、擴大地方財權(quán)等等角度使中央與地方的博弈轉(zhuǎn)為認同進而縮小能源缺口。

〔關(guān)鍵詞〕能源缺口；博弈；機理；認同； 思路

能源是社會文明進步最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。世界各國的實踐經(jīng)驗證明，國家經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展程度取決于能源供應(yīng)的有效保障。中國和美國作為當今世界兩個最大的經(jīng)濟體位列世界能源消費前兩位，即是很好的例證。我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，充足的能源尤其是清潔能源供給是轉(zhuǎn)型成功的前提條件，這是能源保障問題引發(fā)各界日益廣泛關(guān)注的關(guān)鍵所在。但能源資源技術(shù)路線使工業(yè)在發(fā)展過程中面臨日益加大的能源缺口[1]，能源約束已經(jīng)逼近我國能源紅線。在“新常態(tài)”下，要實現(xiàn)能源生產(chǎn)和消費革命，就必須對能源缺口問題進行分析，以保障工業(yè)化進程的順利完成。本文試圖在分析我國能源缺口發(fā)展趨勢和負外部性基礎(chǔ)上，從中央和地方動態(tài)博弈角度分析能源缺口形成原因并討論使兩者博弈轉(zhuǎn)化為認同以解決能源缺口的思路。這不僅有利于認識能源缺口形成機理和尋找解決思路，還有利于認識政府在能源發(fā)展的作用，對充分發(fā)揮政府職能和促使能源經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.能源缺口現(xiàn)狀及其負外部性

我國正處于工業(yè)化快速推進階段，正處于能源需求不斷加大時期。在供給能力不足情況下，消費總量的增加會導致了能源缺口的形成和嚴重化。這種缺口主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，工業(yè)化進程步入能源需求擴展期，導致能源缺口加大。我國能源消費量從1953年的5411萬噸標煤增加到2012年的36.2億噸標煤，年均增長接近9%，比同期世界平均水平高出近5.5%。這使能源消費出現(xiàn)了嚴重的供不應(yīng)求格局。從1992起，開始出現(xiàn)供不應(yīng)求，2009年達到最大(-32028萬噸標煤)。近年雖有所減少，但供不應(yīng)求依然存在。第二，國內(nèi)能源供給空間差異明顯，區(qū)域缺口逐漸加大。我國能源消費主要分布于東部地區(qū)，而生產(chǎn)主要來源于中西部地區(qū)。這種空間差異使區(qū)域能源供需表現(xiàn)出不同特征：東部能源自給率只有25%左右，且一直在下降；中部能源自給率雖然高于100%，但也在下降；西部一直都超過了100%，且不斷上升。可見，區(qū)域能源缺口越來越明顯。第三，清潔能源發(fā)展緩慢，能源供給結(jié)構(gòu)造成的缺口越來越大。我國能源消費具有明顯的行業(yè)特征。首先，居民生活能源消費占比僅次于工業(yè)部門。2012年，該部門所占比重為10.72%。再次，交通運輸、倉儲及郵電通訊業(yè)等能源消費逐漸成為重要影響力量。2012年該部門的比重達到了8.2%。這兩個部門能源消費的增加使清潔能源的需求不斷增加。盡管清潔能源的供需缺口直到1995年才開始出現(xiàn)，但2002年就突破了億噸標煤，到2013年達到了3億噸標煤。我國面臨著越來越大的能源缺口。在社會發(fā)展正處于能源需求擴展期情況下，能源缺口會產(chǎn)生哪些負效應(yīng)呢？

1.1加大國家能源安全的國際風險

總量缺口意味著必須到國外進口能源來滿足國內(nèi)能源需求。近年來，我國能源自給率不斷下降，對外依存度日益加大。首先，石油對外依存度已經(jīng)超過國際警戒線。我國在1993年就成為石油凈進口國，但1999年進口依存度只有18.62%，2009年就達到了51.3%，越過了國際公認的資源對外依存度警戒線；2013年和2014年均接近60%。其次，天然氣對外依存度也不斷提高，上升幅度超過了石油對外依存度。中國從2006年開始進口天然氣，2011年就上升到21%；2013年則達到了31.6%。不斷增加的能源對外依存度使國家能源安全面臨著越來越大的國際風險。以原油進口為例，2011年至2013年，進口量排名前十的國家占中國原油總進口量都在81.5%以上。過于集中的進口來源使我國面臨著極大的國際政治風險。例如，南北蘇丹局勢的持續(xù)惡化導致中國2013年從蘇丹的石油月均進口量只有2120萬噸/月，比2011年凈減少了80.4%。同時，中國石油進口主要運輸通道(霍爾木茲海峽與馬六甲海峽)實際掌握在美國手中。一旦美國破壞中國海上能源運輸，則中國石油進口就會面臨較大運輸風險。

1.2能源資源流動過程損失，加大能源缺口

區(qū)域缺口使能源區(qū)域流動成為必然。在經(jīng)濟發(fā)展影響下，能源區(qū)域流動呈不斷擴大趨勢：1952～2010年，一次能源資源區(qū)域間凈流動量從0.13億噸標煤增加到13.5億噸標煤[2]。其中，煤炭流動范圍最廣，規(guī)模最大。以2010年為例，除廣西、西藏兩地區(qū)外，其它29個省(區(qū)、市)均需從其他省份調(diào)入煤炭資源；從流動規(guī)模上看，煤炭總流量占該年全國煤炭消費總量的92.8%。能源區(qū)域流動使能源在運輸過程中產(chǎn)生極大損耗。表1顯示了1985年到2008年期間電力運輸?shù)妮斉潆姄p失量。可以看出，能源運輸過程中的能源損失量在不斷增加：1985年全年損失電力總量只有304.3億千瓦時，但到1995年就增長了一倍，到2000年增長了3倍多；2008年損失量高達2243.8億千瓦時，占全年電力消費總量的6.6%。

表1　1985-2007 年期間中國的電力運輸?shù)妮斉潆姄p失量表(單位：億千瓦時)

注：(1)*表示數(shù)據(jù)缺失；(2)損失率指輸配電損失率，即輸配電損失量除以相應(yīng)的電力消費量。

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒(1985-2009)，中國能源統(tǒng)計年鑒(2007-2009)。

1.3 能源供需缺口也影響環(huán)境質(zhì)量的改善

首先，能源流動過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染。表2顯示了煤炭區(qū)間流動產(chǎn)生的環(huán)境。數(shù)據(jù)顯示，煤炭流動對環(huán)境產(chǎn)生了日益嚴重的影響。以煤炭氣化產(chǎn)生的廢水為例，1991年，煤炭氣化產(chǎn)生的廢水是86993萬m3(8.6993億噸)，2005年為176378萬m3(17.64億噸)，是1991年的2倍多，年均增長14.48%。

表2　中國煤炭產(chǎn)業(yè)流動及利用的環(huán)境影響

資料來源：成升魁、沈鐳、徐增讓等，《中國資源報告-資源流動：格局、效應(yīng)與對策》(2010)，科學出版社，2011。

其次，清潔能源的不足加重了環(huán)境影響。清潔能源缺口使本應(yīng)使用輕污染的清潔能源的地方因為沒有充足的輕污染的天然氣和零排放的清潔能源而不得不使用重污染的煤炭和石油。這種“以劣驅(qū)優(yōu)”的能源替代模式使我國環(huán)境質(zhì)量大幅度降低。所以，盡管國家采取了很多政策減少碳排放，但碳排放強度一直居于世界前列(如圖1所示)。

圖1　二氧化碳排放強度世界比較

資料來源：IEA2013 年二氧化碳排放統(tǒng)計。

需要補充的是，能源缺口的負外部性不僅僅局限于上述三個方面。如煤炭運輸使煤炭終端用戶煤炭價格遠高于坑口價。以2007年10月優(yōu)質(zhì)動力煤價格為例，大同的坑口價只有265元/噸，但上海和廣州的提貨價分別達到了580～590元/噸和610～620元/噸。運輸成本占了我國終端煤炭用戶煤炭價格的55%～60%[3]。

2.我國能源發(fā)展趨勢預(yù)測

我國正處于工業(yè)化快速推進階段，正處于能源需求不斷加大時期。能源供給與需求不僅會受到經(jīng)濟、技術(shù)和能源結(jié)構(gòu)等因素的影響，還會受到國家所處發(fā)展階段和形勢的影響。我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展期，盡管“新常態(tài)”下能源消費會有所減少，但能源消費絕對數(shù)量不斷上升是不可避免的趨勢①。所以，在能源消費增速大于供給增速情況下，能源缺口的長期存在也將是一種常態(tài)。要對我國能源缺口問題進行深入了解，必須研究工業(yè)化進程中的能源缺口發(fā)展趨勢。而社會發(fā)展具有不可觀測性，所以要想把握能源缺口變化趨勢，必須結(jié)合經(jīng)濟總量、技術(shù)水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)等因素對未來能源缺口影響的不同情景進行預(yù)測。預(yù)測思路是：首先，對預(yù)測期內(nèi)中國能源供給與需求變化情景進行假設(shè)；其次，預(yù)測不同情景下能源供給與需求量；最后，對本預(yù)測結(jié)果進行檢驗。

2.1 2016-2025年間中國能源供需變化情景假設(shè)

預(yù)測期為2016-2025年。綜合考慮國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展及國家能源、環(huán)境政策等因素對能源供給與需求的影響基礎(chǔ)上，對能源生產(chǎn)和消費增速情景進行假設(shè)(如表3所示)。

表3　2016-2025年能源生產(chǎn)、消費量增長速度假設(shè)

2.2 能源供需缺口預(yù)測

選取總產(chǎn)量、原煤、原油、天然氣、發(fā)電量作為供給預(yù)測變量；總消費量、煤炭、石油、天然氣、發(fā)電量作為需求預(yù)測變量。很多學者使用了投入產(chǎn)出、誤差修正模型等方法對能源供需進行了預(yù)測，但這些方法因其無法反應(yīng)變量間相互關(guān)系而使結(jié)果不精確。本文采用向量自回歸模型(VAR)，因為該模型的非結(jié)構(gòu)化多方程屬性使其能反映變量的相互作用和描述隨機擾動對變量的動態(tài)影響，影響能源供需變量間的相互替代關(guān)系說明可用VAR預(yù)測不同情形下能源缺口變化情況。數(shù)據(jù)區(qū)間選取1978年到2014年，數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國能源統(tǒng)計年鑒》。對原始序列對數(shù)化處理以消除異方差性。原序列是一階單整I(1)序列，可建立VAR模型②。對2016-2025年間能源供需缺口的預(yù)測結(jié)果如表4所示。

表4　2016-2025中國能源總量供需缺口預(yù)測(萬噸標煤)

上表的數(shù)據(jù)表明，在未來，我國一次能源缺口進一步擴大。到2025年，該缺口最高可能達到5.88億噸左右，而最低也會有5.05億噸。

2.3 預(yù)測結(jié)果的檢驗

表4總結(jié)了近年來對我國能源消費總量未來變化的幾個代表性預(yù)測③。2003-2014年間實際消費總量和變化速度說明預(yù)測1、預(yù)測2和預(yù)測3有可能發(fā)生。因此，可通過比較本預(yù)測與預(yù)測1、2和3的差異來檢驗本預(yù)測值的可靠性。首先，本文關(guān)于2020年的預(yù)測值剛好落在預(yù)測1關(guān)于2020年的預(yù)測值區(qū)間內(nèi)；其次，本預(yù)測值與預(yù)測2有重合的地方；再次，中速發(fā)展情形下的預(yù)測(52.56億噸)和預(yù)測3的中間值(53.5億噸)非常接近。同時，《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》中將2020年的一次能源消費量限制為48億噸，與表3中的低速預(yù)測值(47.5億噸)非常接近。這說明，本文的預(yù)測結(jié)果具有較高可靠性。

表5　關(guān)于我國能源消費總量未來變化的相關(guān)預(yù)測(億噸標煤)

需要說明的是，為減少能源消費，國家采取了很多控制消費總量的措施，如將2015年能源消費總量控制在40億噸標準煤。不可否認，這些措施對減緩能源消費增長速度是具有較強的政策導向作用，但由于總量控制的政策目標和現(xiàn)實之間存在較大差距，如2014年的實際總量就超過了42億噸。這說明，總量控制等措施對我國能源消費的影響并不是很大?？梢?，工業(yè)化進程的加快將會使我國能源缺口問題越來越嚴重。

3.我國能源缺口形成機理：基于中央和地方博弈

要消除能源缺口和實現(xiàn)社會持續(xù)發(fā)展就必須了解其形成原因。盡管從總量上來看，能源缺口是供給總量不足造成的，但各品種能源的供給狀況并不相同：原煤供給一直大于需求，而石油、天然氣和清潔能源則供不應(yīng)求。但它們供不應(yīng)求形成的原因有很大區(qū)別：石油、天然氣的供不應(yīng)求主要是地質(zhì)特征和資源稟賦等自然因素造成的，而清潔能源則主要是技術(shù)、國家政策、行為主體決策等經(jīng)濟因素造成的。由于地質(zhì)特征和資源稟賦等因素短期內(nèi)很難改變，所以本文并不將其作為分析對象；而經(jīng)濟因素是可以用經(jīng)濟學的理論和方法來分析和解決的，所以本文以清潔能源為重點，分析能源缺口形成原因。以清潔能源為研究重點的另一個原因是：石油和天然氣是碳排放的重要來源，增加清潔能源使用會減少環(huán)境壓力。本文并不分析所有的清潔能源而只分析新能源供不應(yīng)求形成的原因。那么是什么原因造成新能源供給不足呢？研究表明，我國新能源發(fā)展緩慢的一個重要原因是由中央和地方利益博弈造成兩者行為和偏好偏差而導致的新能源政策失靈[4]。下面重點分析這種博弈是如何影響新能源發(fā)展。

3.1 中央和地方在新能源發(fā)展中的關(guān)系

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，中央和地方由原來中央主導下的單向命令-服從關(guān)系演變成為具有不同權(quán)力和利益的對等博弈主體[5]。地方不僅是中央和地方非政府主體的雙重利益代表，還是兩者信息溝通的中介和橋梁。中央與地方的關(guān)系就演變?yōu)橐环N委托-代理關(guān)系[6]。這不僅使兩者的目標既統(tǒng)一又有差異性，還會導致中央政策異化[7]。

中央和地方的委托代理關(guān)系使兩者在新能源發(fā)展中存在既合作又博弈關(guān)系。一方面，地方必須執(zhí)行中央新能源政策，而發(fā)展新能源又能給地方帶來效益，地方有與中央合作動機。另一方面，地方作為獨立利益的追求者，在合作中也尋求自身利益，這使兩者存在利益沖突。從現(xiàn)實來看，這種沖突主要表現(xiàn)在雙方目標差異和利益博弈上。首先，中央強調(diào)提高新能源技術(shù)水平、培育市場等宏觀內(nèi)容，而地方偏好能在短時間內(nèi)給其帶來效益的項目。其次，當中央政策損害地方利益時，地方會與中央討價還價，甚至直接對抗。

3.2 新能源發(fā)展中地方與中央的博弈

對中央和地方新能源發(fā)展中的博弈進行描述性介紹后，通過建立博弈模型，分析兩者最優(yōu)行為以揭示它們在新能源發(fā)展中的博弈機理。以新能源投資政策來代表全體新能源政策。

3.2.1 博弈模型的構(gòu)建

基本假設(shè)是：1個中央、n個地方，均追求最大利益；地方行為一致且規(guī)模相同，中央收益是地方的簡單加總；信息完全；若收益矩陣不變則參與人選擇不變；地方“嚴格執(zhí)行”政策時不產(chǎn)生社會成本，而“超額完成”則產(chǎn)生；政府發(fā)展新能源的效用是全社會福利。

以兩者對常規(guī)能源和新能源的投資分配比例為研究對象建立博弈模型，用完全信息靜態(tài)博弈方法來分析投資差異產(chǎn)生的效果。以 C和L 代表中央和地方，NC、NL表示兩者對新能源的投資， CC、 CL為兩者對常規(guī)能源的投資。中央(UC)和地方投資的效用函數(shù)(UL)均滿足C-D生產(chǎn)函數(shù)關(guān)系，則 UC=(NC+NL)γ(CC+CL)β,UL=(NC+NL)α(CC+CL)β,0<α,β，γ<1;α+β≤1;γ+β≤1 .

由于中央側(cè)重于基礎(chǔ)研究等具有全局影響的領(lǐng)域，而地方主要關(guān)心實際開發(fā)等直接和地方經(jīng)濟相關(guān)的領(lǐng)域，所以中央投入的溢出效應(yīng)和正外部性要大于地方?；诖耍俣ㄖ醒牒偷胤降恼呤窃趯Ψ酵顿Y分配給定前提下選擇各自投資分配。用 BC和 BL代表中央和地方的投資總預(yù)算。都是在滿足預(yù)算約束下最大化各自的效用函數(shù)。

3.2.2 短期博弈分析

兩者博弈還體現(xiàn)在投資方向上。地方往往會投資那些見效快、技術(shù)含量低的新能源產(chǎn)業(yè)中。地方這種決策盡管使新能源得到了較快發(fā)展，如我國已經(jīng)成為世界光伏制造中心，但“低端過剩、高端進口”等現(xiàn)象說明這種決策對我國新能源發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。

3.2.3 長期博弈分析

上述模型盡管指出了兩者最優(yōu)選擇，但沒有分析長期決策，無法解釋地方?jīng)Q策形成原因。鑒于此，本文采用完全信息的討價還價動態(tài)博弈分析方法構(gòu)建中央和地方在新能源發(fā)展中的博弈模型，以討論約束地方行為、完善新能源政策的對策。兩者無期限討價還價模型的納什均衡結(jié)果取決于討價還價成本和外部成本，其中討價還價成本取決于談判雙方的力量對比。由于中央占主導地位，可從討價還價的外部成本和中央給地方強加的成本方面分析兩者的博弈。盡管使用的是無期限博弈模型，但由于任一子博弈都是由中央開始出價，所以該模型等價于從 開始的博弈，故用有限階段法來分析參與人決策。地方總是在中央做出投資決策后選擇自己的行為，中央再根據(jù)地方?jīng)Q策進行下一次選擇。

該博弈思路是：第一，中央提出政策后，地方會依據(jù)獲益選擇“嚴格執(zhí)行”或“超額完成”。選擇“嚴格執(zhí)行”時，投資將帶來收益，但需付出投資成本和承擔因等待投資產(chǎn)生足夠效益而付出的時間成本，此時，地方效用為：UL1=ULe-rt(1+r)n-1-(C+Ct)， c為當期投資成本，Ct為時間成本；若地方“超額完成”，其收益將在上式的基礎(chǔ)上增加部分收入(ΔT)，成本中會增加超額投資成本(ΔC)，但沒有時間成本，則此時效益為： UL2=ULe-rt(1+r)n-1+△T-(C+△C)。第二，中央根據(jù)地方?jīng)Q策產(chǎn)生的收益來決定行為，其收益由地方投資收益加上要承擔的社會成本構(gòu)成。若地方“嚴格執(zhí)行”，中央的效用為： UC1=ULe-rt(1+r)n-1-C；若地方“超額完成”，則：UC2=ULe-rt(1+r)n-1+ΔT-(C+△C)-SC； 其中SC是中央需要承擔地方不按要求發(fā)展而帶來的社會成本。

由于中央可以“懲罰”地方，所以博弈結(jié)果取決于兩者博弈收益與成本的對比，當利益大于成本時，地方就有違背中央的沖動。在中央提出投資目標后，地方會比較超額投資所需成本與其收入和時間成本。若地方“嚴格執(zhí)行”，不會產(chǎn)生社會成本。若地方“超額完成”，中央會衡量自己的收益和地方“嚴格執(zhí)行”時地方收益，當后者大于前者時，中央會“采取措施”使地方“嚴格執(zhí)行”；而當前者大于后者時，盡管中央收益大于地方收益，但若社會成本過大，中央也會“采取措施”。這說明，地方的“超額完成”均會以中央“采取措施”結(jié)束。這使地方能意識到只要自己“超額完成”中央就會“采取措施”，就會從一開始選擇“嚴格執(zhí)行”。

3.3 中央與地方博弈的影響

盡管在新能源發(fā)展中，中央處于主導地位，但由于地方是政策的執(zhí)行者，政策效果受制于地方行為，所以，地方在博弈中處于主動地位。因此，主要分析地方行為對新能源發(fā)展的影響。分析結(jié)果顯示：在短期，地方偏好“搭便車”，會盡量減少投資；長期中，則與中央討價還價，積極執(zhí)行對自己有利的政策，消極執(zhí)行對自己不利的政策。那么，地方?jīng)Q策會產(chǎn)生什么影響呢？一方面，新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大、政策體系的完善說明地方對中央政策的配合產(chǎn)生了積極效應(yīng)，如《可再生能源法》等政策、法規(guī)的出臺正是地方對新能源政策制定產(chǎn)生的“倒逼效應(yīng)”。另一方面，地方利用自身的信息優(yōu)勢與中央討價還價、甚至違背中央政策而造成的低端產(chǎn)能過剩，如2011年底的我國多晶硅產(chǎn)量為8.2萬噸，而同期全球需求量只有4.5萬噸左右。說明地方行為影響了新能源的健康發(fā)展，并加大了國家能源缺口。

4.地方與中央博弈的原因

可以看出，在利益激勵下，地方總有違反中央政策加大新能源投資的沖動。盡管中央可以通過加大對地方違規(guī)行為的行政查處力度來遏制新能源投資過熱，但新能源發(fā)展事實證明中央的任何決策均會引發(fā)地方更多投資。地方作為中央的代理人，為什么會“搭便車”和與中央討價還價呢？按照上文結(jié)論，主要是因為中央和地方政策目標的偏離。那么又是什么原因?qū)е聝烧吣繕说谋畴x呢？在綜合分析現(xiàn)有文獻基礎(chǔ)上，我們認為主要有以下方面的原因。

4.1 地方財權(quán)與事權(quán)的分離

地方執(zhí)行中央政策的積極性決定于其財權(quán)與事權(quán)的對比，當財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，甚至大于事權(quán)時，地方執(zhí)行中央政策的積極性就會提高；當財權(quán)小于事權(quán)時，地方就會消極執(zhí)行。

改革開放到1994年實行“分稅制”之前，地方財權(quán)大于事權(quán)。1994年開始實行的“分稅制”盡管使地方財權(quán)和事權(quán)均得到了擴大，但財權(quán)增加的幅度要小于事權(quán)增加的幅度。地方幾乎要承擔本地區(qū)絕大部分事務(wù)，而得到的是隱蔽性強、征收難度大的稅種，這不僅使地方財政收入得不到保障，還使其中財政支出大幅度增加。結(jié)果是兩者在國家財政中所占比重發(fā)生了極大變化：地方財政收入在國家財政收入的比重由1978年的84.5%下降到2010年的48.9%(近年有小幅度上升)；而支出的比重則由1980年的45.7%上升到2013年的85.4%。這使地方財政自給能力大大削弱(如圖2所示)。因此，分稅制使地方事權(quán)遠遠大于財權(quán)，造成了地方財權(quán)和事權(quán)的嚴重錯位[8]。地方盡管財政自給能力很小，但為了滿足中央考核，必須通過借債等方式來籌借發(fā)展資金。這使地方債務(wù)不斷增加：2000-2014年，地方政府債務(wù)增長了26.4萬億元(2014年為30億元)，年均增長1.9萬億元。債務(wù)的增加使地方抵制中央政策[9]。而發(fā)展新能源不僅需要很多資金而且要很長時間才產(chǎn)生經(jīng)濟效益，如果嚴格執(zhí)行中央新能源政策，不僅不會增加當前財政收入，還會增大財政負擔，會進一步加大地方債務(wù)。因此，地方往往會消極減少新能源投資，以減輕財政壓力[10]。

注：財政自給能力=一般預(yù)算收入÷一般預(yù)算支出。資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國財政年鑒》。

4. 2 以GDP為核心的地方官員考核指標

建國以來，中央采取了多種手段對地方進行考核以調(diào)動地方積極性。這些手段隨社會經(jīng)濟而不斷變化。在上個世紀80年代以前是純政治指標為主，80年代后則以“GDP為核心”。以“GDP為核心”的考核指標在強化地方政府經(jīng)濟動機的同時，也使地方政府關(guān)注政治收益[7]。由于地區(qū)GDP總量和增長速度直接決定著地方政府的政績和晉升，所以地方會將全部精力放在能在任期內(nèi)極快提高GDP的項目中，對于那些不屬于考核領(lǐng)域內(nèi)的指標則不予考慮。可見，以GDP為核心的考核方式會使地方利用掌握的資源尋求租金、追求自身收益的必要性與可能性大大提高。只要考核方式不變，地方這種本性就不會改變。因此，盡管中央要求地方大力發(fā)展新能源，但由于新能源投資很難在短期內(nèi)真正提高GDP導致地方將有限資源盡可能多的發(fā)展常規(guī)能源以為自己獲取更多利益。

不可否認，在能源環(huán)境約束日益嚴重情況下，中央逐漸加強從資源利用和環(huán)境保護方面考核地方，地方目標函數(shù)也納入了社會可持續(xù)發(fā)展等社會收益，但地方目標仍是本地利益最大化④。只要中央的考核機制沒有發(fā)生根本性改變，那么地方不可能完全執(zhí)行中央政策。

4.3 地方政府之間的競爭

現(xiàn)有考核機制使地方處于一種錦標賽主導的競爭中，為了在考核排序中占據(jù)有利地位，各地會不遺余力的增加“GDP”總量。而發(fā)展新能源能在短期內(nèi)快速增加“GDP”總量。由于各地均想使自己的考評指標高于其它地區(qū)，地方在發(fā)展新能源中的競爭非常激烈，都希望其他地方政府在競爭中退下來，而自己繼續(xù)留下來。這樣，新能源發(fā)展中的地方競爭博弈演變?yōu)椤岸冯u”博弈：為了自己的經(jīng)濟與政治利益，均不計成本的發(fā)展新能源。這就使地方為了提高短期經(jīng)濟總量而盲目投資新能源項目。這盡管能在短期內(nèi)促使新能源發(fā)展，但不僅無法提高新能源產(chǎn)業(yè)整體水平，而且會使新能源領(lǐng)域里出現(xiàn)日益嚴重的產(chǎn)能過剩[7]。如在國家補貼制度的刺激下，國內(nèi)很多廠家開始生產(chǎn)新能源汽車。據(jù)統(tǒng)計，我國已有近50家的企業(yè)宣布能生產(chǎn)純電動轎車,企業(yè)數(shù)量遠超過美國、德國等發(fā)達國家。但由于新能源汽車交易市場的不成熟和相關(guān)配套措施的缺乏，新能源汽車一直無法得到市場的認同，相關(guān)企業(yè)已進入兩難境地。這不僅占用了地方資源，影響地方經(jīng)濟發(fā)展；還使新能源產(chǎn)品面臨過剩危機。

5 .我國能源缺口解決思路：從博弈到認同

在分析能源缺口現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢及負面影響基礎(chǔ)上，分析了中央和地方在新能源發(fā)展中的博弈過程、效應(yīng)及原因。結(jié)論認為，中國社會發(fā)展中存在著越來越大的能源缺口，這些缺口的存在嚴重影響了社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展；中央和地方在新能源發(fā)展中的博弈是能源缺口形成的主要原因之一；地方財權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一、以GDP為核心的地方官員考核體系和地方之間的相互競爭則是這種博弈形成的基本原因。可見，地方為了自身經(jīng)濟利益和政治晉升而與中央展開利益博弈行為，短期看，不利于我國新能源健康發(fā)展；長期看，減少了能源供應(yīng)量，不利于社會經(jīng)濟發(fā)展。在能源缺口越來越大情況下，我們認為要在加強對地方監(jiān)管的同時采取激勵措施促使兩者的利益博弈轉(zhuǎn)化為利益認同并最終實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

(1)中央應(yīng)重視對地方能源活動的行政干預(yù)，加強對地方能源發(fā)展政策尤其是新能源發(fā)展政策執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查。通過建立包括能源組織和社會公眾在內(nèi)的能源監(jiān)督體系，搭建能源發(fā)展政策執(zhí)行情況交流平臺。增加地方不執(zhí)行新能源發(fā)展政策、縱容企業(yè)單純發(fā)展傳統(tǒng)能源行為的行政和經(jīng)濟成本，對于新能源發(fā)展政策不積極執(zhí)行的官員，給予相應(yīng)處罰。

(2)調(diào)整現(xiàn)有政績考核機制，淡化“GDP”地位，將地方官員晉升的標準轉(zhuǎn)向能源結(jié)構(gòu)改善和環(huán)境質(zhì)量提高方面。將清潔能源增加量、傳統(tǒng)能源削減量等能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化指標納入政績考核體系，并適當提高政績考核體系中優(yōu)質(zhì)能源數(shù)量指標的權(quán)重系數(shù)，對地方任期內(nèi)的優(yōu)質(zhì)能源數(shù)量和環(huán)境質(zhì)量改善變化情況進行重點評估，以考核結(jié)果作為日后選拔任用的依據(jù)，對于認真貫徹和執(zhí)行中央能源政策的地方給予獎勵。

(3)加大支持、擴大地方財權(quán)，降低減少地方發(fā)展新能源成本。將地方新能源發(fā)展納入中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，特別是對地方優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展新能源情況等進行重點支持，同時為企業(yè)提供新能源發(fā)展技術(shù)支持、鼓勵新能源產(chǎn)品創(chuàng)新，提高地方執(zhí)行能源政策的預(yù)期收益；建立中央與地方在新能源發(fā)展中的利益分享和補償機制，中央應(yīng)給重點新能源投資地區(qū)在資金上傾斜，受益地區(qū)要給由于因發(fā)展新能源而犧牲經(jīng)濟利益的地區(qū)予以經(jīng)濟補償；通過產(chǎn)業(yè)、區(qū)域政策以及相應(yīng)的稅收、信貸手段擴大地方財權(quán)，激勵地方投資新能源。

注釋：

①研究表明我國能源消費增速到2035年后才會放緩(沈鐳，2015)。本文預(yù)測的是一次能源生產(chǎn)和消費量。

②限于篇幅，沒有給出能源供需預(yù)測的VAR模型，需要了解預(yù)測過程的讀者可以和作者聯(lián)系。

③當然，還有其他研究如EIA(2013)也進行了預(yù)測，限于篇幅，只給出近年國內(nèi)學者的預(yù)測結(jié)果。

④《化解產(chǎn)能過剩遭地方政府怠工 部分產(chǎn)能越減越多》，經(jīng)濟參考報，2014年09月23日。

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(責任編輯：胡喬)

[基金項目]國家社科基金青年項目(13CK021)；國家社科基金重大項目(11&ZD040)；國家自然科學基金項目(41271547)；中國科學院先導項目(XDA05010400)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費人才類計劃項目(CUGW150808)。

[收稿日期]2016—03—17

[作者簡介]張意翔，男，博士，副教授，資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展研究中心研究成員,研究方向為能源經(jīng)濟學。

〔中圖分類號〕F206

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009- 4733(2016)04- 0075- 08

doi:10.3969/j.issn.1009-4733.2016.04.019