文/王前

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當(dāng)前我國PPP項(xiàng)目投融資問題研究

文/王前

摘要：隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不斷加劇和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的不斷加大，PPP模式越來越盛行，PPP模式的開展有利于幫助政府和社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，PPP模式使得政府的財(cái)政壓力減輕，也使得社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。PPP項(xiàng)目的投融資問題也深受社會(huì)關(guān)注，但是目前許多PPP項(xiàng)目的投融資存在諸多的問題，我們通過對(duì)這些問題的分析，提出相應(yīng)的對(duì)策，以期能夠促進(jìn)PPP項(xiàng)目投融資的不斷完善。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目； 投融資； 問題研究

PPP模式是指政府和私人組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或者是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成的一種合作式的伙伴關(guān)系，并通過合同的方式明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終使得合作的各方達(dá)成比單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP模式將部分政府的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)也減小了企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，大力推動(dòng)PPP模式是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，推廣PPP模式有利于我國國家治理體系以及治理能力的現(xiàn)代化，有利于更好的協(xié)調(diào)政府的功能和市場(chǎng)的決定性作用，有利于打造我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，更加有利于提高政府公用事業(yè)的運(yùn)行效率和緩解政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期的來臨。PPP項(xiàng)目投融資是以項(xiàng)目為主體的投融資活動(dòng)，主要是根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府的扶持力度來安排融資，從事項(xiàng)目的企業(yè)和政府給與的有限承諾是貸款的安全保障，PPP項(xiàng)目投融資模式可以使更多的民營資本參與到項(xiàng)目中來以提升效率、降低風(fēng)險(xiǎn)，也可以在一定程度上確保民營資本有利可圖，還可以在建設(shè)初期減輕政府投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提升公共建設(shè)服務(wù)的質(zhì)量和效率。由于PPP投融資模式不同于傳統(tǒng)的投融資模式，需要根據(jù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展情況，并結(jié)合PPP項(xiàng)目投融資的實(shí)際特點(diǎn)，建立能夠促進(jìn)我國PPP模式長(zhǎng)效發(fā)展的PPP項(xiàng)目投融資方式，但是目前我國PPP項(xiàng)目投融資方面存在觀念過于陳舊、管理資源不足、配套法律法規(guī)不健全等問題，在帶來較大風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)嚴(yán)重影響我國PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效率，甚至阻礙我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定快速發(fā)展，我們接下來通過對(duì)PPP項(xiàng)目投融資方面存在的問題進(jìn)行深入的剖析，結(jié)合我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀，提出相應(yīng)的改進(jìn)意見，以促進(jìn)我國PPP項(xiàng)目投融資的不斷完善。

一、當(dāng)前我國PPP項(xiàng)目投融資存在的不足

（一）項(xiàng)目審批時(shí)間過長(zhǎng)，項(xiàng)目收益不夠確定

由于一些PPP項(xiàng)目的審批時(shí)間過長(zhǎng)且項(xiàng)目收益不確定，給項(xiàng)目的投融資帶來了諸多的不利。一是一些項(xiàng)目的談判、審批時(shí)間過長(zhǎng)，使得社會(huì)資本進(jìn)入的時(shí)間較慢，為確保正常完工，建設(shè)單位不得不墊付資金，造成資金緊張，由此愿意投資的企業(yè)也會(huì)減少；二是由于項(xiàng)目審批時(shí)間過長(zhǎng)，使得社會(huì)資本投資的興趣度和熱度降低，不利于存量資本的盤活引入投資競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；三是一些地方政府的公信力較差，無法按照合同要求執(zhí)行，甚至憑借權(quán)利實(shí)行強(qiáng)制談判，使得社會(huì)資本無法發(fā)揮其管理方面的優(yōu)勢(shì)，所以不利于PPP項(xiàng)目投融資的開展；四是由于PPP項(xiàng)目多為政府基建項(xiàng)目，公益性強(qiáng)、投資金額較大、回收周期較長(zhǎng)且固定資產(chǎn)折舊過高，所以時(shí)常會(huì)出現(xiàn)虧本的情況，而社會(huì)資本進(jìn)行投資是為了獲得不低于社會(huì)平均利潤水平的收益，當(dāng)項(xiàng)目的收益率低或不確定性較強(qiáng)時(shí)，社會(huì)資本的投資熱度和參與程度難免會(huì)下降。所以以上原因?qū)е铝薖PP項(xiàng)目投融資活動(dòng)受到一定的阻礙。

（二）PPP項(xiàng)目投融資活動(dòng)存在較多的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目投融資過程中會(huì)面臨較多的風(fēng)險(xiǎn)，第一，政策風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的投融資活動(dòng)可能因?yàn)閲艺吆翢o預(yù)兆的變化，對(duì)項(xiàng)目的的繼續(xù)開展以及盈利能力造成直接的影響，造成項(xiàng)目的實(shí)施難度加大或者是盈利空間變小，政策風(fēng)險(xiǎn)的存在直接影響著PPP項(xiàng)目的投融資；第二，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。比如在項(xiàng)目的經(jīng)營過程中可能會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和利息的情況，最終使得債權(quán)人通過法律手段逼迫從事項(xiàng)目的企業(yè)停工，給企業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也影響項(xiàng)目的投融資活動(dòng)；第三，運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目在運(yùn)營過程中難免會(huì)出現(xiàn)實(shí)際收益達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，影響政府與企業(yè)之間的利益分配，而政府又缺乏對(duì)于從事PPP項(xiàng)目的企業(yè)的支持，使得企業(yè)面臨較大的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，也不利于PPP項(xiàng)目的投融資。

（三）融資渠道不暢，相關(guān)機(jī)制缺失

融資渠道不夠通常以及相關(guān)機(jī)制的缺失使得PPP項(xiàng)目投融資活動(dòng)受到影響。首先，就目前而言，我國社會(huì)資本的參與程度并不是很高，因?yàn)樯鐣?huì)資本不同于政府財(cái)政資金，社會(huì)資本不具備較強(qiáng)的公信力，一些規(guī)模較小、經(jīng)營水平一般的企業(yè)可能面臨倒閉的危險(xiǎn)，但是國有4大行以及一些大型的銀行通常不會(huì)給與民間資本貸款，而擔(dān)保公司也通常不會(huì)給民間資本做擔(dān)保，因而我國PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的融資表現(xiàn)為融資成本高、融資渠道窄以及融資規(guī)模較小，影響項(xiàng)目投融資活動(dòng)的開展；其次，缺乏市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，目前我國許多的PPP項(xiàng)目建立一個(gè)有效的監(jiān)督機(jī)制，使得在項(xiàng)目的實(shí)際開展過程中存在監(jiān)管理念不清晰、重視建設(shè)忽略管理、角色定位不清等問題，甚至有些地方出現(xiàn)假冒PPP項(xiàng)目，監(jiān)督機(jī)制的不健全使得項(xiàng)目施工質(zhì)量較差，加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；最后，缺乏完善的定價(jià)、調(diào)價(jià)機(jī)制，定價(jià)、調(diào)價(jià)機(jī)制的缺失使得社會(huì)資本的資本收益難以得到保證，企業(yè)從事的大多是一些不賺錢的項(xiàng)目，而項(xiàng)目實(shí)施過程中也缺乏對(duì)于成本變化的調(diào)整，使得PPP項(xiàng)目投融資模式難以順利開展。

（四）配套的政策法規(guī)不夠完善

第一，政府目前對(duì)于PPP項(xiàng)目投融資進(jìn)行了大量的政策性引導(dǎo)和配套法律的建設(shè)實(shí)施，但是這些政策法規(guī)的制定大多站在地方政府的角度，法律地位較為低下，效應(yīng)不夠明顯，且對(duì)于具體問題的限制不夠嚴(yán)格導(dǎo)致政策法規(guī)的可操作性不足；第二，關(guān)于PPP項(xiàng)目投融資市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的法律法規(guī)不夠健全，使得項(xiàng)目建設(shè)的交易成本較高，項(xiàng)目缺乏競(jìng)爭(zhēng)力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，給PPP項(xiàng)目投融資帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)和困難；第三，缺乏調(diào)節(jié)糾紛和規(guī)范地方政府行為的法律法規(guī)，PPP項(xiàng)目中很多地方政府不能及時(shí)履行條約，時(shí)常出現(xiàn)費(fèi)用拖欠的行為，而相關(guān)法律的缺失以及法院效率的低下，導(dǎo)致矛盾更加容易激化，且長(zhǎng)時(shí)間拉鋸給項(xiàng)目運(yùn)營造成極大的負(fù)擔(dān)，不利于PPP項(xiàng)目投融資活動(dòng)的順利開展。

二、完善與PPP項(xiàng)目投融資相關(guān)的事宜

（一）精簡(jiǎn)項(xiàng)目審批手續(xù)，拓寬項(xiàng)目收益渠道

第一，應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)PPP項(xiàng)目審批手續(xù)。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP項(xiàng)目的行政審批手續(xù)進(jìn)行精簡(jiǎn)，將項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)營管理權(quán)下放到企業(yè)，同時(shí)謹(jǐn)遵李克強(qiáng)總理在會(huì)議上的講話，做到該管的管、該放的放，在加強(qiáng)對(duì)行政審批監(jiān)督的同時(shí)避免行政審批的過于繁瑣和重復(fù)；第二，為了促進(jìn)社會(huì)投資的積極性，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置最低的收益保障率來確保PPP項(xiàng)目投資企業(yè)的預(yù)期最低報(bào)酬率，如果未能按承諾達(dá)到預(yù)期的最低收益率，政府應(yīng)當(dāng)給與相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，以促進(jìn)項(xiàng)目投資企業(yè)的積極性，促進(jìn)PPP項(xiàng)目投資的順利開展，形成投資方面的良性競(jìng)爭(zhēng)；第三，對(duì)于PPP項(xiàng)目建成以后的收益，政府應(yīng)當(dāng)采取有針對(duì)性的措施拓寬項(xiàng)目的收益渠道，比如就軌道交通項(xiàng)目而言，政府可以給與項(xiàng)目投資企業(yè)沿線土地的開發(fā)權(quán)或者是一級(jí)收益權(quán)收入，或者是延長(zhǎng)項(xiàng)目的特許經(jīng)營期等，在不影響政府財(cái)政資金的同時(shí)增加社會(huì)資本的收益，由此可以促進(jìn)PPP項(xiàng)目投融資的順利開展。

（二）建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立，可以從以下幾個(gè)方面著手：一是建立政策風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制，地方政府可以頒布相應(yīng)的政策法規(guī)，為PPP項(xiàng)目投資者的經(jīng)營提供法律屏障，使其經(jīng)營更加規(guī)范化，避免政策的變化對(duì)其造成的經(jīng)營權(quán)削弱，同時(shí)事先簽訂合同，依照合同實(shí)行規(guī)范化運(yùn)作，在一定程度上避免政策風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；二是針對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營過程中財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立自身的管理會(huì)計(jì)體系和內(nèi)部控制制度，以管理會(huì)計(jì)的理念加強(qiáng)對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)信息的掌控和管理，同時(shí)在經(jīng)營過程中加強(qiáng)對(duì)于會(huì)計(jì)政策、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、資本結(jié)構(gòu)以及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制，通過有效的內(nèi)部控制防范企業(yè)可能發(fā)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是采取相應(yīng)的措施控制PPP項(xiàng)目經(jīng)營過程中可能發(fā)生的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)可以創(chuàng)新自身的管理模式，使得自身的管理成本最小化，同時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防范機(jī)制，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)臨界點(diǎn)以及完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，并設(shè)立一定的風(fēng)險(xiǎn)承受范圍，當(dāng)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)超過風(fēng)險(xiǎn)臨界點(diǎn)時(shí)，采取相應(yīng)的方式進(jìn)行控制，如果企業(yè)自身無法控制運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)當(dāng)給與一定的財(cái)政補(bǔ)貼，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利開展。

（三）拓寬投融資渠道，健全相關(guān)機(jī)制

對(duì)于拓寬投融資渠道而言，第一，成立社會(huì)資本的擔(dān)保組織專門為民間資本提供擔(dān)保，營造良好的PPP投融資環(huán)境，同時(shí)建立社會(huì)資本的信譽(yù)檔案，對(duì)于擔(dān)保涉及的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范化的處理，同時(shí)對(duì)于已有擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保方式及擔(dān)保額度進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改進(jìn)；第二，推進(jìn)政府管理體制的改革，PPP項(xiàng)目需要政府和企業(yè)的全力配合才能順利的開展，政府應(yīng)當(dāng)給與社會(huì)投資者足夠的利益，并在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程給與投資主體足夠的支持，更新自身的管理方式，以促進(jìn)社會(huì)投資者更加主動(dòng)的加入到PPP項(xiàng)目中來；第三，拓展融資方式，使得融資方式更加多樣化，國有銀行應(yīng)當(dāng)優(yōu)化對(duì)于PPP項(xiàng)目的審批程序，提升資金的利用效率，改變傳統(tǒng)的貸款理念，科學(xué)的對(duì)從事PPP項(xiàng)目的企業(yè)實(shí)施資金支持，而其他商業(yè)銀行也應(yīng)當(dāng)積極的參與到PPP項(xiàng)目的融資中來，增加資金的可獲得性。此外，還應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格杜絕假冒PPP項(xiàng)目的出現(xiàn)，同時(shí)對(duì)于PPP項(xiàng)目的日常運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督控制，加強(qiáng)項(xiàng)目的管理，保證PPP項(xiàng)目工程質(zhì)量，以此促進(jìn)投資主體經(jīng)濟(jì)效益的獲得和政府財(cái)政資金的節(jié)約；建立完善的定價(jià)、調(diào)價(jià)機(jī)制，針對(duì)市場(chǎng)成本的變化，應(yīng)當(dāng)建立多方滿意的調(diào)價(jià)模式，即讓政府、企業(yè)、公眾滿意的調(diào)價(jià)模式，使得利益各方的利益得到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，以此來解決成本變化造成的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益受損，為PPP項(xiàng)目投融資提供一個(gè)可期的環(huán)境。

（四）完善配套的政策法規(guī)體系

首先，PPP項(xiàng)目投融資配套政策法規(guī)體系的建立應(yīng)當(dāng)權(quán)衡各方的利益，不應(yīng)該過分偏重于對(duì)政府資金的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)建立平等的法律保障體系，加強(qiáng)對(duì)于社會(huì)資金的保護(hù)，特別是加強(qiáng)對(duì)于合同規(guī)范的約束，防止地方政府不履行合約的行為出現(xiàn)，在不斷完善政策法規(guī)體系的同時(shí)加強(qiáng)政策法規(guī)的適應(yīng)性；其次，由于我國基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，期望加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的企業(yè)越來越多，所以應(yīng)當(dāng)完善市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的法律法規(guī)建設(shè)，切實(shí)降低項(xiàng)目建設(shè)的交易成本，同時(shí)甄選出極具競(jìng)爭(zhēng)力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的企業(yè)從事PPP項(xiàng)目，對(duì)于市場(chǎng)準(zhǔn)入給與法律保障，促進(jìn)PPP項(xiàng)目投融資模式的不斷完善；最后，健全調(diào)節(jié)糾紛和規(guī)范地方政府行為的法律法規(guī)，縮短糾紛的時(shí)間以節(jié)約項(xiàng)目成本的支出，同時(shí)控制地方政治權(quán)利的濫用，切實(shí)保護(hù)PPP項(xiàng)目投資企業(yè)的利益，以此促進(jìn)PPP投融資的不斷改進(jìn)和完善。

總之，我們應(yīng)當(dāng)不斷完善PPP項(xiàng)目投融資模式，不斷降低項(xiàng)目的成本和存在的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目收益和社會(huì)滿意的雙重收益，最終促進(jìn)我國PPP項(xiàng)目投融資模式的不斷發(fā)展和完善。

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作者單位：（廣西職業(yè)技術(shù)學(xué)院）