對深化事業(yè)單位法人治理結構工作的思考與探索

宿連友

?

對深化事業(yè)單位法人治理結構工作的思考與探索

宿連友

2014年4月10日，劉延東副總理蒞臨開封市中醫(yī)院調研，指出：“開封市中醫(yī)院管理得很好，很有特色?！?/p>

開封市中醫(yī)院2012年被確定為國家登記局聯系試點單位和省登記局試點單位，開封市編辦全程參與了中醫(yī)院事業(yè)單位法人治理結構試點的各項工作。借鑒全國事業(yè)單位法人治理結構工作的先進經驗，參考現代企業(yè)制度，設計了事業(yè)單位法人治理結構模式，探索構建了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”有機統(tǒng)一的事業(yè)單位法人結構，有力促進了中醫(yī)院的民主管理，激發(fā)了發(fā)展活力，目前運轉有效。隨著實踐的不斷深入，對于深化事業(yè)單位法人治理結構的目的、意義以及制約工作開展的困境和問題有了更進一步的思考。

一、對深化事業(yè)單位法人治理結構工作的認識

建立事業(yè)單位法人治理結構，主要目的就是通過工作，實現事業(yè)單位法人決策權、管理執(zhí)行權和監(jiān)督權分離后的互相制衡，從而形成有效的決策、激勵機制。其意義在于：

進一步促進事業(yè)單位運行機制的完善。法人治理結構建立健全的過程，是政府與舉辦的事業(yè)單位及其所服務對象和專家學者共同參與決策的過程，也是有效實現決策民主化和科學化的過程。同時，事業(yè)單位由于落實了法人自主權，建立了激勵機制，可以極大調動員工的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而有效激發(fā)內部活力。

實現政事分開、管辦分離，促進政府職能轉變。在事業(yè)單位建立法人治理結構后，各方可以按照法律法規(guī)、有關政策和行業(yè)規(guī)劃對事業(yè)單位開展活動進行有效監(jiān)督，政府和舉辦單位通過委派理事參與決策，使事業(yè)單位成為管理、約束、發(fā)展都自我實現的法人實體，管理層在用人、用工和分配上就擁有了法人自主權，實現了法人的實至名歸。

促進事業(yè)單位主體多元化投入。事業(yè)單位法人治理結構建立后，政事分開、管辦分離，事業(yè)單位成為獨立平等的公益服務主體，為社會力量參與興辦公益事業(yè)創(chuàng)造了條件，從而引入競爭機制，有助于解決公益服務供給方式單一、總量不足，事業(yè)單位行政化等問題，促進公益服務新格局的形成，促使公益服務市場的發(fā)展更加健康有序。

有效促進對事業(yè)單位的監(jiān)管。事業(yè)單位法人治理結構建立時，需要引入外部理事，這使事業(yè)單位在決策和監(jiān)督過程中能不斷兼顧各方利益，從而有效遏制一些不合理的利益取向，更好地規(guī)范事業(yè)單位行使公益職能，最大限度地實現公益屬性。

二、對深化事業(yè)單位法人治理結構工作中存在制約因素的梳理

在具體開展事業(yè)單位法人治理結構試點工作中發(fā)現，要推進這項工作不斷深化，還受眾多因素的制約。

一是受內外環(huán)境的制約。目前，事業(yè)單位法人治理結構的深化尚處于試點起步階段，從政府機關到舉辦單位對此項工作的認識都還有些膚淺，有的知之甚少，更談不上認同。不少人對法人治理結構建立的目的不清楚，對如何真正按照決策、管理、監(jiān)督的層面來運行沒有深入思考，有些人還停留在法人治理結構就是單純建成理事會、選出管理層、制定好章程和制度、推選出決策層和管理層人員的認識層面。部分舉辦單位站在部門自身利益的立場上考慮得多，怕改革后會失去對事業(yè)單位的實際管理權，怕在財力、物力等方面的支持會減少，使單位的發(fā)展受到影響。因此在實際工作中還缺乏主動性，對一些深層次的問題還不想一下就深入觸及。

二是受管理體制的制約。按照有關章程，事業(yè)單位建立法人治理結構后，出現任何重大問題管理層都必須向理事會報告，經理事會研究后向舉辦單位領導匯報才能做出決策，這種多層級的研究決策方式很容易導致效率降低。同時，理事會和舉辦單位之間的關系也不易理順，按說理事會對有些問題有直接決策權，但由于舉辦單位在人、財、物的處置方面擁有較大的職權，并且是代表政府行使對事業(yè)單位的管理職責，因此在對有些問題的決策上，理事會決策還不得不考慮舉辦單位的意見，這就使理事會處于兩難的境地，行使決策權徒有虛名，不能全部實現管辦分離的目的。

三是受制度的制約。法人治理結構建設是一項復雜的體制機制創(chuàng)新，這種體制機制的創(chuàng)新，更需要各層級制度的更新和頂層設計的配套來進行引導。法人治理在具體操作上不只需要單位內部各類制度的建立健全，還需要組織、人事、財政等各部門政策的配套。但目前的事業(yè)單位績效考核制度只是一個為考核而考核的工具，沒有形成全面科學衡量事業(yè)單位績效的標準，也與事業(yè)單位取得的社會效益、經濟效益不匹配。當前，事業(yè)單位不論公益屬性發(fā)揮怎樣，財政撥款是不變的，特別是在現行的管理體制下，理事會對管理執(zhí)行層的決策自主權落實較難，對管理層的人事任免還難以實現有關章程的條款。

四是受現實條件的制約。理論上的法人有兩個必備條件，一個是人，一個是財產，但現實中這兩個條件都具備得不那么充分。在人的因素方面，部分事業(yè)單位人員對有關法人治理結構工作的知識掌握不深不透，舉辦單位和服務對象代表對事業(yè)單位的業(yè)務掌握不夠專業(yè)，也很難通過一時的培訓進行補齊，這就導致理事們在發(fā)揮履職能力上天生就有欠缺；在財產因素方面，部分事業(yè)單位資產無獨立的賬戶，無辦公場所，這些現實困境難免對推進法人治理結構工作帶來制約。

三、對深化事業(yè)單位法人治理結構工作的淺層思考

開展事業(yè)單位法人治理結構工作雖然存在一些困難，但其意義重大。許多地方的試點工作都取得了很大進展，也積累了不少經驗。如何進一步將這項工作擴大范圍推向深入呢？

一是范圍界定要明確。目前，政府舉辦的事業(yè)單位的種類、屬性、規(guī)模都不盡相同，這就需要按范圍進行一一區(qū)別界定。第一，要明確類別。如醫(yī)院、學校、公共文化等事業(yè)單位，它們直接向社會提供公益性的服務，涉及利益相關者較多，比較適合開展此項工作，而一些在機關內部從事技術、事務、輔助性工作的事業(yè)單位則不適用。第二，要明確規(guī)模。目前事業(yè)單位編制規(guī)模從三五人到千余人，相差較大，實行法人治理結構的事業(yè)單位，在多大規(guī)模中進行，要科學界定，不能盲目機械地一刀切進行。第三，要結合工作實際。在哪些單位開展法人治理結構工作，要進行科學的調研，必須以有利于工作開展、有利于事業(yè)發(fā)展為前提，符合條件的才能進行，不能一概而論、一鍋端、一般齊。

二是制度保障要到位。第一，法人治理結構建設必須堅持制度先行。目前，要做好法人治理結構工作，需在現有各項規(guī)章的前提下，建立確保此項工作開展的新的制度體系，在適宜的制度體系下去探索創(chuàng)新政事分開的體制機制，用制度機制的完善促進事業(yè)單位的自我管理與發(fā)展。第二，建立和完善事業(yè)單位法人治理結構要防止一哄而起。任何事都可能會欲速則不達。受涉及面廣、政策性強、改革任務重的制約，這項工作必須抓住時機，持續(xù)推進。要在試點中探索，在探索中完善，在照顧各方利益的前提下從制度上逐步完善，在與現行制度結合中規(guī)范，防止“一口吃個胖子”的思想和做法，防止帶來過多后遺癥。第三，要切實激發(fā)舉辦單位的改革意識。事業(yè)單位組織進行法人治理結構建設是一項全新的工作，也是一項非常敏感的改革，它對舉辦單位對于是一場沖擊，在傳統(tǒng)的管理觀念下，舉辦單位把下屬事業(yè)單位的人事權、管理權從自己手中拿走是不習慣的，因此，必須加強經常性的教育、宣傳和引導，促進舉辦單位逐步扭轉思想，主動適應和參與到這項改革工作中去。

三是政策規(guī)則要健全。首先是從法律法規(guī)方面對有關事業(yè)單位的法人地位、權力義務、監(jiān)督管理等做出明確規(guī)定，對事業(yè)單位理事會、監(jiān)事會、管理層的構成、職責權限、產生方式和相互關系等做出規(guī)定。其次是組織、財政、人社等職能部門要建立配套政策，保證事業(yè)單位法人用人自主權、財產權、分配自主權的落實。再次是建立一套評定事業(yè)單位公益屬性服務質量、效率效能的指標和評價體系，保證理事和行政執(zhí)行主管的選聘、經費的預算、管理層人員的任免以及機構編制的調整都有據可依。最后就是完善內部規(guī)則，把事業(yè)單位的章程做得切合實際，有實際操作性。這些制度規(guī)則的建立健全需要一個過程，同時這個過程也將是法人治理結構工作不斷深化完善的過程。

四是相互關系要協調。首先，主管部門和事業(yè)單位要各自定好位。在事業(yè)單位法人治理結構中，主管部門行使的是政府出資人的職權，它的業(yè)績由社會來評價。這樣的定位應以法規(guī)的形式確立下來，在實際工作中，主管部門一定要按照自己的定位履行好自己的職權，不缺位，也不越位。其次，理事會和職工代表大會要相互補好臺。建立法人治理結構后，理事會是單位最高權力機構，代表出資者行使事業(yè)單位重大事項決策權；職工代表大會是行使職工民主管理權利、保障職工利益的權力機構，負責對涉及勞動者切身利益規(guī)章制度和重大事項進行管理的參與和監(jiān)督。它們的職權各有側重，實際中可能會有交叉。在實際工作中，二者要按照各自的職權履行好責任，在涉及出資者和勞動者的權益沖突中，要相互平衡，相互補充，以期達成雙贏。最后，事業(yè)單位和服務對象要處理好相互之間的關系。無論是否建立法人治理結構，事業(yè)單位的公益屬性不變，因此，一定要在制度上保障人民群眾監(jiān)管公益事業(yè)權力和公平享受公益服務權益的實現，同時用制度性的措施保證服務對象的代表真正在人民群眾中推選產生。當前很多單位都在探索服務對象代表進入事業(yè)單位理事會直接參與事業(yè)單位決策的方法，這是一種很好的探索。

責任編輯 張繼梅

作者單位：（河南省開封市編辦）