王芳，楊桐

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建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度需要重點解決的幾個問題

王芳，楊桐

導讀：黨的十八屆三中全會做出了“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”的改革部署，這就對我國的事業(yè)單位登記管理工作提出了新的要求。這表明我國事業(yè)單位的內涵及其登記管理工作將發(fā)生重大變革。本文立足當前我國事業(yè)單位登記管理的實際情況，分析梳理了現(xiàn)行事業(yè)單位在內涵定義、登記管理的目標定位、宏觀監(jiān)管等方面存在的缺陷，指出了制約“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”的主要問題，提出了解決問題的基本設想，具有一定的借鑒意義。

黨的十八屆三中全會提出，要建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度。單就制度本身而言，現(xiàn)行事業(yè)單位登記管理制度是可行的，在特定歷史階段對我國公益事業(yè)和事業(yè)單位的發(fā)展起到了積極的推動作用。然而就實現(xiàn)國家對公益事業(yè)治理能力的現(xiàn)代化和充分發(fā)揮公益事業(yè)對小康社會建設的支撐作用而言，現(xiàn)行制度因其脫胎于計劃經濟體制下政府對事業(yè)單位的傳統(tǒng)管理，發(fā)展于市場經濟逐步建立和政府職能不斷轉變的過程中，難免會存在一些問題，這些問題的存在，已經對我國公益事業(yè)的發(fā)展產生了負面影響，必須加以妥善解決。

一、事業(yè)單位準入門檻偏高問題

黨的十八大確立了到二〇二〇年全面建成小康社會的宏偉目標。全面建成小康社會，就必須有足夠的、多樣化的、滿足公眾需求的公共服務作保證，否則小康社會就難以實現(xiàn)?，F(xiàn)實情況表明，僅僅依靠現(xiàn)有事業(yè)單位是無法滿足社會公眾的多樣化需求的，必須充分發(fā)揮非政府公共組織的作用，而發(fā)揮非政府公共組織作用的一個最基本的前提，就是讓它們與公辦事業(yè)單位享受同等的“國民”待遇，具體辦法就是通過降低事業(yè)單位準入，實現(xiàn)民辦事業(yè)與公辦事業(yè)的統(tǒng)一。

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定了事業(yè)單位的4個條件：為了社會公益目的，利用國有資產舉辦，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動，是一種社會服務組織。對比發(fā)現(xiàn)，除了“利用國有資產舉辦”這一條外，其他3個條件非政府公共組織都能基本滿足?，F(xiàn)在看來，作為我國特有的一類社會組織的事業(yè)單位，其根本特征主要有3個，即公共性、非營利性和服務性。公共性是其社會屬性，它規(guī)定了事業(yè)單位的基本目的是為了實現(xiàn)社會公共利益，而不是某些特殊群體、個別集團的利益；非營利性是其經濟屬性，它表明事業(yè)單位不以盈利為目的，不能從事生產經營活動；服務性是其功能屬性，它表明事業(yè)單位的主要任務是服務社會公眾需求，而不是管理，更不具強制性。

因此，從實現(xiàn)公辦、民辦事業(yè)單位有機統(tǒng)一和促進我國公益事業(yè)發(fā)展繁榮出發(fā)，建議將事業(yè)單位的定義修改為：為了社會公益目的，由公民和法人及其以某種合作形式舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等非營利性活動的社會服務組織。據(jù)此定義，既可以將“為了社會公益目的”的民辦非企業(yè)等非政府公共組織納入事業(yè)單位范疇，讓它們與公辦事業(yè)單位一起為全面建成小康社會服務，又可以把那些為了“集團利益”、“特殊群體利益”甚至是經營性的社會組織拒于事業(yè)單位序列之外，同時也為建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度清除了一個基礎性障礙。

二、事業(yè)單位登記管理目標定位問題

事業(yè)單位作為我國特有的一種法人組織類型，必然要適應市場經濟的內在要求，成為能夠獨立承擔民事責任，依法開展活動的市場法人主體，這就需要政府通過某種制度設計，也就是事業(yè)單位登記管理制度，確立其法人地位，確保其依法享有民事權利、承擔民事義務和獨立開展活動?，F(xiàn)行制度把事業(yè)單位登記管理的目的定位在“確立法人地位、規(guī)范事業(yè)行為、保護合法權益和加強監(jiān)督管理、促進社會化”等方面，適應了社會主義市場經濟體制發(fā)展要求，對促進事業(yè)單位發(fā)展起到了積極作用，無疑是恰當?shù)摹?/p>

我國現(xiàn)在正處在全面建成小康社會的關鍵時期，社會公益事業(yè)的發(fā)展繁榮對全面建成小康社至關重要，可以說，沒有社會公益事業(yè)的強力支撐，小康社會將難以如期建成。然而無法回避的是，當前我國的社會公益事業(yè)總體上還存在不少突出問題：一方面是公益服務“總量不足、質量不高”，另一方面是處于主體位置的事業(yè)單位逐利傾向嚴重、活力不足、效率不高。其中除事業(yè)單位自身內在因素外，從制度層面上看，沒有把“提高事業(yè)單位服務質量和效率”作為登記管理的主要目的應當是主要原因之一。

因此，在建立新的事業(yè)單位登記管理制度過程中，必須考慮到激發(fā)事業(yè)單位活力，提升事業(yè)單位服務質量和效率的現(xiàn)實緊迫性，將其納入到事業(yè)單位登記管理的目的之中，作為登記管理的主要目的加以強調，進而為實現(xiàn)登記與監(jiān)管并重創(chuàng)造制度條件。從這個意義上講，可考慮將事業(yè)單位登記管理的目的調整為“確立事業(yè)單位法人地位，規(guī)范事業(yè)單位行為，保護事業(yè)單位合法權益，加強對事業(yè)單位監(jiān)督管理，督促其提升服務質量和效率，推進事業(yè)單位社會化”。

三、宏觀監(jiān)管缺失問題

近年來，隨著行政體制改革和教育、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革的不斷深化，我國的事業(yè)單位管理體制改革也取得了積極進展，政府對事業(yè)單位實施嚴格“計劃管理”的局面已經被打破，各主管部門的微觀放權進一步釋放了事業(yè)單位活力，社會化改革使得非公事業(yè)得到迅速發(fā)展，但在強化政府宏觀監(jiān)管提升事業(yè)單位服務質量方面，由于制度缺陷而造成的重登記輕監(jiān)管、監(jiān)管重點有偏差、過程監(jiān)管缺失等問題的存在，使得政府對事業(yè)單位的監(jiān)督管理徒有其形，加上事業(yè)單位的社會化發(fā)展偏差，最終導致了諸如看病難、上學難、住房難等一系列社會問題。

當前，政府對事業(yè)單位常態(tài)化監(jiān)督管理的主要手段有審計監(jiān)督、行業(yè)管理和登記管理。審計監(jiān)督主要針對領導干部經濟責任和事業(yè)單位執(zhí)行財務會計制度情況進行，行業(yè)管理側重于事業(yè)單位的組織人事、機構編制和財務管理方面，登記管理的重點是貫徹落實事業(yè)單位登記管理條例規(guī)定情況。而最關鍵的績效監(jiān)管和過程監(jiān)管，無論在制度層面，還是實際工作中，都明顯不足。就政府而言，由于過程監(jiān)管不足，部分事業(yè)單位偏離了公益屬性，產生了逐利傾向，其最終結果是服務代價太高而導致種種“難”題；由于績效監(jiān)管缺失，部分事業(yè)單位標準不高、主動性一般，其結果是服務質量和效率不高。兩相疊加，其結果就是公益服務的社會效果不能令人滿意。

因此，新制度必須體現(xiàn)登記和管理并重，甚至是監(jiān)管重于登記的基本理念，把對事業(yè)單位的績效監(jiān)管和過程監(jiān)管作為重點，從制度上做好設計。目前來看，建立健全由政府主導、社會參與的績效考評問責制度和加強事業(yè)單位誠信體系建設應該是可行選擇?？荚u問責制度應包含事業(yè)單位“績效考核評價機制”和事業(yè)單位“不作為”（或“失職”）責任追究機制兩個方面內容，目的是通過績效考評問責提高服務質量和效率。誠信體系建設主要是通過建立事業(yè)單位信用檔案，把事業(yè)單位在體現(xiàn)公益性和提供公益服務方面的不良信息錄入單位檔案，定期向社會公布，接受社會輿論監(jiān)督，倒逼事業(yè)單位加強自律。

四、其他需要注意的問題

一是制度銜接問題。新登記管理制度的建立，并不意味著民辦非企業(yè)、社會團體以及基金會等登記管理制度的取消。作為現(xiàn)代社會“三大支柱”之一的社會組織，不可能因為“各類事業(yè)單位的統(tǒng)一”而退出歷史舞臺，相反，隨著國家法律制度環(huán)境的日漸完善，它們必將迎來蓬勃發(fā)展的新階段。因此，要進一步完善事業(yè)單位和社會組織登記管理制度的無縫銜接，既要確保它們之間“界限”明晰，又要不留“死角”。

二是事業(yè)單位改革問題。一方面要通過政府職能轉變和事業(yè)單位分類改革，徹底理清機關、事業(yè)單位、社會組織、企業(yè)四者之間的界限，將部分事業(yè)單位推向市場和社會，實現(xiàn)事業(yè)單位數(shù)量的“瘦身”；另一方面要以治理結構改革為突破口，加快推進事業(yè)單位管辦分離，解決政府在微觀上管得過多過細過死等問題，真正落實事業(yè)單位的法人地位，增加其自我發(fā)展的內生動力。

三是改革后的事業(yè)單位管理問題。各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度建立后，我國公益事業(yè)將進入“公私并舉”時代，非公事業(yè)單位雖然可以在法人屬性、工資稅收、社會保障等方面享受到與“公立”單位同等的“國民政策”，但卻無法在機構編制和經費保障等方面享受到同等“國民待遇”。因此，對非公單位，可考慮采用“負面清單”的辦法，明確其不能享受的“國民政策”待遇范圍，盡可能賦予其最大程度的“國民待遇”，并通過登記管理加強對其行為的約束和權益的保護。對公立單位，要以嚴格審批管理控制其規(guī)模和數(shù)量，通過強化監(jiān)管規(guī)范其行為，督促其提升服務效能。特別是在非基本公共服務領域，要加快社會化進程，更多更好地發(fā)揮市場和社會的作用，給予非公單位更大的發(fā)展空間。

四是登記管理主體問題。建議維持現(xiàn)狀，即機構編制部門所屬事業(yè)單位登記管理機構負責事業(yè)單位的登記管理工作，各級政府民政府部門負責社會組織的登記管理工作。

責任編輯：劉旭

作者單位：（河南省開封市編辦）