PPP模式在永川區(qū)廢竹木產(chǎn)業(yè)中的綜合利用

◎胡鵬 張智

PPP模式在永川區(qū)廢竹木產(chǎn)業(yè)中的綜合利用

◎胡鵬 張智

隨著永川城鎮(zhèn)化不斷加快，在發(fā)展進程中產(chǎn)生的廢竹木垃圾產(chǎn)量逐年增加，對環(huán)境造成巨大壓力。如何使廢竹木既不影響環(huán)境，又能有效利用，已成為人們關注的焦點。本文根據(jù)PPP 模式的政策和組織運行模式，特別是私人組織參與合作的經(jīng)驗，總結出永川廢竹木產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的啟示，使其能進入市場化

運行，提高公共項目運營效率，推動永川廢竹木處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府公共部門在與非政府的主體合作過程中，使非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而滿足政府公共部門的職能并為私人部門帶來利益。它有廣義和狹義之分，廣義PPP是指公共部門為提供公共產(chǎn)品或服務而與私人部門建立的各種合作關系，主要包括BOT、TOT、BT等相關模式；狹義PPP是在廣義基礎上的創(chuàng)新，它著重于公私部門的全過程合作。本文研究的視角則放在廣義PPP模式上。

據(jù)業(yè)內人士估算，中國1999年至今已實施的PPP項目應已超過7000個，涉及污水和垃圾處理、交通運輸、城鎮(zhèn)開發(fā)領域等方面。在去年召開的國務院常務會議上，李克強總理大力部署推廣 PPP模式?？梢奝PP模式已成為基礎設施建設投融資改革的重要方向，為解決永川政府財政技術不足的問題和滿足民眾公共需求，通過PPP模式引進私營企業(yè)的先進技術和管理經(jīng)驗，成為永川廢竹木產(chǎn)業(yè)綜合利用發(fā)展的首選。

重慶財信環(huán)保公司在永川生活垃圾產(chǎn)業(yè)的PPP模式應用介紹

早在2007年，重慶財信環(huán)保投資股份有限公司在位于永川陳食鎮(zhèn)的城區(qū)生活垃圾處理廠項目中開始實施PPP模式。該項目由公司出資，政府與有關部門進行招投標建設，建成后公司運營部負責管理經(jīng)營，最終產(chǎn)權歸屬于政府。在運營期間，公司通過收取投資成本、投資利息、垃圾和污水處置費、管理費等方式回收投資資金；該廠生活垃圾處理規(guī)模為250噸/日，若處理量不足，則由政府財政補貼相關費用；雙方項目合作期限為2009-2024年，總計15年，到期后公司將其全部移交給政府。

項目背景

隨著永川城鎮(zhèn)化步伐加快和新城區(qū)擴建，老城區(qū)舊建筑物不斷被拆除、改造，產(chǎn)生了大量的廢棄竹木，據(jù)統(tǒng)計城區(qū)每天廢舊竹木產(chǎn)量約為35～70噸，年產(chǎn)量在1.8～2.56萬噸之間。

永川境內共有紙廠、竹木加工廠20余家，單理文紙廠一年產(chǎn)量可達到54萬噸，按現(xiàn)今80%的原木利用率與50%的毛竹利用率，每年能廢棄巨量的竹木。其轄區(qū)內國家級森林公園茶山竹海，擁有2萬畝大型連片茶園和5萬畝竹海（不包括農(nóng)民自種），因竹子生長周期短，長勢快等特點，造成景區(qū)內大量毛竹自然腐爛降解，未使資源得到充分利用。在新城區(qū)發(fā)展過程中，大量建筑竹木材料被浪費，據(jù)統(tǒng)計木方模板廢棄率為34.9%，門窗及細木作業(yè)廢棄率為7.7%，木地板廢棄率達到了5%，產(chǎn)生大量廢棄竹木。加上其它原因產(chǎn)生的廢棄竹木，可見永川廢棄竹木逐步有圍城之勢，對其的有效處理刻不容緩。永川政府每年投入近千萬元的資金，采用堆肥、焚燒、填埋等方法用于廢棄竹木處理，但均收效甚微。面臨著日益增加的廢竹木產(chǎn)量，現(xiàn)建議采用以下方法：

引進“竹木廢棄物熱化學轉化”技術。利用生物質熱解炭化技術提高生物質燃料的熱值，熱解產(chǎn)生的固體產(chǎn)物炭化料用于生產(chǎn)活性炭，竹木廢棄物在熱化學轉化過程中產(chǎn)生高溫熱氣，可作為潔凈能源為鍋爐提供熱源，使熱效率從過去的30%提高到80%。

生產(chǎn)生物質顆粒狀燃料。修建生物質顆粒生產(chǎn)線，將其收購的廢棄竹木經(jīng)過粉碎、烘干、添加混合劑、擠壓等工藝制成清潔環(huán)保型的生物質顆粒狀燃料。

其他再利用方法，如：生產(chǎn)成建筑專用型材、復合板材，加工竹木手工藝品等。

因此，采用PPP模式引進民間私營企業(yè)，有以下優(yōu)勢：利用其資本和融資優(yōu)勢，解決政府財政不足的問題；私營企業(yè)與政府部門合作，可以實踐檢驗先進技術和設備，滿足當?shù)毓残枨螅煌ㄟ^合作達到雙贏以及多贏的目標，為后期的持續(xù)合作奠定基礎。

PPP模式的應用

應用流程（如下圖）。

收益來源。竹木加工廠與造紙廠引進“竹木廢棄物熱化學轉化”技術，提高熱效率增加企業(yè)產(chǎn)值，出售活性炭；引入生物質顆粒狀燃料生產(chǎn)線，出售清潔環(huán)保型生物質顆粒狀燃料等。

在銷售過程中，若遇到材料來源不穩(wěn)定、銷路突變、銷售價格變化、政府政策改變等問題時，政府應在合同中注明給予私營企業(yè)一定財政補貼，具體補貼價格可以根據(jù)永川實際情況進行不定時調整。

風險分配。在廢竹木綜合利用項目中，政府部門和私營企業(yè)不只是合作關系，更是一種伙伴關系，由于項目存在很大的不確定性，給私營企業(yè)帶來巨大經(jīng)營風險。因此，雙方在項目實施過程中，依據(jù)各自地位與能力，讓最有能力承擔風險和責任的一方來承擔，如由政府承擔政策風險，私營企業(yè)承擔運營、技術等風險，明確劃分雙方權責，同時政府在合同中加入一定的財政補貼，給予私營企業(yè)獲益的信心，實現(xiàn)多方共贏的有利局面。

PPP模式運行中的阻礙與改進

存在的阻礙。

按照財政部PPP中心公開的《財政部PPP綜合信息平臺項目庫季報第1期》顯示，截至2016年1月31日，各省級財政部門上報PPP項目總計9283個。經(jīng)核查后有2286個PPP項目未通過審核，占申報總數(shù)的24.6%，這表明PPP模式運行過程中仍有很多問題需要解決。

一是政府觀念和自身定位不準確?，F(xiàn)今政府依舊將PPP定義為一種融資方式去解決資金短缺問題，而沒有將其看作為民眾提供更便利、高效、優(yōu)質的公共產(chǎn)品與服務的新型管理模式。在以往項目實施中政府過于強勢，缺乏誠信原則，單方面違約致使私營企業(yè)利潤虧損。

二是項目采購階段缺乏透明度。選擇私營企業(yè)是PPP項目執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，在采購過程中選擇低價中標或通過不透明方式選中合作企業(yè)，可能會選中那些技術經(jīng)驗不足、融資能力不良的企業(yè)，使得企業(yè)因自身原因偷工減料、降低建設標準，增大項目失敗的可能性，降低民眾對政府的信任。

三是項目的終止和補償。私營企業(yè)在合作中最擔憂的問題是在合同履約過程中若利益受到損害，能否得到迅速、公正和充分的法律補償；政府則擔心私營企業(yè)不認真履行職責，給政府造成重大損失。目前實際中，由于政府方的強勢，私營企業(yè)往往很難根據(jù)合同中的終止與補償協(xié)議得到相對公平的補償。

四是審批、監(jiān)管和爭端解決制度仍未明確。在運行過程中存在大量重復性審批流程；社會資本因技術和管理水平不足，擅自降低標準；私營企業(yè)因巨大利潤引發(fā)資金安全問題；現(xiàn)行法律以公法為基礎，出現(xiàn)合同糾紛或一方不守信，私營企業(yè)只能通過行政附議或行政訴訟去解決爭端，處于弱勢地位等。從過往經(jīng)驗來看，由于法律框架不明確而造成的政府各部門相互推諉，政府和企業(yè)之間的糾紛難以解決等問題成為阻礙PPP模式推廣的重大隱患。

改進措施。

一是政府應正確認識自身權責，從產(chǎn)品的提供者，轉變成項目參與者和運行監(jiān)督者，加強對PPP項目全過程監(jiān)管。在合同履約方面，要堅持“重諾履約”的基本原則，將社會資本方視為同等地位，而非行政指導對象，出現(xiàn)重大公共利益問題，必須對合約內容做出部分修改時，通過合理途徑待雙方意見統(tǒng)一后，才能進行修改。建立一個政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，設立項目全程績效考核體系，基于評價體系與績效考核體系建立獎懲機制，根據(jù)最終結果對企業(yè)進行相應獎懲，確保實現(xiàn)雙方利益共贏。

二是將采購流程公開化、透明化。選擇能滿足項目要求、具有強大競爭力的私營企業(yè)，保證PPP項目的順利實施。通過政府采購信息平臺，采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購等多種方式，嚴格執(zhí)行政府頒布的采購流程，遵循公開、公平、公正和誠實守信的原則，擇優(yōu)選擇經(jīng)驗豐富、專業(yè)技能精湛、融資能力和信用狀況良好的私營企業(yè)進行合作。

三是健全完善法律法規(guī)。適當打破陳舊的法律枷鎖，解決多年來一直阻撓PPP項目發(fā)展的若干法律難題，使得PPP項目能夠在一個可預期的、名正言順的環(huán)境下實現(xiàn)規(guī)范有序的運作，而無需為各種迫不得已的灰色操作承擔額外的成本與風險。同時要求PPP法律框架理清政府與市場的邊界，對出現(xiàn)的爭端進行精確區(qū)分，并根據(jù)不同的爭端設置相應的處理機制。

四是建立合理的利益共享和風險分攤機制。風險分攤上，在不同階段應由對相應風險最有控制力的一方控制相應的風險，雙方所獲得的回報應與其承擔的風險相等，同時應設置風險上限，不超過限值。在合作過程中，政府要讓參與者對項目獲利充滿信心，若政府違背合同條約，必須給予合理補償。同時私營企業(yè)不過分追逐利潤，應更多的承擔社會責任，與地方政府形成良好的合作關系。

基金課題： 課題編號： XSKY2015067

（作者單位：重慶文理學院）