關(guān)于農(nóng)用地抵押融資評估過程中相關(guān)問題探討

李　瑞

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關(guān)于農(nóng)用地抵押融資評估過程中相關(guān)問題探討

李瑞

摘要：伴隨著國家對“三農(nóng)”扶植力度的加大，農(nóng)用地利用率顯著提高，農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸增多。本文結(jié)合我國農(nóng)村市場的實(shí)際情況，探索適合農(nóng)村發(fā)展的全方位、多層次、規(guī)范化、專業(yè)化的農(nóng)用地資產(chǎn)評估體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地評估最優(yōu)狀態(tài)，促進(jìn)農(nóng)用地的良性流轉(zhuǎn)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的順利開展，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融市場健康發(fā)展，解決好三農(nóng)問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地;抵押融資;資產(chǎn)評估

一、緒論

黨的十八屆三中全會提出進(jìn)一步加快農(nóng)村土地改革的進(jìn)程，全國各地范圍內(nèi)廣泛開展農(nóng)用地改革試點(diǎn)，應(yīng)景而生的農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)信托等新型農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方式，對進(jìn)一步加快農(nóng)用地流轉(zhuǎn)速度、擴(kuò)大規(guī)模、活躍整個農(nóng)村金融市場起到推波助瀾的作用。農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，就是農(nóng)用地經(jīng)營者通過對自己所承包農(nóng)用地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，為自身獲取信用擔(dān)保從而向相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押融資，該項抵押融資金額的大小取決于專業(yè)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估的貸款發(fā)生時和貸款結(jié)束后不同時點(diǎn)農(nóng)用地抵押物的價值，繼而提供給相關(guān)金融機(jī)構(gòu)確定應(yīng)給予農(nóng)用地經(jīng)營者貸款的金額或成為金融機(jī)構(gòu)處置作為抵押物農(nóng)用地拍賣價格的衡量標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)信托是農(nóng)戶將土地的經(jīng)營權(quán)委托信托公司進(jìn)行管理，實(shí)際上沒有融資功能。農(nóng)用地可以分為承包地、宅基地以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地。根據(jù)土地法的相關(guān)規(guī)定，土地權(quán)利分為所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、占有權(quán)和處分權(quán)，以上權(quán)利可以同時存在，也可單獨(dú)存在，可以為同一權(quán)利主體擁有，也可為不同權(quán)利主體擁有。

二、農(nóng)用地抵押評估的必要性分析

農(nóng)用地評估最優(yōu)狀態(tài)是指，農(nóng)用地評估結(jié)果合理，評估值準(zhǔn)確，誤差保持在合理范圍以內(nèi)，農(nóng)用地資產(chǎn)評估體系完整健全。隨著城鎮(zhèn)化和市場化步伐的加快，城市土地資產(chǎn)評估已呈飽和趨勢，而農(nóng)村市場廣闊，蘊(yùn)藏著巨大的開發(fā)潛力，土地作為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)村市場則成為整個資產(chǎn)評估行業(yè)開拓的又一重大領(lǐng)域。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，農(nóng)用地是農(nóng)民最基本的財產(chǎn)和生產(chǎn)、生活資料，允許“靜態(tài)”的土地流動起來，將農(nóng)用地作為財產(chǎn)進(jìn)行抵押融資，是解決農(nóng)村資金短缺、融資渠道狹窄等問題的新思路和新途徑?？v覽全局，結(jié)合我國的具體國情，農(nóng)用地抵押評估的前提是制度層面的改革，主要涉及城鄉(xiāng)兩者之間發(fā)展的不平衡，而發(fā)展不平衡又來源于不同的政策條件，因此我們應(yīng)立足于長遠(yuǎn)利益，打破城鄉(xiāng)用地獨(dú)立隔絕的狀態(tài)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的實(shí)質(zhì)應(yīng)包含兩方面內(nèi)容，一是國家應(yīng)將農(nóng)用地納入國家整體宏觀調(diào)控范圍內(nèi)，二是統(tǒng)一規(guī)劃管理城鄉(xiāng)用地，實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價，相互替代。

廣義融資分為股權(quán)融資和債權(quán)融資。如果將農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行股權(quán)融資，也就是將土地作價入股，對農(nóng)用地進(jìn)行估價以實(shí)現(xiàn)融資；債權(quán)融資就是將土地進(jìn)行抵押實(shí)現(xiàn)融資。兩種融資方式面臨的最大難題是農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)問題。在我國，受制于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度不健全、統(tǒng)一的二級流轉(zhuǎn)市場缺乏，對農(nóng)用地形成準(zhǔn)確合理、公平公正的估值定價成為評估發(fā)展的瓶頸。目前所有類型土地中流轉(zhuǎn)制度最完善的只有林業(yè)用地，隨著林改的推進(jìn)，全國范圍內(nèi)建立起林權(quán)交易市場，從而實(shí)現(xiàn)明確的林地產(chǎn)權(quán)界定。有統(tǒng)一的交易市場，所以林權(quán)能夠進(jìn)行市場定價、處置變現(xiàn)和抵押融資。然而其它農(nóng)用地仍無法實(shí)現(xiàn)便捷流轉(zhuǎn)，比如國家規(guī)定農(nóng)民的宅基地不能抵押，也就變相的導(dǎo)致農(nóng)民無法享有因?yàn)橥恋卦鲋祹淼念~外收益，制度層面的不完善、不健全無法適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的飛速發(fā)展，雙方矛盾愈演愈烈。這種形勢下，無意間推動了農(nóng)用地抵押評估的發(fā)展，有利于促使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的順利進(jìn)行，可以有效解決農(nóng)村資金短缺問題。

三、農(nóng)用地抵押評估存在的問題

(一)金融機(jī)構(gòu)回避農(nóng)用地抵押融資業(yè)務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價水平的上漲，一方面農(nóng)民家庭消費(fèi)逐年呈上升趨勢，另一方面農(nóng)民生產(chǎn)資金需求大幅上漲，生產(chǎn)資料成本大規(guī)模增加，且生產(chǎn)資金需求呈長期化趨勢。物質(zhì)財富充裕的同時農(nóng)戶也在追求生活品質(zhì)的提高，自我勞動積攢的財富已經(jīng)不能滿足生活的需要，農(nóng)戶也在積極尋求金融產(chǎn)品和外部信貸資金的支持，有意向選擇農(nóng)用地抵押方式來獲取融資的農(nóng)戶越來越多。但農(nóng)用地抵押貸款風(fēng)險大、成本高、利潤低等特點(diǎn)，造成許多金融機(jī)構(gòu)都選擇回避該項業(yè)務(wù)。

(二)土地產(chǎn)權(quán)不明晰。農(nóng)用地?zé)o法便捷流轉(zhuǎn)，主要問題是沒有確權(quán)。確權(quán)表現(xiàn)在兩個方面：一是從淺層次出發(fā)，通過產(chǎn)權(quán)證將權(quán)利落實(shí)到產(chǎn)權(quán)人；二是深層次上看，權(quán)利邊界的界定問題，也就是農(nóng)用地的權(quán)利約束如何分配問題。從農(nóng)用地的所有權(quán)來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歸屬問題是一個相當(dāng)模糊的概念。比如關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)所包含的權(quán)利問題：使用、收益和處分這三項權(quán)利究竟能否同時具有，還是只具備其中的某項權(quán)利。對于抵押物而言，缺乏處分權(quán)、權(quán)力不完整均會使抵押權(quán)失去賴以存在的基礎(chǔ)。隨著農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)交易市場不斷發(fā)展和農(nóng)用地抵押評估的興起，國家必須引入農(nóng)用地評估定價機(jī)制，而抵押評估過程中農(nóng)用地流轉(zhuǎn)涉及的權(quán)利界定問題必須明確，只有明晰的權(quán)利界定才會有完善的評估定價體系，才能形成成熟、規(guī)范的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。所以對農(nóng)用地進(jìn)行評估，不僅要將產(chǎn)權(quán)證落實(shí)到位，最重要的是產(chǎn)權(quán)的界定明晰問題。

(三)國家政策的限制。國家對于農(nóng)用地承包限制條件較多，《土地管理法》第8條，《擔(dān)保法》第37條，以及《物權(quán)法》第182條、184條(見表1)均對農(nóng)用地承包有限制性條款。國家還規(guī)定農(nóng)用地承包必須優(yōu)先滿足集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其次再考慮集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的單位和個人，而且事先必須經(jīng)由集體組織成員三分之二以上同意或村民代表三分之二以上通過，并需呈報鄉(xiāng)以上人民政府審核通過。短期來看，這些政策保護(hù)了農(nóng)民的切身利益，確保履行耕者有其田。但從長遠(yuǎn)出發(fā)，該政策阻礙了農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，土地的處分權(quán)也相應(yīng)受到限制。然而以目前情況來看，這項措施又不能立即廢除，農(nóng)民最低的生活保障依賴于農(nóng)用地，一旦這個市場被打開了，農(nóng)民最基本的利益也會受到相應(yīng)的威脅，影響社會穩(wěn)定。另一方面，國家為防止大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)影響十八億畝耕地這一紅線，對國家糧食安全造成威脅，必然會在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)之前，采取相應(yīng)的措施確保農(nóng)用地的使用用途不會發(fā)生改變，一定程度上也會對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)造成阻礙，增加農(nóng)用地評估的難度。

表1　法律對農(nóng)用地承包限制的規(guī)定

四、農(nóng)用地抵押評估的解決方法

(一)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的扶持力度，加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。在鞏固和拓展現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)功能的基礎(chǔ)上，應(yīng)該將目光投向發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。國家應(yīng)該出臺相關(guān)政策，鼓勵在區(qū)縣內(nèi)設(shè)立多種所有制的中小型金融機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展城鎮(zhèn)銀行等新型金融機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織，加強(qiáng)培養(yǎng)小額貸款組織機(jī)構(gòu)，將提高農(nóng)村金融服務(wù)落到實(shí)處。在保障農(nóng)戶可以按有關(guān)規(guī)定自由進(jìn)行農(nóng)用地抵押的同時，確保金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)利益不受損害。

(二)盡快完善國家統(tǒng)一層面的流轉(zhuǎn)制度。目前我國多個地方開展了農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，但試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)定參差不齊，均未形成統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)制度。一些地方規(guī)定農(nóng)用地增值收益中的部分需上交給地方政府，一些地方則規(guī)定集體建設(shè)用地可以和國有土地一樣公開進(jìn)行流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價，權(quán)利和價格的統(tǒng)一，農(nóng)用地收益歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有。對于農(nóng)用地的抵押融資，主要涉及農(nóng)用地價格的評估，權(quán)利不明確、價格難確定等障礙制約農(nóng)用地抵押融資的發(fā)展，國家出臺國有建設(shè)土地和農(nóng)用地相關(guān)的國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，唯獨(dú)集體建設(shè)土地沒有。所以當(dāng)務(wù)之急需要明確集體建設(shè)土地和國有土地究竟能否同權(quán)同價，若不能同權(quán)，集體建設(shè)土地則需轉(zhuǎn)化為國有土地，然后出讓到公開市場，轉(zhuǎn)化過程中涉及的征地費(fèi)用、土地的增長價值收益，以及評估該土地價值的具體操作方法，仍需國家制度的指引。

(三)參照國有土地相關(guān)規(guī)定。農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法可參照國有土地相關(guān)規(guī)定，直接轉(zhuǎn)化為使用權(quán)，其包含農(nóng)用地的使用、收益、處分等權(quán)利，農(nóng)用地所有權(quán)人是村集體經(jīng)濟(jì)組織還是個人都不會對農(nóng)用地所有權(quán)歸屬問題產(chǎn)生影響。再比如宅基地的流轉(zhuǎn)，宅基地是由村集體劃撥到各家各戶的，和國有土地的劃撥異曲同工，宅基地屬于村集體無償劃撥到農(nóng)戶手中，從某種意義上可以認(rèn)為是政府給予農(nóng)民的特殊福利，在一定程度上具有社會保障的功能。我國法律規(guī)定宅基地只限于集體組織內(nèi)部成員的申請，這完全限制了宅基地的流轉(zhuǎn)。所以應(yīng)取消該限制，擴(kuò)大農(nóng)用地流轉(zhuǎn)范圍，同時規(guī)定轉(zhuǎn)出人不能再次申請宅基地的使用，這保證了隱性福利僅可限制使用一次，一定程度上有利于社會公平。另外關(guān)于流轉(zhuǎn)土地的使用用途必須嚴(yán)格限制，如此方可最大限度吸收社會資本和金融資本。農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資時所需土地的抵押權(quán)是依附于主要權(quán)利而實(shí)現(xiàn)的他項權(quán)利，這要求其它主要權(quán)利在債權(quán)存在期內(nèi)須保持相對穩(wěn)定，否則農(nóng)用地抵押權(quán)也只能成為空中樓閣。

(四)建立專門的農(nóng)用地資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，開展農(nóng)用地抵押評估工作。農(nóng)用地抵押評估最關(guān)鍵的是農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的價值評估。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是農(nóng)用地權(quán)利的轉(zhuǎn)移，農(nóng)用地權(quán)利的轉(zhuǎn)移則主要涉及農(nóng)用地收益的轉(zhuǎn)移(機(jī)遇分析)。從資產(chǎn)評估視角來看，權(quán)利不同代表的價格也不盡相同。由于歷史和經(jīng)濟(jì)等各方面因素的影響，我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場還處于萌芽階段，農(nóng)村各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同導(dǎo)致各地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場成熟度差異較大，流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)用地的交易價值主要還是依賴于交易雙方協(xié)商確定。然而農(nóng)民的文化程度普遍不高，協(xié)商確定土地的價格主觀性過強(qiáng)，往往嚴(yán)重偏離其內(nèi)在價值，農(nóng)民的根本利益無法保障。各地建立具有專業(yè)性、規(guī)范性和規(guī)?；膶ｉT從事農(nóng)用地抵押評估的評估機(jī)構(gòu)勢在必行，以期流轉(zhuǎn)土地的評估值盡可能的接近于農(nóng)用地實(shí)際價值。當(dāng)務(wù)之急需加快開展農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價值的評估工作，完善農(nóng)用地資產(chǎn)評估體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地評估的最優(yōu)狀態(tài)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶利益，維護(hù)好雙方的合法權(quán)益。

(五)關(guān)于農(nóng)用地抵押評估中方法選擇問題。國家關(guān)于農(nóng)用地評估出臺了一整套技術(shù)準(zhǔn)則，方法選擇性較多，但事實(shí)證明這些方法無法合理的應(yīng)用到實(shí)踐當(dāng)中，農(nóng)用地抵押評估仍存在各種現(xiàn)實(shí)的問題。一般而言，按照現(xiàn)階段農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)方向來看，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)必然提高該農(nóng)用地所蘊(yùn)含的土地附加收益價值，所以結(jié)合資產(chǎn)評估三大方法的基本特征，采用收益法來評估農(nóng)用地的抵押價值較為合適，而這里所說的收益應(yīng)以“合理收益”為基礎(chǔ)，即收益的取向是按照傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)還是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是按照普通作物還是高經(jīng)濟(jì)作物都是需要評估師慎重抉擇的。其次，取向的不同會造成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價值出現(xiàn)很大的偏差。所以評估時要求“合理收益”應(yīng)以農(nóng)用地“最高最佳使用用途”為前提，既遵循了經(jīng)濟(jì)學(xué)中價值決定價格這一客觀基本經(jīng)濟(jì)學(xué)原理、符合市場的運(yùn)行規(guī)律，又能節(jié)約土地、實(shí)現(xiàn)土地利用效率最大化的目標(biāo)，也滿足市場經(jīng)濟(jì)等價交換的原則。影響農(nóng)用地抵押評估價值的因素繁雜，我們應(yīng)綜合考慮農(nóng)用地所處的氣候、環(huán)境以及土地質(zhì)量等方面可能存在的差異，根據(jù)農(nóng)作物做出合理的判斷和預(yù)期，這個合理的預(yù)期應(yīng)包含政府對農(nóng)用地的補(bǔ)貼收入；折現(xiàn)率的確定需同時考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，這也是農(nóng)用地抵押融資評估過程中比其他類型資產(chǎn)的評估復(fù)雜的地方；轉(zhuǎn)讓期限可在相關(guān)法律約束的條件下，通過交易雙方協(xié)商確定。若政府補(bǔ)貼是逐年增加，還需考慮一定的增長率。以下公式為農(nóng)用地抵押評估中涉及的雙方對于農(nóng)用地價值的評估提供了合理和權(quán)威的指導(dǎo)依據(jù)，保護(hù)了雙方的合法權(quán)益，有利于農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在更加公平、公正、自愿、合理的條件下開展，解決農(nóng)村資金短缺問題，活躍農(nóng)村金融市場。

式中：P為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價格，Vi為農(nóng)用地年收益額，T為政府每年的補(bǔ)貼額，n為轉(zhuǎn)讓期限，r為折現(xiàn)率，g為政府補(bǔ)貼年增長率

總而言之，由于我國歷史和經(jīng)濟(jì)條件的制約，農(nóng)村各個地區(qū)發(fā)展不平衡，差異性很大。目前農(nóng)用地抵押評估仍存在很多的問題，政策條件的出臺、制度層面的改革，無疑是解決該問題的必由之路。只有將評估理論與現(xiàn)實(shí)條件相融合，在完善理論的同時，考慮農(nóng)村各個地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，建立起多層次、全方位、規(guī)?；霓r(nóng)用地資產(chǎn)評估體系，推動農(nóng)用地的良性流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地評估的最優(yōu)狀態(tài)，解決農(nóng)村資金短缺問題，建立穩(wěn)定繁榮的農(nóng)村金融市場，維護(hù)農(nóng)民的利益，解決好三農(nóng)問題，促進(jìn)整個經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步健康發(fā)展。(作者單位：浙江財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院)

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作者簡介：李瑞(1992-)，女，江蘇泰興人，碩士在讀，研究方向：資產(chǎn)評估理論與實(shí)務(wù)。