張明 劉景凱

中國石油天然氣集團(tuán)公司開展了首次應(yīng)急預(yù)案現(xiàn)場檢查與應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估工作，并對評估發(fā)現(xiàn)的應(yīng)急演練總結(jié)、預(yù)案編制程序、風(fēng)險評估及資源調(diào)查等關(guān)鍵問題提出了相應(yīng)的政策建議。

為深入貫徹落實新《安全生產(chǎn)法》，進(jìn)一步加強企業(yè)應(yīng)急預(yù)案工作，扎實提高企業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備能力，2015年11月，中國石油天然氣集團(tuán)公司（以下簡稱“中石油集團(tuán)”）首次部署開展了集團(tuán)應(yīng)急預(yù)案現(xiàn)場專項檢查與應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估工作。

評估采取資料查閱、員工訪談、現(xiàn)場抽查、實操檢驗等方法，借鑒“四不兩直”的方式，共抽查機關(guān)處室19個、二級單位9個、基層單位18個，組織開展現(xiàn)場演練7次，桌面演練3次，順利完成了量化評估任務(wù)，取得了積極成效。

評估背景

理念認(rèn)識的深化

我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理長期以來側(cè)重應(yīng)急響應(yīng)，忽視應(yīng)急準(zhǔn)備。習(xí)慣于以預(yù)防事故代替應(yīng)急管理，把主要工作精力放在發(fā)生事故后的應(yīng)急救援上。因此，加強企業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)，探索開展應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估，已成為企業(yè)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的重中之重。

法律法規(guī)的要求

新《安全生產(chǎn)法》以及《企業(yè)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理九條規(guī)定》都對企業(yè)的安全生產(chǎn)應(yīng)急能力建設(shè)及應(yīng)急能力評估工作提出了明確要求?！吨惺图瘓F(tuán)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理辦法》明確要求開展應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置與救援總結(jié)評估工作。已上報國務(wù)院的《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理條例（送審稿）》專門規(guī)定了“應(yīng)急準(zhǔn)備”“應(yīng)急評估”等章節(jié)，明確對企業(yè)及有關(guān)部門落實應(yīng)急準(zhǔn)備，開展應(yīng)急準(zhǔn)備評估、應(yīng)急處置與救援評估的工作要求。

工作推進(jìn)的需要

中石油集團(tuán)自2009年起開展應(yīng)急預(yù)案審核工作，實施應(yīng)急預(yù)案備案管理，但是主要側(cè)重于應(yīng)急預(yù)案文本的合規(guī)性與實效性。在從“全”到“優(yōu)”新的歷史階段，有必要通過應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估，推動預(yù)案編制、宣教、培訓(xùn)、演練等實施工作落實，最終實現(xiàn)管理持續(xù)改進(jìn)和應(yīng)急能力的不斷提升。

評估做法

全面覆蓋 突出重點

在以往應(yīng)急預(yù)案審核工作基礎(chǔ)上，此次評估明確了以下原則：

一是評估范圍突出復(fù)查抽查，從已開展審核的52家企業(yè)中選擇12家企業(yè)，覆蓋煉化、管道、勘探、銷售、工程技術(shù)等重點業(yè)務(wù)板塊。

二是評估對象突出“一普三重”，即主要企業(yè)普遍性備案審核，重點生產(chǎn)企業(yè)、重點事故企業(yè)、重點項目現(xiàn)場審核，涵蓋機關(guān)、二級單位及基層單位。

三是評估內(nèi)容突出關(guān)鍵問題，以既往審核發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險評估、培訓(xùn)演練、物資儲備等環(huán)節(jié)為重點，全面評估應(yīng)急準(zhǔn)備工作情況。

對表檢查 專家參與

中石油集團(tuán)安全環(huán)保與節(jié)能部專門立項，委托中石油集團(tuán)安全環(huán)保與技術(shù)研究院開展“應(yīng)急能力評估”課題研究，借鑒總結(jié)國內(nèi)外研究成果，結(jié)合實際，制定了《企業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估細(xì)則》《現(xiàn)場應(yīng)急檢查對照表》及《企業(yè)應(yīng)急預(yù)案現(xiàn)場審核問題清單》（2009-2014），為評估提供依據(jù)和工具方法，提高了檢查的規(guī)范化、精細(xì)化水平。

同時，中石油集團(tuán)安全環(huán)保與技術(shù)研究院作為課題承擔(dān)單位，其分管領(lǐng)導(dǎo)及安全與應(yīng)急所人員分別擔(dān)任組長或各組聯(lián)絡(luò)員，通過實踐檢驗課題成果，不僅有利于課題研究，還提高了評估的科學(xué)性、專業(yè)性。

事故導(dǎo)向 創(chuàng)新形式

此次評估以事故為導(dǎo)向，以問題為核心，以實戰(zhàn)為目標(biāo)，針對應(yīng)急預(yù)案“一定了之、一發(fā)了之”造成的“啞巴應(yīng)急”問題，將“筆試”改為“口試”，將“查臺賬”改為“考能力”，將“檢查作業(yè)”改為“隨堂測驗”。

改變以往僅在會議室里查文本記錄、現(xiàn)場檢查設(shè)備器材的做法，在現(xiàn)場設(shè)定事故情景，要求企業(yè)按照預(yù)案演練，檢查企業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備情況。特別是利用首次會或末次會領(lǐng)導(dǎo)到齊的時機，組織一次針對本單位主要風(fēng)險的桌面推演，評估組現(xiàn)場考核評估，既增強了公司領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急意識，又考查了企業(yè)實際處置能力。

多種方法 貼近實際

此次評估結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)工藝、重大危險源等實際，探索多種演練方法，起到了良好的成效。

側(cè)重企業(yè)基層，設(shè)定的演練情景多是小量泄漏或燃燒，著重考查企業(yè)初期應(yīng)急處置能力。

側(cè)重貼近實戰(zhàn)，在一個裝置開展演練后，隨即在另一裝置接著開展演練，強化企業(yè)危機意識、實戰(zhàn)意識。

側(cè)重結(jié)合實際，根據(jù)企業(yè)情況設(shè)定氨氣（氯氣、原油）泄漏、氫氣燃燒等事故，逐步展開事故情景，考核企業(yè)應(yīng)變能力。

側(cè)重關(guān)鍵崗位，提問一線員工、班組長、調(diào)度員、負(fù)責(zé)人等關(guān)鍵人員，考核其對崗位應(yīng)急處置基本知識的掌握情況。

評估結(jié)果分析

演練總結(jié)評估缺少整改落實

應(yīng)急演練的目的是檢驗預(yù)案、鍛煉隊伍、磨合機制、教育公眾，這些都建立在通過演練發(fā)現(xiàn)問題并整改的基礎(chǔ)上。問題得不到整改落實，演練就失去了原有意義?！锻话l(fā)事件應(yīng)急演練指南》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急演練指南》和《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急演練評估規(guī)范》中均有對總結(jié)評估問題整改的跟蹤驗證要求。

由于以往的檢查多數(shù)停留在演練時限及演練記錄上，加之企業(yè)對應(yīng)急演練作用認(rèn)識存有偏差，以為按期演練并做記錄就行，沒有將總結(jié)評估整改提高作為最終目標(biāo)，造成應(yīng)急演練總結(jié)評估及問題整改普遍弱化。評估發(fā)現(xiàn)，3家下屬單位的演練記錄普遍缺少問題分析及整改跟蹤驗證，如集團(tuán)某石化公司橡膠廠統(tǒng)一印制的總結(jié)評估表上就沒有演練問題分析及整改跟蹤落實項。

應(yīng)急預(yù)案編制程序不夠規(guī)范

《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》規(guī)定，預(yù)案編制包括成立應(yīng)急預(yù)案編制工作組、資料收集、風(fēng)險評估、應(yīng)急能力評估、編制應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案評審6個環(huán)節(jié)，且編制工作組應(yīng)由單位主要負(fù)責(zé)人（或分管負(fù)責(zé)人）為組長，單位相關(guān)部門人員參加。之所以如此規(guī)定，是因為應(yīng)急預(yù)案的編制是一個多方參與、隱患排查、風(fēng)險評估、資源調(diào)查的過程。新《安全生產(chǎn)法》中，明確規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人的七項職責(zé)之一，就是組織制定并實施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，組織制定的具體體現(xiàn)，就是擔(dān)任預(yù)案編制工作小組組長。

雖然《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》要求預(yù)案備案時應(yīng)對編制過程進(jìn)行形式審查，但審查在實際操作中往往主要查看評審會議紀(jì)要，造成企業(yè)只關(guān)注預(yù)案評審環(huán)節(jié)，忽視其他幾個步驟的編制要求，特別是成立應(yīng)急預(yù)案編制工作小組。例如，集團(tuán)某銷售公司城區(qū)分公司下屬加油站、某油田公司的相關(guān)應(yīng)急預(yù)案均在封面標(biāo)注編寫人為個人，沒有體現(xiàn)成立預(yù)案編制工作小組。

風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查工作薄弱

《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》明確，應(yīng)急預(yù)案編制前應(yīng)開展風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查，主要目的是明確風(fēng)險等級和可用的應(yīng)急資源，在此基礎(chǔ)上科學(xué)編制應(yīng)急預(yù)案，解決預(yù)案針對性不強、操作性不強的問題。

由于目前應(yīng)急預(yù)案編制缺少相應(yīng)的風(fēng)險評估指南和依據(jù)，企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案編制風(fēng)險評估多數(shù)還停留在風(fēng)險分析的初級階段，內(nèi)容上主要是簡單的辨識和羅列，很多還是簡單套用，缺少定性或定量的評估。

應(yīng)急資源調(diào)查就是應(yīng)急隊伍物資清單，沒有做到依據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果，在應(yīng)急資源調(diào)查的基礎(chǔ)上編制應(yīng)急預(yù)案。這樣的結(jié)果往往就是應(yīng)急預(yù)案與實際風(fēng)險不對應(yīng)，沒有覆蓋可能的特殊情況，且相關(guān)的應(yīng)急資源難以有效應(yīng)對。

山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，就暴露出企業(yè)對油氣泄漏的風(fēng)險辨識不足，應(yīng)急處置不及時等問題。評估發(fā)現(xiàn)，3家被評單位均未編制專門的安全生產(chǎn)風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查報告，如集團(tuán)某銷售公司處于濱海城市，其風(fēng)險分析清單中居然列有雪崩、火山等事件。

政策建議

強化演練總結(jié)評估問題整改

完善應(yīng)急演練規(guī)章制度。目前還沒有專門的法規(guī)或規(guī)章對應(yīng)急演練進(jìn)行規(guī)范，國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心正在抓緊制定《安全生產(chǎn)應(yīng)急演練規(guī)定》。因此，應(yīng)在其中進(jìn)一步明確對演練總結(jié)評估問題分析、整改措施落實以及跟蹤驗證的工作要求，將其納入處罰范圍，并將整改情況作為安全監(jiān)管監(jiān)察部門日常監(jiān)督檢查、暗訪暗查的重要內(nèi)容。

探索建立應(yīng)急演練備案制度。依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》中，“對于由上級有關(guān)部門布置或參與組織的演練，或者法律、法規(guī)、規(guī)章要求備案的演練，演練組織單位應(yīng)當(dāng)將相關(guān)資料報有關(guān)部門備案”的要求，可探索根據(jù)行業(yè)（領(lǐng)域）、演練規(guī)模、組織單位等情況，對政府有關(guān)部門、企業(yè)應(yīng)急演練實行備案管理，強化對應(yīng)急演練計劃、實施、總結(jié)、改進(jìn)的全過程監(jiān)督。

規(guī)范應(yīng)急預(yù)案編制程序

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》也正在修訂過程中。因此，應(yīng)以“應(yīng)急預(yù)案編制過程比應(yīng)急預(yù)案本身還要重要”的理念為指導(dǎo)，在其中應(yīng)進(jìn)一步明確對預(yù)案編制步驟的程序性、過程性、規(guī)范性要求，嚴(yán)格安全監(jiān)管部門備案中對預(yù)案編制6個步驟的形式審查。

督促企業(yè)成立預(yù)案編制工作組，并由主要負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長，落實主要負(fù)責(zé)人組織編制和實施預(yù)案的職責(zé)，按規(guī)定程序開展資料收集、風(fēng)險評估、應(yīng)急能力評估、編制應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案評審等各環(huán)節(jié)工作，并將編制過程合規(guī)情況納入日常監(jiān)督檢查和事故調(diào)查的責(zé)任追究范圍。

研究制定安全風(fēng)險評估及應(yīng)急資源調(diào)查指南

風(fēng)險評估與應(yīng)急資源調(diào)查兩者之間互為條件，共同成為應(yīng)急預(yù)案編制的基礎(chǔ)，既是應(yīng)急預(yù)案編制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，當(dāng)前又是預(yù)案編制的薄弱環(huán)節(jié)。環(huán)保部2014年已出臺《突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估指南》并以規(guī)范性文件下發(fā)，《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急資源調(diào)查指南》即將出臺。

因此，可借鑒環(huán)保部的做法，在充分征求各方意見的基礎(chǔ)上，研究出臺安全風(fēng)險評估及資源調(diào)查的指導(dǎo)性意見，厘清安全預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、安全生產(chǎn)評價與應(yīng)急風(fēng)險評估之間的邊界，明確安全預(yù)防的理念是“不發(fā)生事故”，應(yīng)急準(zhǔn)備的理念是“萬一發(fā)生事故怎么辦”，安全評價更多關(guān)注風(fēng)險的辨識與控制，應(yīng)急風(fēng)險評估側(cè)重于超出控制的風(fēng)險，特別是低概率但是可能造成嚴(yán)重后果的風(fēng)險，以推動應(yīng)急準(zhǔn)備工作的開展。

作者簡介：張明，高級工程師，國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心信息管理部預(yù)案處主任科員，現(xiàn)掛職中石油長城鉆探工程公司質(zhì)量安全環(huán)保處HSE文化建設(shè)辦公室高級主管。劉景凱，中國石油天然氣股份有限公司副總工程師。

編輯 趙 原