國(guó)際奧委會(huì)政治自治問(wèn)題研究

摘要：《奧林匹克2020議程》第28條提議“支持自治”突出展示了國(guó)際奧委會(huì)百年發(fā)展的政治成就，具有極大的宣示性意義。奧運(yùn)會(huì)在商業(yè)領(lǐng)域取得了巨大成功，無(wú)形中提升了國(guó)際奧委會(huì)與政治實(shí)體平等對(duì)話的議價(jià)能力。國(guó)際奧委會(huì)政治自治的本質(zhì)訴求是一種組織自治權(quán)的擴(kuò)張過(guò)程，從經(jīng)濟(jì)自治向政治自治的過(guò)渡，充分體現(xiàn)了權(quán)力演進(jìn)的歷史規(guī)律。為強(qiáng)化自治與善治之間的某種必然聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)國(guó)際奧委會(huì)的政治權(quán)利與合法性，爭(zhēng)取國(guó)際奧委會(huì)的政治平等和獨(dú)立地位，國(guó)際奧委會(huì)以政策游說(shuō)者的身份開(kāi)展了一系列的解釋性工作。國(guó)際奧委會(huì)在參與性、透明度、責(zé)任感等善治改革方面存在突出的問(wèn)題，致使國(guó)際奧委會(huì)的政治自治行動(dòng)陷入信任危機(jī)。

關(guān)鍵詞：奧林匹克運(yùn)動(dòng)；國(guó)際奧委會(huì)；政治自治；善治

中圖分類號(hào)：G80-051 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-2076（2016）04-0001-08

Abstract：Supporting for autonomy proposed in article 28th of Olympic Agenda 2020 is of great significance for declaration， which highlights the political accomplishments that the International Olympic Committee has achieved in the past century.Since the Olympic Games have achieved great success in business， it's bound to tremendously promote the committees bargaining power to conduct an equal dialogue with political entities.In essence， the demanding for the political autonomy of the International Olympic Committee actually expresses an expanding process of the organizational autonomy， a transition from economic autonomy to political autonomy， which gives full expression to the historical law of the evolution of power.To enhance a necessary connection between autonomy and good governance， emphasizing its political rights and legality， the International Olympic Committee has carried out a series of interpretive work like a policy canvasser to strive for its political equality and independent status.However， there are some prominent problems in its good governance reform such as property of participation， transparency， sense of responsibility and so on， which inevitably results in trust crisis for its autonomy.

Key words： Olympic Games； international sports organization； International Olympic Committee； political autonomy； good governance； Olympic Agenda 2020； power

2014年12月8日，國(guó)際奧委會(huì)第127次全會(huì)一致通過(guò)了《奧林匹克2020議程》，40條提議為奧林匹克運(yùn)動(dòng)改革發(fā)展指明了目標(biāo)方向。第28條提議“支持自治”（Support autonomy）作為國(guó)際奧委會(huì)自治訴求與奮力抗?fàn)幍恼芜z產(chǎn)，對(duì)于國(guó)際奧委會(huì)走出“鹽湖城丑聞”的歷史陰霾，重建組織形象，挽救信任危機(jī)，展示國(guó)際奧委會(huì)百年發(fā)展的政治成就，具有極大的宣示性意義。從《奧林匹克2020議程》第28條提議的核心內(nèi)容來(lái)看，“支持自治”主要指向政治自治（Political Autonomy）的范疇，也就是國(guó)際奧委會(huì)在政治身份與平等方面的組織自主性問(wèn)題?！秺W林匹克2020議程》建議版（即“Recommendations”版本）指出，“國(guó)際奧委會(huì)創(chuàng)建一個(gè)范本，旨在加強(qiáng)一國(guó)當(dāng)局與體育組織之間的合作[1]”。進(jìn)一步指向奧林匹克政治自治在全球與國(guó)家兩個(gè)層面上可能產(chǎn)生的體育治理影響。國(guó)際奧委會(huì)政治自治對(duì)于新世紀(jì)奧林匹克運(yùn)動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展真的如此重要嗎？為世界體育發(fā)展可能帶來(lái)哪些影響？哪些批判性觀點(diǎn)是被業(yè)界排斥與遮蔽的，政治自治的動(dòng)機(jī)何在？對(duì)這些疑問(wèn)的深究與批判性思考，有助于理解國(guó)際奧委會(huì)改革的新動(dòng)向和世界體育的發(fā)展趨勢(shì)，為中國(guó)體育行業(yè)自治和體育社會(huì)組織改革提供一些有益參考。

1 國(guó)際奧委會(huì)的政治自治歷程

《奧林匹克2020議程》第28條提議“支持自治”使用了“autonomy”這一概念，“autonomy”一般譯為“自治”或“自主性”。“自治”概念的內(nèi)涵比較廣闊，自治蘊(yùn)含了某種程度上的“獨(dú)立性”和“自給自足”的生存狀態(tài)，“獨(dú)立”是指不受他人的影響或控制，自己思考或行事，“自給自足”是指能夠滿足個(gè)人的自我需求而不需要外部援助，對(duì)于自己的資源或權(quán)利具有極度自信。自治隱含了這樣一種意識(shí)形態(tài)上的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家為那些被視為獨(dú)立和自給自足的個(gè)人建立不干涉的標(biāo)準(zhǔn)，并賦予這些個(gè)人不受干擾的權(quán)利[2]。自治不僅可以指向國(guó)家治下的個(gè)人，也可以是一個(gè)家庭、一個(gè)組織或一個(gè)社會(huì)實(shí)體，國(guó)際奧委會(huì)是一個(gè)國(guó)際非政府組織，屬于組織自治的范疇，組織具有的“獨(dú)立性”和“自給自足”狀態(tài)主要針對(duì)私營(yíng)力量和政治權(quán)利而言。2013年“Play the Game”公益體育組織（隸屬丹麥體育研究所）發(fā)布的國(guó)際體育組織善治行動(dòng)（AGGIS）項(xiàng)目工作報(bào)告，在“體育組織、自治與善治”專題中將“自治”分為政治自治、法律自治、財(cái)政自治、功能自治、監(jiān)督自治、協(xié)商自治等若干方面。國(guó)際體育組織的政治自治主要指向體育組織與體育發(fā)展環(huán)境之間的關(guān)系，從歷史認(rèn)識(shí)的角度來(lái)說(shuō)側(cè)重于社會(huì)政治環(huán)境，也可以認(rèn)為是一種政治平等的權(quán)利。

英國(guó)體育的早期發(fā)展受到約翰·洛克自由主義學(xué)說(shuō)和政治思想的影響，洛克認(rèn)為自治組織有權(quán)創(chuàng)建自己的規(guī)章制度，由此形成了英國(guó)不怎么監(jiān)管和干預(yù)組織自治的傳統(tǒng)。崇尚自由主義的顧拜旦一直秉持政治與體育分離的原則，事實(shí)上奧林匹克運(yùn)動(dòng)注重個(gè)人取得的進(jìn)步，強(qiáng)調(diào)更多地關(guān)注運(yùn)動(dòng)員，而不是關(guān)注運(yùn)動(dòng)員所代表的國(guó)家。1949年，“自治”概念首次出現(xiàn)在《奧林匹克憲章》中，國(guó)家?jiàn)W委會(huì)如果不受國(guó)家當(dāng)局的任何干涉，就可獲得國(guó)際奧委會(huì)的承認(rèn)[3]。國(guó)際體育組織普遍尋求獨(dú)立于外部發(fā)展環(huán)境的自治權(quán)利和條件，旨在擺脫社會(huì)政治環(huán)境的控制和干預(yù)，這種從體育行業(yè)內(nèi)部生發(fā)的政治自治訴求與行動(dòng)，作為與外部力量抗?fàn)幍挠行侄?，獲得了事實(shí)上的行業(yè)自治地位和全球影響力。

我國(guó)奧林匹克運(yùn)動(dòng)研究專家任海教授指出，“國(guó)際奧委會(huì)自1894年成立以來(lái)，長(zhǎng)期處于私人俱樂(lè)部的組織狀態(tài)。1981年以前，國(guó)際奧委會(huì)并未得到瑞士法律或其他國(guó)家法律的承認(rèn)而擁有正式的法律地位，國(guó)際奧委會(huì)所擁有并行使的相當(dāng)大的合法性、權(quán)威性和影響力，是事實(shí)上而不是法律上的，這種狀況存在了近一個(gè)世紀(jì)[4]”。不同的國(guó)家政治制度決定了不同的體育政策結(jié)構(gòu)，決定了體育行業(yè)自治的程度。在大多數(shù)歐洲國(guó)家，國(guó)家?jiàn)W委會(huì)具有政治獨(dú)立性，而在非洲、亞洲和拉丁美洲的一些國(guó)家，國(guó)家?jiàn)W委會(huì)只是體育職能部門(mén)的附屬機(jī)構(gòu)。隨著奧運(yùn)會(huì)電視轉(zhuǎn)播時(shí)代的到來(lái)，奧運(yùn)會(huì)的全球影響力日趨擴(kuò)大，全球影響力為后續(xù)建立奧林匹克商業(yè)帝國(guó)創(chuàng)造了基礎(chǔ)性條件，1984年洛杉磯奧運(yùn)會(huì)全面轉(zhuǎn)向商業(yè)化運(yùn)作，標(biāo)志著奧林匹克經(jīng)濟(jì)體的崛起，由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性與輻射效應(yīng)又成為國(guó)際奧委會(huì)進(jìn)一步尋求政治認(rèn)同的砝碼。建立在強(qiáng)悍的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性基礎(chǔ)之上，國(guó)際奧委會(huì)在尋求政治自治的道路上表現(xiàn)出強(qiáng)硬的姿態(tài)，展開(kāi)了一系列爭(zhēng)取政治自治權(quán)的組織行動(dòng)。

2009年國(guó)際奧委會(huì)發(fā)布了《2005-2008最終報(bào)告》，耐人尋味地提出自治問(wèn)題，設(shè)立專題“維護(hù)奧林匹克運(yùn)動(dòng)的自主權(quán)”，強(qiáng)調(diào)奧林匹克自主性的重要性。2009年第13屆奧林匹克代表大會(huì)在丹麥哥本哈根召開(kāi)，大會(huì)通過(guò)針對(duì)奧林匹克運(yùn)動(dòng)發(fā)展的建議書(shū)，建議書(shū)中13處提及“自治”，大會(huì)將“奧林匹克運(yùn)動(dòng)的結(jié)構(gòu)”設(shè)定為五大主題之一，其第一子標(biāo)題就是“奧林匹克運(yùn)動(dòng)的自治”，在大會(huì)提出的66項(xiàng)建議中，多處與自治有關(guān)[4]。直到國(guó)際奧委會(huì)第127次全會(huì)通過(guò)《奧林匹克2020議程》，標(biāo)志著國(guó)際奧委會(huì)政治自治取得重要的階段性成果，但是國(guó)際奧委會(huì)尋求政治自治的道路遠(yuǎn)未結(jié)束?！秺W林匹克2020議程》第28條提議“支持自治”的政治隱喻，充分體現(xiàn)在國(guó)際奧委會(huì)政治身份的定位與確認(rèn)方面。從實(shí)踐指向方面來(lái)說(shuō)，旨在展示國(guó)際奧委會(huì)新世紀(jì)兩次重大改革的政治成果，一次是“鹽湖城丑聞”事件后的“奧林匹克2000年”跨世紀(jì)改革，一次是新上任的國(guó)際奧委會(huì)主席托馬斯·巴赫主導(dǎo)推進(jìn)的《奧林匹克2020議程》新世紀(jì)改革。與國(guó)際奧委會(huì)力推“支持自治”這一“宣示性條款”僅相隔半年時(shí)間，2015年5月27日全線爆發(fā)“國(guó)際足聯(lián)腐敗窩案”。國(guó)際足聯(lián)毫無(wú)疑問(wèn)是一種高度自治的組織形態(tài)，從阿維蘭熱到布拉特治下的國(guó)際足聯(lián)，逾半個(gè)世紀(jì)有關(guān)國(guó)際足聯(lián)腐敗丑聞從未消停。伴隨國(guó)際足聯(lián)腐敗丑聞的持續(xù)發(fā)酵，作為世界體育發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者——國(guó)際奧委會(huì)面臨極大的壓力，也讓國(guó)際奧委會(huì)極力宣示的“政治成果”失去了光澤，讓國(guó)際奧委會(huì)政治自主性喪失了當(dāng)代神話的功能和效果。

2 國(guó)際奧委會(huì)政治自治的本質(zhì)訴求

國(guó)際奧委會(huì)作為體育行業(yè)公認(rèn)的首席領(lǐng)導(dǎo)者，其改革議程牽涉利益重大，具有極強(qiáng)的引領(lǐng)示范效應(yīng)?！秺W林匹克2020議程》作為邁向未來(lái)的奧林匹克改革的綱領(lǐng)性文件，對(duì)促進(jìn)奧林匹克運(yùn)動(dòng)可持續(xù)發(fā)展乃至維護(hù)整個(gè)體育行業(yè)的良好生態(tài)具有不可估量的正向價(jià)值?！秺W林匹克2020議程》是一個(gè)詳盡的改革路線圖計(jì)劃，由理念與行動(dòng)交織在一起的整體解決方案和行動(dòng)指南，也是為會(huì)員組織以及廣泛的利益相關(guān)者提供參照的改革范本和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！秺W林匹克2020議程》關(guān)于組織自治權(quán)的改革提議，不僅為國(guó)際奧委會(huì)擴(kuò)大自治權(quán)范疇指明了努力的方向，也為整個(gè)體育行業(yè)組織擴(kuò)大自治權(quán)范疇確立了框架式標(biāo)準(zhǔn)。《奧林匹克2020議程》第11工作組“善治與自治”議程包括3條提議，分別為第27條提議“遵守善治基本通則”、第28條提議“支持自治”、第29條提議“擴(kuò)大透明度”，其中第28條提議與組織自治權(quán)直接相關(guān)，提議內(nèi)容指出[1]，國(guó)際奧委會(huì)創(chuàng)建一個(gè)范本，旨在加強(qiáng)一國(guó)當(dāng)局與體育組織之間的合作。從《奧林匹克2020議程》第28條提議的政策文本可以看出，國(guó)家當(dāng)局與體育組織之間不是行政法意義上的上下級(jí)管理關(guān)系，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)援助方面還是政治身份方面，也不是依附發(fā)展關(guān)系，而是各自獨(dú)立、相互掣肘和互利合作的關(guān)系。第28條提議的文本表述中使用了“合作”（Cooperation）這一概念，“合作”概念或多或少地隱含了不同權(quán)力（或組織權(quán)威）主體之間擁有“政治平等”這一預(yù)設(shè)條件，試圖從“2014年紐約召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)大會(huì)做出承認(rèn)國(guó)際奧委會(huì)體育自治權(quán)的決議”中獲得政治合法性。國(guó)際奧委會(huì)試圖將其政治自治權(quán)擴(kuò)大解釋范疇，由國(guó)際層面擴(kuò)大到民族國(guó)家內(nèi)部，盡其所能創(chuàng)造更有利的政策環(huán)境，賦予其會(huì)員組織尤其是國(guó)家體育組織（國(guó)家各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)或聯(lián)合會(huì)）以民族國(guó)家內(nèi)部的自治權(quán)，顯然這一行為毫無(wú)政治合法性可言，旨在為國(guó)際奧委會(huì)及會(huì)員組織在民族國(guó)家內(nèi)部行使自治權(quán)提供更多的便利條件，最終迫使民族國(guó)家內(nèi)部實(shí)行西方統(tǒng)一范本的民主制度改革。

國(guó)際奧委會(huì)政治自治的本質(zhì)訴求是一種組織自治權(quán)的擴(kuò)張過(guò)程，也可以認(rèn)為是國(guó)際奧委會(huì)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性在政治自由領(lǐng)域的價(jià)值延伸，從經(jīng)濟(jì)自治向政治自治的過(guò)渡，充分體現(xiàn)了權(quán)力演進(jìn)的歷史規(guī)律，“從人的本性來(lái)看，手上握有權(quán)力的人，一旦可能，就會(huì)擴(kuò)張其權(quán)力。無(wú)論那些擁有權(quán)力的精英是多么明智與值得信賴，一旦他們掌握了權(quán)力，經(jīng)過(guò)幾年或幾十年，就可能會(huì)濫用權(quán)力[5]”。國(guó)際奧委會(huì)政治自治無(wú)疑是建立在經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，作為世界首要賽事的奧運(yùn)會(huì)在商業(yè)領(lǐng)域取得了巨大成功，無(wú)形中提升了國(guó)際奧委會(huì)與政治實(shí)體平等對(duì)話的議價(jià)能力?，F(xiàn)代政治平等研究大都強(qiáng)調(diào)，民主的主要問(wèn)題源自于經(jīng)濟(jì)不平等，在巨大的經(jīng)濟(jì)不平等面前要保持政治平等應(yīng)該是不可能的[6]。

國(guó)際奧委會(huì)“善治與自治”工作組的解釋性論述同時(shí)隱含了尋求政治自治的本質(zhì)訴求[1]，自治權(quán)本身并不是目標(biāo)，它是奧林匹克運(yùn)動(dòng)發(fā)展體育、傳播體育獨(dú)特價(jià)值的一個(gè)必要因素，體育是人類唯一有著真正的全球倫理、公平競(jìng)爭(zhēng)、尊重和友誼的普遍法則的領(lǐng)域。體育需要根據(jù)普遍法則規(guī)范自身責(zé)任范圍內(nèi)具體事務(wù)的自由。政治應(yīng)該尊重體育的自治權(quán)，因?yàn)檎腔谶@種自由，體育規(guī)則才在全世界得到認(rèn)可，才在世界各地有體育運(yùn)動(dòng)的地方保持一致。聯(lián)合國(guó)決議認(rèn)可體育是一種促進(jìn)教育、健康、發(fā)展與和平的方式，并著重強(qiáng)調(diào)了國(guó)際奧委會(huì)和奧林匹克運(yùn)動(dòng)在達(dá)成這些目標(biāo)中所起的作用。值得注意的是，決議承認(rèn)“重大國(guó)際體育賽事應(yīng)遵循和平、相互理解、友誼和寬容的精神，且不允許出現(xiàn)任何歧視，另外應(yīng)該尊重體育賽事緩解矛盾的本質(zhì)”。從實(shí)際結(jié)果來(lái)看，國(guó)際奧委會(huì)在擴(kuò)大自治權(quán)道路上，由經(jīng)濟(jì)獨(dú)立轉(zhuǎn)向政治自治邁出了堅(jiān)實(shí)一步。這是體育的內(nèi)在價(jià)值以及“體育具有改變世界的力量”的勝利，國(guó)際非政府組織尋求自治的野心不過(guò)爾爾，國(guó)際體育組織要做全球政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“例外主義”，也就是政治平等、商業(yè)帝國(guó)與非營(yíng)利性組織身份三者合一的“獨(dú)立王國(guó)”，組織可以做任何事卻不受約束與控制。

國(guó)際奧委會(huì)政治自治的本質(zhì)訴求在于“政治平等”，指在決定政策結(jié)果方面的政治權(quán)力的平等。根據(jù)帕特里奇的定義，“影響”是指?jìng)€(gè)人A對(duì)個(gè)人B發(fā)生作用，但B的意志不服從于A的意志。也就是說(shuō)，A對(duì)B在決定一項(xiàng)事情上具有影響力，但B對(duì)這件事情具有最終的決定權(quán)。處于影響決策的地位，與處于（或者有權(quán)力）可以決定結(jié)果或做出決定的地位是不一樣的。也就是說(shuō)，個(gè)人A沒(méi)有決定政策結(jié)果的平等權(quán)力，只能影響決策[7]。國(guó)際奧委會(huì)政治自治最終是要實(shí)現(xiàn)“平等地享有決定政策結(jié)果的權(quán)力的過(guò)程?！比绻脫Q為2015年5月“國(guó)際足聯(lián)腐敗窩案”這一實(shí)踐案例，這種“政治平等”實(shí)質(zhì)上是一種組織內(nèi)部處置權(quán)的政治授權(quán)，從政策結(jié)果可能產(chǎn)生的影響來(lái)看，是一種外部司法監(jiān)督的“退出”默許與事實(shí)“豁免”。來(lái)自美國(guó)科羅拉多大學(xué)科技政策研究中心的Roger Pielke Jr博士提出了國(guó)際體育組織自治的監(jiān)管意見(jiàn)，“國(guó)際足聯(lián)一次次地向我們證明，它根本沒(méi)有層級(jí)責(zé)任、督導(dǎo)責(zé)任、同行責(zé)任和公共聲譽(yù)責(zé)任，而且財(cái)政責(zé)任也處于最低限度。要從國(guó)際足聯(lián)內(nèi)部進(jìn)行改革，或者借助政府、公眾、媒體或監(jiān)督組織的壓力，迫使國(guó)際足聯(lián)全面深化改革，都不可能產(chǎn)生較大的改變。國(guó)際足聯(lián)本身并不處于監(jiān)管貪腐的最有效的管轄之下，這種公共責(zé)任必然只能由國(guó)家政府或政府間國(guó)際組織（如歐盟、歐洲委員會(huì)等）間接實(shí)施，可以將國(guó)際足聯(lián)或其會(huì)員協(xié)會(huì)納入政府及其合作機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍，也可以考慮對(duì)國(guó)際足聯(lián)的市場(chǎng)營(yíng)銷合作伙伴實(shí)施或強(qiáng)制實(shí)施相關(guān)國(guó)家法律[8]”。“國(guó)際足聯(lián)腐敗窩案”亦是國(guó)際體育組織外部監(jiān)管力量長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)的最佳注腳[9]，在國(guó)際體育組織內(nèi)部普遍缺乏責(zé)任、善治、監(jiān)督和內(nèi)部控制機(jī)制的情況下，這種極力爭(zhēng)取組織的政治平等和司法豁免的行為，更多的是建構(gòu)組織非正義行動(dòng)的“擋箭牌”，而不是促進(jìn)組織在公共責(zé)任和全球正義領(lǐng)域做得更好。

3 置于奧林匹克善治改革背景下的延伸討論

《奧林匹克2020議程》“善治與自治”工作組論述指出[1]，對(duì)于體育發(fā)展來(lái)說(shuō)，與政府的友好關(guān)系、合作和公開(kāi)對(duì)話非常重要。政府當(dāng)局及技術(shù)、財(cái)政資源對(duì)體育的支持千差萬(wàn)別，具體情況應(yīng)考慮各國(guó)政治決策和發(fā)展水平而定。因?yàn)檎ǔＴ隗w育發(fā)展中扮演十分重要的角色，所以要想在體育發(fā)展中得到支持，體育組織必須與政府當(dāng)局搞好關(guān)系。而要發(fā)展健康有效的關(guān)系，體育組織與政府當(dāng)局之間的協(xié)作應(yīng)該處于平衡的狀態(tài)，建立在合作伙伴的基礎(chǔ)上，而非從屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，尊重這些組織的自治權(quán)和各自的權(quán)利與特權(quán)。恰恰是這種平衡，如果得到尊重的話，將會(huì)在最大程度上促進(jìn)體育和奧林匹克主義在每個(gè)國(guó)家的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)性發(fā)展。在與政府的這種合作伙伴關(guān)系中，體育必須保持政治上的中立，但并不意味著體育要完全脫離政治。只要國(guó)家法律不僅僅針對(duì)體育和體育組織，而且目的不在于干涉體育組織的內(nèi)部運(yùn)作或取締體育組織所采取的內(nèi)部規(guī)章，體育就必須在其決策中考慮政治因素。這一論述觀點(diǎn)很有說(shuō)服力，事實(shí)上百年來(lái)國(guó)際體育組織一直以此為綱，到處游說(shuō)爭(zhēng)取組織的自治權(quán)，問(wèn)題到此應(yīng)該結(jié)束，疑慮就此應(yīng)當(dāng)消除。然而，學(xué)術(shù)詰問(wèn)不會(huì)滿足于此，挖掘現(xiàn)象背后的深層真相是一項(xiàng)充滿刺激的理論探索工作。

“拙劣”治理常被看作是引起社會(huì)不公、發(fā)展失策和公司丑聞的根本性原因，而善治可以增加政府、企業(yè)和非政府組織決策的責(zé)任性、可靠性和可預(yù)測(cè)性，因而善治的重要性越來(lái)越為人所重視。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署于1997年提出了善治的8條原則，分別為參與原則、回應(yīng)原則、平等原則、責(zé)任制原則、透明度原則、監(jiān)督原則、可持續(xù)性原則、個(gè)體權(quán)力原則，惟有回應(yīng)原則涉及到自治權(quán)問(wèn)題[10]。在一般善治實(shí)踐中，行業(yè)自治與實(shí)現(xiàn)善治之間不存在必然關(guān)系，國(guó)際足聯(lián)同樣享有高度自治，僅在名義上宣揚(yáng)善治理念和組織治理改革行動(dòng)計(jì)劃，諸如為應(yīng)對(duì)組織治理危機(jī)和反腐指控壓力，推出的“2011-2013年治理改革計(jì)劃”（FIFA Governance Reform Process of 2011-2013），治理改革方案最終在布拉特治下的國(guó)際足聯(lián)“敷衍了事”的做派下擱淺，事實(shí)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能達(dá)到善治應(yīng)有的效果。為強(qiáng)化自治與善治之間的某種必然聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)國(guó)際奧委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)世界體育發(fā)展的政治權(quán)利與合法性，爭(zhēng)取國(guó)際奧委會(huì)的政治平等和獨(dú)立地位，國(guó)際奧委會(huì)以政策游說(shuō)者的身份開(kāi)展了一系列的理論探索與解釋性工作。

《奧林匹克2020議程》背景版（即“Context and background”版本）給出的解釋性觀點(diǎn)指出：“善治與自治權(quán)息息相關(guān)，它們是一枚硬幣的兩面。從屬于奧林匹克運(yùn)動(dòng)的組織可以通過(guò)奧林匹克憲章（奧林匹克基本理念之五）主張自己的自治權(quán)，自治權(quán)本身并不是一種目標(biāo)，也不應(yīng)如此，它需要努力爭(zhēng)取。我們所期待的能夠尊重我們的自治權(quán)的政治伙伴，也可以期待我們以負(fù)責(zé)任的方式行使這種自治權(quán)并遵守善治基本通則。我們開(kāi)展體育運(yùn)動(dòng)和會(huì)員組織能夠確保自治權(quán)合理使用的關(guān)鍵，在于對(duì)善治標(biāo)準(zhǔn)的恰當(dāng)運(yùn)用。國(guó)際奧委會(huì)已經(jīng)制定了《奧林匹克和體育運(yùn)動(dòng)善治基本通則》并加以實(shí)踐運(yùn)用，利益相關(guān)者也采用了這一善治基本通則。如果奧林匹克運(yùn)動(dòng)的每一個(gè)參與者都能夠誠(chéng)信負(fù)責(zé)地執(zhí)行善治基本通則，我們的體育組織將可以實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作，并得到必要的合法性和信譽(yù)，而合法性和信譽(yù)最終必然是贏得合作伙伴的信任和避免外界誘惑的不二之選。[1]”國(guó)際奧委會(huì)“先入為主”的定義自身為一個(gè)擁有政治主體的身份，并以“合作”的姿態(tài)尋求政治互信與認(rèn)同，對(duì)政治自治合法性的辯護(hù)立場(chǎng)主要來(lái)自善治標(biāo)準(zhǔn)可能發(fā)揮的積極作用。而事實(shí)上，國(guó)際奧委會(huì)在名義上渲染的《奧林匹克和體育運(yùn)動(dòng)善治基本通則》側(cè)重于理念層面，在善治實(shí)踐中的可操作性不強(qiáng)，對(duì)全球治理趨勢(shì)缺乏有力的政策回應(yīng)，2009年推出的第一版至今未能更新完善，在組織的私營(yíng)性屬性、法人治理結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金流控制、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制等方面還存在突出的問(wèn)題。

這里舉例說(shuō)明，第三部門(mén)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷增長(zhǎng)，對(duì)政治與社會(huì)的影響不斷增大，這種由政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民等多元主體構(gòu)成的跨界混合狀態(tài)，形成了第三部門(mén)內(nèi)外部因素、公私因素并存的復(fù)雜局面，帶來(lái)了諸多不確定性和新的挑戰(zhàn)，改變了監(jiān)管部門(mén)對(duì)第三部門(mén)的政策立場(chǎng)[11]。發(fā)展至今的非政府體育組織普遍具有經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)屬性，在非政府體育組織的商業(yè)行為控制問(wèn)題上，《澳大利亞體委體育治理原則》充分考慮體育商業(yè)化特征，對(duì)非政府體育組織與職業(yè)體育發(fā)展之間的治理關(guān)系予以界定、控制與規(guī)范，涉及到第三部門(mén)商業(yè)經(jīng)營(yíng)的部分，明確要求采用公司治理模式，建立董事會(huì)治理制度，在國(guó)家法律制度框架下實(shí)行內(nèi)部治理與控制機(jī)制。《澳大利亞體委體育治理原則》原則1“董事會(huì)組成、作用與權(quán)力”第1.2款指出[12]，國(guó)內(nèi)體育組織可注冊(cè)為一家企業(yè)，受企業(yè)法的制約。澳大利亞體育委員會(huì)鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)體育組織成立注冊(cè)公司，注冊(cè)會(huì)給組織增加額外的管理要求。在企業(yè)法控制下的立法更加全面，給組織運(yùn)作提供了強(qiáng)有力的結(jié)構(gòu)化平臺(tái)，明確了協(xié)會(huì)組織法（Association Incorporation Act）未曾涉及的領(lǐng)域，特別是在內(nèi)部管理和企業(yè)治理的語(yǔ)境下。不論組織成立并遵守的法案（企業(yè)或協(xié)會(huì)）如何，倘若一個(gè)全國(guó)體育組織在某個(gè)州從事所遵守的法案規(guī)定之外的商業(yè)活動(dòng)，就需要根據(jù)企業(yè)法進(jìn)行注冊(cè)，成為一個(gè)注冊(cè)的澳大利亞實(shí)體。

善治基本通則第3章第2條規(guī)定：善治意味著恰當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)監(jiān)管。第4章第4條規(guī)定：所有組織的年度財(cái)政報(bào)表要經(jīng)由獨(dú)立、合格的審計(jì)員審計(jì)；強(qiáng)烈鼓勵(lì)所有的體育組織在可能的情況下采用國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，要求國(guó)際組織運(yùn)用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)[13]?！秺W林匹克2020議程》第29條提議“擴(kuò)大透明度”指出[1]，國(guó)際奧委會(huì)要依據(jù)國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則（IFRS）來(lái)準(zhǔn)備和審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表，盡管法律并未要求其遵從這些更高的標(biāo)準(zhǔn)。從中可以看出，國(guó)際奧委會(huì)主動(dòng)承擔(dān)更嚴(yán)格的財(cái)政責(zé)任，并未界定體育組織的市場(chǎng)行為邊界。通俗一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，國(guó)際奧委會(huì)打著第三部門(mén)的旗號(hào)，既可從政，又可經(jīng)商，主體身份不明，相應(yīng)責(zé)任不清。體育組織普遍具有商業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)生事實(shí)，一些具有廣泛群眾基礎(chǔ)的單項(xiàng)體育組織甚至賺得盆滿缽滿，國(guó)際奧委會(huì)、國(guó)際足聯(lián)這些具有強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)的國(guó)際非政府組織，獨(dú)攬?bào)w育市場(chǎng)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)大權(quán)，與之“責(zé)任權(quán)利”完全不對(duì)等的是，一直實(shí)施寬松的商業(yè)政策，甚至有意避免國(guó)際商法、各國(guó)商法的監(jiān)督審查。因?yàn)樗械纳虡I(yè)法都適用于體育商業(yè)層面，通常來(lái)講，遵守協(xié)會(huì)組織法要比遵守公司法容易[14]。從善治基本通則第7章第1條“合作、協(xié)調(diào)與磋商”、第2條“互補(bǔ)使命”、第3條“維護(hù)體育自治”所能反映的組織立場(chǎng)來(lái)看，諸如“體育組織應(yīng)同政府一起協(xié)調(diào)自己的行動(dòng)；合作、協(xié)調(diào)和磋商是體育組織維護(hù)自治的最佳途徑；應(yīng)保障政府、奧林匹克運(yùn)動(dòng)和體育組織間的恰當(dāng)平衡”等政策內(nèi)容，完全將體育組織視為一個(gè)實(shí)體概念，與政府、利益相關(guān)者具有平等地位，并未界定體育組織的市場(chǎng)邊界，也未提及如何規(guī)范體育組織的市場(chǎng)行為。

這就是日趨顯現(xiàn)的代議制民主和精英主義的弊端，一個(gè)主體性異化的歷史性過(guò)程，國(guó)際體育組織傳承的正是西方代議制和精英自治的民主傳統(tǒng)。政治學(xué)者羅斯指出，“我們所謂的‘代議制民主，由自由選舉、自由政黨、自由出版物，還有自由市場(chǎng)組成，實(shí)際上是一種寡頭政治形式，由一小部分人頂著公共事務(wù)管理員或受托人頭銜的代表形式，代表一種有活力的寡頭政治的勝利，一種以巨大財(cái)富為中心與對(duì)財(cái)富崇拜的世界政府，然而他們卻有能力通過(guò)選舉建立共識(shí)的合法性，通過(guò)限制選項(xiàng)的范圍，有效保護(hù)中上層階級(jí)的權(quán)勢(shì)[15]”。這一批評(píng)不乏警示意義。奧林匹克運(yùn)動(dòng)的所有成員對(duì)善治基本通則的自我解釋與執(zhí)行的空間非常大，這些條款如果遭到會(huì)員組織或利益相關(guān)者的“歪曲”解釋和“拙劣”執(zhí)行，很可能連最低的善治標(biāo)準(zhǔn)都達(dá)不到。

政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行是“一體兩面”的關(guān)系，再好的政策設(shè)計(jì)，失去有效執(zhí)行也只是“空中樓閣”，中國(guó)如此，世界亦然。國(guó)際足聯(lián)“2011-2013年治理改革計(jì)劃”對(duì)協(xié)會(huì)章程的修訂、道德委員會(huì)調(diào)整改革、透明度和合規(guī)性、執(zhí)委會(huì)工作評(píng)估等方面提出一攬子改革建議，研究制定具體的改革方案，最終陷入執(zhí)行不力或選擇性執(zhí)行的境地。直到2015年5月“國(guó)際足聯(lián)腐敗窩案”，徹底撕裂了國(guó)際足聯(lián)精心炮制的改革假象。與之如出一轍，國(guó)際奧委會(huì)改革政策執(zhí)行過(guò)程同樣面臨擴(kuò)大解釋乃至失效的風(fēng)險(xiǎn)?！秺W林匹克2020議程》第30條提議明確指出，“加強(qiáng)國(guó)際奧委會(huì)道德委員會(huì)的獨(dú)立性，國(guó)際奧委會(huì)道德委員會(huì)的主席和成員必須由國(guó)際奧委會(huì)全會(huì)選舉而來(lái)[1]”。這是一種大尺度、革命性的改革設(shè)計(jì)。誠(chéng)然，現(xiàn)實(shí)中能夠執(zhí)行并實(shí)現(xiàn)到何種程度則是另一回事。相比較而言，國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)主席和成員由執(zhí)委會(huì)選舉而來(lái)，實(shí)質(zhì)上是由主席布拉特指派產(chǎn)生，這樣的選舉程序設(shè)計(jì)很難有公正性和公信力，由此成立的道德委員會(huì)很難具有實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性。政治學(xué)者梅斯奎塔的觀點(diǎn)認(rèn)為[16]，不管是國(guó)家、公司還是國(guó)際組織，政治格局不能簡(jiǎn)單地以“民主”和“獨(dú)裁”來(lái)劃分，而必須用名義選民、實(shí)際選民、制勝聯(lián)盟人數(shù)多少來(lái)描述。通過(guò)建設(shè)更好的體育場(chǎng)館、造福整個(gè)奧林匹克運(yùn)動(dòng)——運(yùn)動(dòng)員、官員以及觀眾來(lái)收買(mǎi)支持，要比花1 000萬(wàn)美元給少數(shù)人的好處費(fèi)貴得多，國(guó)際奧委會(huì)丑聞的核心在于制度設(shè)計(jì)，當(dāng)只要58票就能確保勝利，以及國(guó)際奧委會(huì)主席可以挑選委員，政治和控制就將永遠(yuǎn)和腐敗賄賂行為共生。很顯然，國(guó)際足聯(lián)24人執(zhí)委會(huì)具有決定世界杯賽舉辦地歸屬、反腐審查等一系列足球重大決策的權(quán)限，導(dǎo)致執(zhí)委會(huì)的權(quán)力高度集中，組織缺乏透明度（尤其在金融交易中），完全喪失了內(nèi)部監(jiān)督與控制功能，執(zhí)委會(huì)成員淪為權(quán)力掮客頻繁往來(lái)各方進(jìn)行利益交換活動(dòng)[17]。值得注意的是，2016年國(guó)際足聯(lián)特別大會(huì)表決通過(guò)了新一輪治理改革方案，提出道德委員會(huì)所有成員的選任必須實(shí)現(xiàn)更廣泛的民主化，由執(zhí)委會(huì)表決提升至代表大會(huì)表決，并規(guī)定半數(shù)以上成員必須具備與國(guó)際足聯(lián)內(nèi)部利益不相沖突的獨(dú)立性身份。

這里有必要考慮由國(guó)際體育組織和國(guó)家體育組織的定位異同帶來(lái)的功能變化問(wèn)題，歐盟《體育善治基本原則》的成員國(guó)結(jié)合各自國(guó)情特點(diǎn)，在國(guó)家內(nèi)部制定實(shí)施了一些體育善治標(biāo)準(zhǔn)或評(píng)估控制，呈現(xiàn)出“多元化中的統(tǒng)一性”的結(jié)構(gòu)特征，無(wú)論是官僚配置型、企業(yè)配置型、傳教士配置型、社會(huì)配置型哪種體育組織的結(jié)構(gòu)形式和治理方式，都在治理理念下實(shí)現(xiàn)歐盟體育的一體化進(jìn)程[18]。站在國(guó)家利益的立場(chǎng)，歐盟成員國(guó)內(nèi)部推行更高標(biāo)準(zhǔn)的善治機(jī)制具有政策實(shí)施的驅(qū)動(dòng)力，國(guó)家體育組織主要是對(duì)本國(guó)公眾和利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的獨(dú)立性和執(zhí)行問(wèn)題獲得有力保障，在整個(gè)國(guó)家建制層面上也存在對(duì)政府力量制衡的考慮。國(guó)際體育組織更多的要承擔(dān)全球領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，對(duì)于體育全球化和體育行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義，媒介輿論這一“軟權(quán)力”很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督效果，外部監(jiān)督力量的缺失，導(dǎo)致國(guó)際體育組織承擔(dān)全球發(fā)展這一公共責(zé)任的弱化狀態(tài)，組織內(nèi)部按照權(quán)力斗爭(zhēng)格局表現(xiàn)出更多的個(gè)人利益取向，違背了國(guó)際體育組織的參與性、公共性、透明度、責(zé)任感和公平正義法則。

此外，《奧林匹克2020議程》第29條提議“擴(kuò)大透明度”內(nèi)容指出，“國(guó)際奧委會(huì)要制作一個(gè)年度活動(dòng)和財(cái)政報(bào)告，包括對(duì)國(guó)際奧委會(huì)成員的津貼政策；根據(jù)國(guó)際奧委會(huì)道德委員會(huì)的提議，使津貼政策成為正式政策；參加執(zhí)委會(huì)會(huì)議的執(zhí)委可一次性獲得2 000美元補(bǔ)助；可報(bào)銷因公出差的交通及差旅費(fèi)……[1]”，體現(xiàn)了“透明度”這一善治的主要特征。津貼政策改革意見(jiàn)具有宣示性意義，與第3條提議“降低申辦費(fèi)用”中的“申辦報(bào)告只能以電子版發(fā)布”建議如出一轍，類似法律條文中的宣示性條款，貌似國(guó)際奧委會(huì)為彰顯正確社會(huì)價(jià)值觀的“形象工程”。第29條提議要求制作年度活動(dòng)和財(cái)政報(bào)告，報(bào)告細(xì)化到何種程度暫且不論，這是國(guó)際體育組織踐行透明度原則的最低標(biāo)準(zhǔn)。其中津貼政策改革意見(jiàn)的細(xì)化程度距離嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)還有較大的改進(jìn)空間，相比較而言，我國(guó)制定頒布的相關(guān)規(guī)定倒是更趨于細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化，例如，2012年12月頒布的《中共中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》（稱為“八項(xiàng)規(guī)定”），2015年10月頒布的《財(cái)政部關(guān)于調(diào)整中央和國(guó)家機(jī)關(guān)差旅住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》等。

4 可疑的自治：一個(gè)小結(jié)

奧林匹克善治改革議程具有一定的政策水準(zhǔn)和改革預(yù)期。這里不能將奧林匹克善治改革局限于《奧林匹克2020議程》“善治與自治”議程，如果我們使用寬泛的“善治”定義，甚至整個(gè)《奧林匹克2020議程》，都可視為善治改革發(fā)展的一部分。例如善治定義中的參與性原則，《奧林匹克2020議程》第6條提議“與其他體育賽事組織者密切合作”、第8條提議“與職業(yè)聯(lián)盟締造關(guān)系”、第13條提議“最大化與奧林匹克運(yùn)動(dòng)利益相關(guān)者的協(xié)同效應(yīng)”、第23條提議“與社區(qū)合作”、第39條提議“開(kāi)展社會(huì)對(duì)話和奧林匹克運(yùn)動(dòng)內(nèi)部對(duì)話”等，有力詮釋了參與性原則的精神。然而，以善治改革引領(lǐng)下的奧林匹克運(yùn)動(dòng)內(nèi)部控制機(jī)制尚未解決一系列體制機(jī)制問(wèn)題，讓奧林匹克政治自治變得可疑。這其中最大的疑問(wèn)，就是國(guó)際體育組織的自治與善治改革的關(guān)系。

國(guó)際奧委會(huì)的內(nèi)部控制機(jī)制尚有很大的改革提升空間，組織內(nèi)部治理與利益相關(guān)者關(guān)系尚有很多值得理順理清的地方，在參與性、透明度、責(zé)任感等深化善治改革方面還存在突出的問(wèn)題。在內(nèi)部控制機(jī)制尚不穩(wěn)定、各方力量推進(jìn)實(shí)施主體比較模糊、改革預(yù)期尚不明朗的條件下，國(guó)際奧委會(huì)重申政治獨(dú)立訴求，迫切索取政治自治權(quán)，這一價(jià)值立場(chǎng)和戰(zhàn)略布局讓人生疑?！按蜩F還需自身硬”，國(guó)際奧委會(huì)如果能夠建立健全并執(zhí)行更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的善治體系與控制機(jī)制，贏得體育行業(yè)乃至國(guó)際社會(huì)最廣泛深入的權(quán)威性認(rèn)同，權(quán)威效應(yīng)自然會(huì)衍生出政治權(quán)力，政治自治權(quán)就不成為問(wèn)題。反之，類似于國(guó)際足聯(lián)這么糟糕的內(nèi)部治理狀況，不論怎樣變通謀術(shù)、歇斯底里地爭(zhēng)取政治自治權(quán)也是枉然。這是一個(gè)建立在國(guó)際政治對(duì)話框架上的政治互信過(guò)程。

遺憾的是，《奧林匹克2020議程》并未獲得更苛刻的學(xué)理批判，一些有關(guān)《奧林匹克2020議程》的解釋性研究旨在展示與解讀國(guó)際奧委會(huì)的改革成果[19-20]，讓“可疑的自治”這一批判性議題陷入沉寂。學(xué)者應(yīng)強(qiáng)化問(wèn)題意識(shí)、公共立場(chǎng)、批判性反思與建設(shè)性意見(jiàn)，與組織管理者、政客、商人、媒體、公眾的見(jiàn)解區(qū)隔開(kāi)來(lái)，這就是學(xué)者應(yīng)當(dāng)扮演的公知角色和必須承擔(dān)的時(shí)代責(zé)任。

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