陜南移民新區(qū)發(fā)展困境及對(duì)策探討
——以安康為例

余咪咪，朱軼韻，劉瑞強(qiáng)，徐冬平，李延俊

（西安理工大學(xué) 土木建筑工程學(xué)院，陜西 西安 710048）

陜南移民新區(qū)發(fā)展困境及對(duì)策探討
——以安康為例

余咪咪，朱軼韻，劉瑞強(qiáng)，徐冬平，李延俊

（西安理工大學(xué) 土木建筑工程學(xué)院，陜西 西安 710048）

為避災(zāi)減災(zāi)、減貧脫貧，保障居民生存安全，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，2011年陜西省政府啟動(dòng)了陜南移民搬遷工程。但由于陜南移民主要在各行政區(qū)域范圍內(nèi)空間轉(zhuǎn)移，區(qū)域范圍內(nèi)人口分布與資源環(huán)境的承載力并未得到有效的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致現(xiàn)狀建設(shè)中出現(xiàn)了一系列問題，影響了移民新區(qū)的建設(shè)和區(qū)域城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。為有效平衡區(qū)域資源、統(tǒng)籌移民新區(qū)與城鄉(xiāng)發(fā)展、提高移民新區(qū)營建的合理性和科學(xué)性，文章以安康市為例，梳理移民新區(qū)建設(shè)發(fā)展存在的問題和面臨的困境，分析移民新區(qū)建設(shè)發(fā)展的影響因素，有針對(duì)性地提出下一階段的營建策略，引導(dǎo)移民新區(qū)的合理發(fā)展建設(shè)。

移民新區(qū)；選址；規(guī)模；策略

2011—2015年，安康搬遷安置移民12.2萬戶，41.5萬人，實(shí)現(xiàn)了移民搬遷的階段性目標(biāo)。通過移民搬遷、退耕還林等工程，秦巴山地水源涵養(yǎng)和漢江流域生態(tài)功能得到了保護(hù)和加強(qiáng)，降低了自然災(zāi)害對(duì)人類生存環(huán)境的威脅，2015年與2010年相比，地質(zhì)、洪澇災(zāi)害傷亡率分別下降80%和70%。搬遷后移民的生活從根本上得到了改善，人均收入由搬遷前的4 151元上升到2015年的7 478元。移民搬遷推動(dòng)了新型工業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入水平與全省差距進(jìn)一步縮小。隨著大量移民進(jìn)入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，2015年城鎮(zhèn)化率為44.32%，比移民前提高8.72%，年均增長1.7個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)規(guī)模和結(jié)構(gòu)也逐步優(yōu)化和改善。移民搬遷從化解“三農(nóng)”內(nèi)部的農(nóng)民安置、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、土地流轉(zhuǎn)、退耕還林、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等矛盾到推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多重良性“效應(yīng)”逐漸顯現(xiàn)。

一、移民新區(qū)建設(shè)發(fā)展的困境

（一）生態(tài)響應(yīng)缺乏統(tǒng)籌性

1.人口機(jī)械遷移，區(qū)域協(xié)調(diào)滯后。安康是我國劃定的秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)，是國家扶貧開發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)，生態(tài)資源、地理位置的特殊性及歷史原因造成了這一區(qū)域人口與資源環(huán)境之間的關(guān)系比較緊張。安康各區(qū)縣的資源條件、人口分布、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，由于缺乏對(duì)環(huán)境和資源承載力的合理評(píng)估，那些生態(tài)承載力超負(fù)荷、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的地區(qū)，并未從根本上緩解其生態(tài)環(huán)境和資源的壓力，只是進(jìn)行了人口的空間位移，由于移民搬遷建設(shè)反而造成了生態(tài)環(huán)境的二次破壞。

2.土地資源制約，人地矛盾突出。安康土地資源稀缺，移民搬遷的用地指標(biāo)缺口非常大。由于移民主要在行政區(qū)域內(nèi)遷移，市域人口仍以自然增長為主，如果移民最大限度地進(jìn)入城鎮(zhèn)，既直接推動(dòng)城鎮(zhèn)化，又節(jié)約生產(chǎn)和建設(shè)用地，是解決人地矛盾的有效措施。參照《安康市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化（2011—2020）》中2020年各區(qū)縣城鎮(zhèn)人口、總?cè)丝诩俺擎?zhèn)化率水平預(yù)測(cè)（見表1）。對(duì)比2010年安康各區(qū)縣人口和城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，2020年安康可接納鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)化城鎮(zhèn)人口約56.47萬人，留在鄉(xiāng)村移民為31.53萬人（2011—2020年移民88萬人）。

表1 安康2020年可接納轉(zhuǎn)化城鎮(zhèn)人口分析

建設(shè)用地：《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實(shí)施辦法（暫行）》中規(guī)定：每戶宅基地用地控制在0.2~0.25畝，留在鄉(xiāng)村的移民，則需建設(shè)用地約1 050~1 310公頃。進(jìn)入城鎮(zhèn)的移民，建筑面積按人均25 m2共需1 411萬 m2，依據(jù)《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，低、多層容積率1.1~1.7，需建設(shè)用地約830~1 280公頃；中高層、高層容積率2.0~3.5，需建設(shè)用地400~700公頃。2010年安康建設(shè)用地4.72萬公頃，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地僅有0.53萬公頃（城市0.17萬公頃，建制鎮(zhèn)0.36萬公頃），村莊用地2.7萬公頃。按城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)化分析，城鎮(zhèn)中要新增移民新區(qū)建設(shè)用地約1 230~ 1 980公頃，鄉(xiāng)村要新增移民新區(qū)建設(shè)用地約1 050~1 310公頃，目前用地潛力非常小，矛盾突出。

生產(chǎn)用地：2010年安康市人均耕地1.11畝/人，人均耕地水平低于陜西省1.6畝/人，耕地資源不足。全市處于海拔1 500米以下、坡度小于25°的可作為耕地后備資源的面積不足1.28萬公頃，假設(shè)留在鄉(xiāng)村移民31.53萬，人均耕地僅0.61畝，低于2010年安康市人均耕地水平。

上述分析表明，在移民最大限度進(jìn)入城鎮(zhèn)、節(jié)約土地資源的條件下，不論是建設(shè)用地還是生產(chǎn)用地仍存在巨大的缺口，加上遷出地原有的宅基地和生產(chǎn)用地不及時(shí)騰退，土地資源尖銳的供需矛盾將會(huì)越來越突出。

（二）政府主導(dǎo)缺乏靈動(dòng)性

移民搬遷實(shí)行“省-市-縣-鎮(zhèn)鄉(xiāng)”四級(jí)協(xié)調(diào)制度，市政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌移民工作，區(qū)縣政府是移民搬遷安置的責(zé)任主體，鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府是移民搬遷的建設(shè)主體。層級(jí)化的管理體系有利于移民開發(fā)的普遍展開，可在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)，但過于追求速度與績效，缺乏靈活的動(dòng)員機(jī)制、移民文化素質(zhì)的局限、參與意識(shí)的薄弱以及參與能力的不足[1]，使得政府和設(shè)計(jì)者缺乏對(duì)移民主體的了解和關(guān)注，在就業(yè)、補(bǔ)償方式、社會(huì)保障、移民新區(qū)規(guī)劃建設(shè)等方面未能以移民需求為導(dǎo)向，移民新區(qū)的營建與移民的實(shí)際需求有些脫節(jié)。

進(jìn)入城鎮(zhèn)鄉(xiāng)區(qū)的移民都納入到城鎮(zhèn)居民的管理體系，而鄉(xiāng)村移民新區(qū)是一種全新的社會(huì)形態(tài)，其非城非鄉(xiāng)的性質(zhì)以及人戶分離、人地分離使得管理中存在很多問題，在實(shí)際操作中更多的是“村社同行”的方式，給移民的生活帶來不便。

（三）發(fā)展乏力缺乏持續(xù)性

雖然安康市推行“園區(qū)景區(qū)帶動(dòng)群眾興業(yè)、資金互助鼓勵(lì)家庭創(chuàng)業(yè)、以資代勞促進(jìn)就近就業(yè)”，解決移民的就業(yè)問題，但由于土地資源緊張、移民新區(qū)數(shù)量眾多，難以保障每個(gè)移民新區(qū)都配套相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，大多數(shù)移民新區(qū)仍然是以居住為主的生活社區(qū)，本體經(jīng)濟(jì)都處于空白狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱，移民還是以外出務(wù)工為主，許多移民新區(qū)逐漸演化為“空心新區(qū)”、“留守新區(qū)”，移民僅僅是“輸血”空間的位移，“造血”功能欠缺，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。許多區(qū)縣財(cái)政困難、配套資金難以保障，加上搬遷補(bǔ)助和實(shí)際建房成本之間的巨大差距導(dǎo)致很多移民負(fù)債，由于生產(chǎn)資金不足致使發(fā)展乏力，缺乏可持續(xù)性。

（四）空間無序缺乏體系性

安康各區(qū)縣將移民搬遷工程與城鎮(zhèn)化發(fā)展相結(jié)合，將移民新區(qū)納入到城鎮(zhèn)體系中，催生了“就地城鎮(zhèn)化”的發(fā)展模式。在具體的建設(shè)過程中，對(duì)選址、規(guī)模、交往空間等的營建缺乏體系性，不利于其可持續(xù)發(fā)展。

1.選址缺乏統(tǒng)籌，營建矛盾突出。移民新區(qū)的選址是移民搬遷的基礎(chǔ)。受地理環(huán)境的制約，選址比較困難，按照“三避開、三靠近”原則，避開地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)、基本農(nóng)田和自然保護(hù)區(qū)，盡量靠近城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和景區(qū)。但由于建設(shè)進(jìn)度要求，目前移民新區(qū)選址存在以下問題：（1）缺乏全域統(tǒng)籌，跨區(qū)實(shí)施。安康市只有2個(gè)跨縣移民新區(qū)，有22個(gè)跨鎮(zhèn)移民新區(qū)。對(duì)區(qū)域生態(tài)承載力考慮不足，有的地區(qū)綜合承載力嚴(yán)重不足，選址在此使得超載現(xiàn)象加劇，不利于生態(tài)平衡。（2）缺乏人居適宜性考慮，有些選址在生態(tài)敏感和脆弱地區(qū)，居住安全沒有保障，后期建設(shè)給生態(tài)環(huán)境帶來二次破壞。（3）缺乏對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)輻射考慮，遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)的移民新區(qū)雖然初始建成本相對(duì)較低，但就業(yè)機(jī)會(huì)少、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不完善，不利于移民的生產(chǎn)生活和可持續(xù)發(fā)展。

2.人居規(guī)模多元，基層社會(huì)松散。截止2015年底安康市已規(guī)劃建設(shè)30戶以上的市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（辦）三級(jí)移民新區(qū)1 349個(gè)，其中：規(guī)模30~100戶717個(gè)，100~1 000戶601個(gè)，1 000戶以上31個(gè)，占總數(shù)的2.3%。規(guī)模小、數(shù)量多、布局分散，達(dá)不到設(shè)施配置的經(jīng)濟(jì)門檻、無法實(shí)現(xiàn)管理的有效服務(wù)、保障安全防御，難以形成良好的社會(huì)交往和生活氛圍，甚至成為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的再復(fù)制。

3.社會(huì)關(guān)系重構(gòu)，交往空間失落。移民搬遷使得以血緣為主的家族關(guān)系、以地緣為主的鄰里關(guān)系所形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)瓦解，移民面臨如何融入到新社會(huì)、保持原有社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的雙重問題。進(jìn)入城、鎮(zhèn)區(qū)的移民由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸?，大多?shù)移民自身素質(zhì)較低、不具備相應(yīng)的人力資本，就業(yè)只能以打零工為主，收入來源不穩(wěn)定，難以在城鎮(zhèn)中維持生存。移民新區(qū)與城市居住區(qū)空間上的隔離、地域單元的封閉也造成了移民與城市居民交流的障礙，影響了移民的社會(huì)融入。鄉(xiāng)村移民雖然大多采用就近安置，減少了移民與遷入地原住民、移民之間文化習(xí)俗上的差異，但由于社區(qū)組織不足以及缺乏對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村鄰里交往特點(diǎn)的考慮，造成交往空間失落，沒有有效地促進(jìn)新社會(huì)關(guān)系的建立和社會(huì)融入。

二、移民新區(qū)建設(shè)發(fā)展的影響因素

（一）外部環(huán)境因素

1.自然因素

地形地貌：山地地形對(duì)移民新區(qū)的建設(shè)的影響主要表現(xiàn)在坡度和相對(duì)高差兩方面。坡度越大，開發(fā)建設(shè)的難度也越大，一旦開發(fā)脆弱的地表生態(tài)將很難恢復(fù)；坡度過小不利于排水，坡度過大不利于建筑的建設(shè)和生產(chǎn)生活，平均地形坡度控制在 0.2~25°為宜[2-5]，而安康國土面積中坡度25°以上的土石山區(qū) 占92.5%（見圖1）。相對(duì)高差對(duì)聚落的分布產(chǎn)生較大影響，海拔越高，生態(tài)越敏感，開發(fā)建設(shè)所產(chǎn)生的環(huán)境代價(jià)較大，不適宜開發(fā)建設(shè)。根據(jù)相關(guān)研究，陜西省境內(nèi)平均海拔>1 500米為不適宜區(qū)、1 300米為臨界適宜區(qū)、1 000米為一般適宜區(qū)、800米為比較適宜區(qū)、<600米為最適宜區(qū)[6]，安康地區(qū)主要位于一般適宜區(qū)和臨界適宜區(qū)（見圖2）。

圖1 安康坡度分析圖

圖2 安康高程分析圖

地質(zhì)條件：安康地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，以崩塌、滑坡、泥石流為主的突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害分布廣（見圖3），地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)、易發(fā)區(qū)占全市總面積55%以上，水土流失面積約占47%（見圖4）。移民新區(qū)盡量避免在地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)易發(fā)區(qū)、水土侵蝕嚴(yán)重的地區(qū)選址建設(shè)，保障人居安全，防止加劇地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生。

土地資源與環(huán)境承載壓力：受山區(qū)地形和氣候條件制約，安康各區(qū)縣耕地少、坡地多，人均耕地約1.1畝，且耕地和建設(shè)用地資源空間分布不均衡，人地矛盾比較突出。

圖3 安康地質(zhì)災(zāi)害分布圖

圖4 安康土壤侵蝕分布圖

水文條件：安康市屬長江流域漢江水系，漢江由西向東橫貫全市，境內(nèi)河流絕大部分河道窄、比降大、流速快，洪水陡漲陡落，危害大。水文條件對(duì)移民新區(qū)營建的影響主要體現(xiàn)在洪澇災(zāi)害引起的安全問題以及水系生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面。移民新區(qū)盡量避免在洪水易淹沒地區(qū)選址建設(shè)，且應(yīng)加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，對(duì)主要水體設(shè)置一定的保護(hù)距離。

2.社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)：移民新區(qū)營建不可避免地受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，主要體現(xiàn)在資金支持和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)兩方面。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，才能為移民搬遷工程提供持續(xù)的物質(zhì)保障。安康的地方財(cái)政均主要依靠轉(zhuǎn)移支付，其財(cái)政自給水平只能達(dá)到1/3~1/5，欲要政府每年拿出十幾億元的資金規(guī)模投入到移民工程建設(shè)難度很大[7]。產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)移民新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的有力支撐，在產(chǎn)業(yè)其周圍布置移民新區(qū)以解決移民的就業(yè)，還能活躍和帶動(dòng)周邊商業(yè)發(fā)展。區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局直接影響移民新區(qū)的分布，而產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力和規(guī)模大小又直接關(guān)系到其輻射范圍的移民新區(qū)的規(guī)模。

地域文化及傳統(tǒng)習(xí)俗：歷史上移民造成了安康多文化交融的特色，對(duì)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村發(fā)展有重要的影響，到當(dāng)代這種影響雖然已經(jīng)減弱，但地域文化風(fēng)俗和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系仍然維系和影響著人們的日常生活。人口遷移理論、大量的國內(nèi)外移民案例研究都表明，遷入地與遷出地有相似的文化背景更容易促進(jìn)移民的社會(huì)融入和社會(huì)適應(yīng)。因此，移民新區(qū)的選址建設(shè)要兼顧移民的文化背景和生活習(xí)俗，在地域文化傳承發(fā)展的同時(shí)兼收并蓄。

公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施：城鎮(zhèn)各項(xiàng)服務(wù)設(shè)施相對(duì)比較完善，對(duì)移民新區(qū)有一定的輻射和帶動(dòng)作用，距離越近輻射作用越強(qiáng)。但由于區(qū)位、搬遷成本等因素的制約，難以將移民新區(qū)都建設(shè)在城鎮(zhèn)周邊有效輻射區(qū)內(nèi)，距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的移民新區(qū)可以就近整合到發(fā)達(dá)便捷的交通沿線，使移民新區(qū)位于在交通輻射區(qū)內(nèi)，對(duì)于加強(qiáng)移民新區(qū)與城鎮(zhèn)間的各種交流具有重要作用[8]。

（二）內(nèi)部發(fā)展因素

1.移民自身的需求。移民是移民搬遷的對(duì)象，是移民新區(qū)的居住主體，移民的自身需求直接影響移民新區(qū)的營建。完善的設(shè)施、良好的居住環(huán)境、健全的社會(huì)保障體系都是移民生存的基本要求和條件。此外，移民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和社會(huì)文化需求也會(huì)對(duì)移民新區(qū)的發(fā)展建設(shè)產(chǎn)生重要影響。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求：移民面臨搬遷建房成本和搬遷后經(jīng)濟(jì)來源的雙重經(jīng)濟(jì)問題，需要移民新區(qū)的社會(huì)保障和政策體系尋找相應(yīng)的解決途徑。移民原有的勞動(dòng)生產(chǎn)技能由于搬遷引起的生產(chǎn)習(xí)慣變化而無法繼續(xù)使用，在當(dāng)前二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)下，移民就業(yè)的壓力逐漸增大。這些對(duì)移民的后期幫扶、技能培訓(xùn)、移民新區(qū)的產(chǎn)業(yè)配置都有一定的影響。

社會(huì)文化需求：移民“故土難離”的“鄉(xiāng)愁”情結(jié)，對(duì)遷入陌生地的擔(dān)憂，以及對(duì)遷入生活生產(chǎn)方式是否習(xí)慣、是否會(huì)被原住民歧視和欺負(fù)等等的心理預(yù)期，會(huì)對(duì)移民新區(qū)的社會(huì)組織、文化建設(shè)等產(chǎn)生影響。

2.社區(qū)自身發(fā)展要求。移民新區(qū)作為人類聚居單元，實(shí)體社區(qū)空間單元，首先應(yīng)具有一定的人口規(guī)模支撐，以保障基本功能的發(fā)揮、支撐公共服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營、維持居民間的良好社會(huì)交往；其次應(yīng)具備管理、服務(wù)、安全穩(wěn)定等基本功能，有健全的管體體系和制度，管理生活在移民新區(qū)的人群的社會(huì)生活事務(wù)；有為移民新區(qū)的居民提供社會(huì)化服務(wù)。

自然因素是影響移民新區(qū)的關(guān)鍵因素，對(duì)選址、布局有直接的影響，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素關(guān)系到移民新區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定、移民的生活質(zhì)量。內(nèi)部因素不僅直接影響是移民新區(qū)的建設(shè)，而且是移民新區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

三、移民新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的策略探討

（一）生態(tài)適宜策略

生態(tài)環(huán)境是制約移民新區(qū)發(fā)展的先決條件，也是區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的重要支撐。借鑒國內(nèi)外移民的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)當(dāng)前安康移民新區(qū)的發(fā)展困境，移民新區(qū)應(yīng)從以下幾方面改善和提高生態(tài)環(huán)境：（1）借移民契機(jī)合理分布區(qū)域人口，協(xié)調(diào)人口和資源，減小遷出地的生態(tài)壓力，保障遷入地的生態(tài)壓力在合理的范圍內(nèi)；（2）通過環(huán)境控制，維護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境平衡；（3）通過生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)保護(hù)措施，減少災(zāi)害頻度，保障居民生存安全和區(qū)域生態(tài)安全；（4）適宜性生態(tài)營建技術(shù)的應(yīng)用。挖掘安康傳統(tǒng)人居環(huán)境營建智慧，梳理其在土地適宜性、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定、文化延續(xù)、支撐設(shè)施等方面的精髓，結(jié)合多學(xué)科成果優(yōu)化并在當(dāng)前移民新區(qū)建設(shè)中加以應(yīng)用。

（二）社會(huì)提升策略

1.完善社會(huì)保障體系。健全的社會(huì)保障體系是移民安心生活的保障，可以激發(fā)移民積極性，實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展。融入城鎮(zhèn)的移民新區(qū)要納入城鎮(zhèn)社區(qū)統(tǒng)一管理，將移民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。城鄉(xiāng)一體型和獨(dú)立型移民新區(qū)要加強(qiáng)和完善服務(wù)功能和水平，普及和完善社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障服務(wù)，全方位提升其交通、教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)，從根本上改進(jìn)其管理方式與運(yùn)行體制。

2.社會(huì)組織與文化傳揚(yáng)。就近搬遷，使得移民能較快地適應(yīng)遷入?yún)^(qū)環(huán)境，幫助移民重構(gòu)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，消除移民的心理障礙，盡快融入遷入地社會(huì)，增強(qiáng)社區(qū)意識(shí)非常關(guān)鍵?；旌暇幼〉纳鐓^(qū)，營造開放的、高度發(fā)展的社區(qū)文化，尊重個(gè)人的存在價(jià)值，從態(tài)度、價(jià)值觀和信仰等準(zhǔn)意識(shí)形態(tài)方面對(duì)群體意識(shí)進(jìn)行引導(dǎo)，易于形成統(tǒng)一的社區(qū)意識(shí)，建立歸屬感和認(rèn)同感。在移民新區(qū)的社會(huì)文化建設(shè)中，地域文化的優(yōu)秀品質(zhì)，不能隨著移民搬遷而逐漸被同化甚至喪失，要在保留當(dāng)?shù)氐赜蛭幕幕A(chǔ)上融合移民文化得到傳承和發(fā)展。

3.公眾參與與管理共建。保障移民主體作用的發(fā)揮，完善移民的社會(huì)參與機(jī)制：拓寬參與渠道，從移民的初始階段采納移民的意見，鼓勵(lì)移民參與到移民新區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)確定、方案選擇、實(shí)施建設(shè)、運(yùn)營管理等程序和環(huán)節(jié)；完善參與制度，各地政府還需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上制定出一套有章可循的公眾參與政策，使移民公眾參與問題制度化、程序化，提高了移民搬遷的效率與決策的科學(xué)民主性。

（三）經(jīng)濟(jì)支撐策略

經(jīng)濟(jì)是移民新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和保障。綜合前述研究，應(yīng)從區(qū)域和移民新區(qū)自身角度著手研究適宜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，以真正提高移民的收入為目的，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及適宜產(chǎn)業(yè)選擇。在新型城鎮(zhèn)化“四化同步”引領(lǐng)下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，移民新區(qū)選擇適宜性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。依托安康的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向合理調(diào)整安康的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)布局，大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、旅游觀光農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。要依托安康的礦產(chǎn)和生物資源，發(fā)展新型材料、生物制藥和特色農(nóng)產(chǎn)品以及生態(tài)旅游業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以信息化促進(jìn)工業(yè)化，以低碳化作為工業(yè)化發(fā)展目標(biāo)。

2.素質(zhì)提升和就業(yè)體系完善。完善的就業(yè)保障是移民生存的可持續(xù)的前提，移民不僅要“輸血”，更重要的是“造血”，移民人力資本培訓(xùn)主要靠政府開展，也可以依托教育部門、科技部門、企業(yè)以及移民自身開展。可與高?？蒲性核鶐头鼋Y(jié)對(duì)，將新知識(shí)、新技術(shù)、新方法用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，定期進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)；由政府根據(jù)主要?jiǎng)趧?wù)輸入地聯(lián)系二三產(chǎn)業(yè)企業(yè)，根據(jù)企業(yè)需求對(duì)移民進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)和有組織的輸出，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力輸出與輸入有效對(duì)接統(tǒng)一培訓(xùn)。

在移民素質(zhì)提升的同時(shí)，還應(yīng)建立健全的就業(yè)服務(wù)體系：建立移民就業(yè)基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金和培訓(xùn)基金等，通過減免稅收、金融扶持、崗位補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等，向移民提供更多的就業(yè)幫扶政策，促進(jìn)其就業(yè)；完善勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，暢通信息渠道，及時(shí)發(fā)布相關(guān)的就業(yè)信息，進(jìn)一步發(fā)揮勞力市場(chǎng)在促進(jìn)就業(yè)方面的橋梁和紐帶作用；擬定移民創(chuàng)業(yè)幫扶計(jì)劃，幫助創(chuàng)業(yè)型移民掌握行業(yè)一技之能，學(xué)習(xí)經(jīng)營管理和市場(chǎng)營銷知識(shí)，提高自主創(chuàng)業(yè)能力。

3.支撐性基礎(chǔ)設(shè)施的完善。教育、醫(yī)療、文化設(shè)施，交通、電力、通信、能源、飲用水等基礎(chǔ)設(shè)施的通達(dá)是移民基本的生活需求，因此，公共服務(wù)設(shè)施均等化既是移民新區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力保障，是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的根本。

4.空間適應(yīng)策略?？臻g是生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三方面內(nèi)容在地域關(guān)系上的表現(xiàn)，這三者影響了空間格局，同時(shí)空間也反作用于這三方面。

（1）城鄉(xiāng)一體的移民新區(qū)網(wǎng)絡(luò)化構(gòu)建。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化背景下移民新區(qū)的發(fā)展建設(shè)，目的是改善移民的人居環(huán)境、推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，通過城鎮(zhèn)的輻射和帶動(dòng)引導(dǎo)地域的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)結(jié)，融入城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)型、城鎮(zhèn)邊緣型移民新區(qū)納入到城鎮(zhèn)社區(qū)的管轄范疇，有效推動(dòng)城鎮(zhèn)化，而鄉(xiāng)村獨(dú)立型移民新區(qū)由于其承擔(dān)著輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新功能，在等級(jí)上類似于中心村，所以管理等級(jí)與中心村并齊。新的城鄉(xiāng)等級(jí)體系可以由“城市-鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村獨(dú)立型移民新區(qū)-基層村”的網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)組織。

通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的建立，在城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)邊緣形成產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，結(jié)合移民搬遷集聚相應(yīng)的人口，形成城鎮(zhèn)邊緣型移民新區(qū)。鄉(xiāng)村獨(dú)立型移民新區(qū)是承上啟下的地理空間單元，位于城鎮(zhèn)輻射范圍的邊緣，又對(duì)廣大鄉(xiāng)村腹地有輻射和帶動(dòng)，是體現(xiàn)公共服務(wù)均等的有效體現(xiàn)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)、資源優(yōu)勢(shì)而設(shè)置，也體現(xiàn)了區(qū)域資源的均衡配置，避免城鎮(zhèn)單極核的發(fā)展，有助于城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展。

（2）適宜性規(guī)模和選址。道薩迪亞斯在“人類聚居學(xué)”中提到：“聚居的人口規(guī)模取決于它為本身的居民和為整個(gè)聚居系統(tǒng)所提供的服務(wù)和發(fā)揮的作用。聚居的用地規(guī)模取決于它的人口規(guī)模、功能，以及它在聚居系統(tǒng)中的作用和它的地形位置?！盵9]移民新區(qū)應(yīng)從設(shè)施配置的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)交往、管理服務(wù)、安全防御等多功能角度出發(fā)，綜合國內(nèi)外社區(qū)規(guī)模的理論研究，根據(jù)安康移民新區(qū)的類型、安康地域條件的限制、市場(chǎng)經(jīng)營的合理性等因素，對(duì)基于不同功能的合理規(guī)模進(jìn)行耦合，對(duì)比我國和陜西省現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)范，得出不同區(qū)位、不同功能條件下的安康移民新區(qū)基本單元人口規(guī)模。

移民新區(qū)選址不僅影響移民生活、社會(huì)穩(wěn)定，還關(guān)系到城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和地域空間演變。建立自區(qū)域至個(gè)體層面的選址方法體系：區(qū)域?qū)用?，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境的承載力、與城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展、生產(chǎn)生活的適宜性、文化的傳承與發(fā)展等因素，運(yùn)用ArcGIS等空間分析方法，得到不同因素影響下的移民新區(qū)選址，采用空間疊加法得到移民新區(qū)選址綜合區(qū)劃。在區(qū)域?qū)用孢x址的引導(dǎo)下，對(duì)不同類型的移民新區(qū)選址分類組織引導(dǎo)，其中融入城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)型選址側(cè)重建造成本較低、公共設(shè)施配套較為完善、交通便捷、就業(yè)和居住混合的地區(qū)；城鎮(zhèn)邊緣型選址側(cè)重產(chǎn)業(yè)成熟地區(qū)、交通沿線、現(xiàn)狀有一定發(fā)展基礎(chǔ)、5 km的地緣文化圈的地區(qū)；鄉(xiāng)村獨(dú)立型選址側(cè)重安全性、交通便捷、有產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?、依托村莊、5 km的地緣文化圈的地區(qū)。

（3）適應(yīng)性空間塑造。移民新區(qū)營建要根據(jù)安康區(qū)域的自然地理、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)文化等因素，結(jié)合傳統(tǒng)聚落的空間營建智慧，結(jié)合移民在習(xí)俗、文化、價(jià)值觀方面的多元化特征，通過規(guī)劃的調(diào)控與引導(dǎo)，尋求自然生態(tài)、地域特色、移民文化融入和建設(shè)技術(shù)的結(jié)合，讓復(fù)合空間更適宜移民的特色、走向可持續(xù)發(fā)展。

不同類型的移民新區(qū)在空間營建上有所差異。融入城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的移民新區(qū)：移民在二三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)，移民新區(qū)中不必設(shè)置專門的產(chǎn)業(yè)空間；采用混合居住的模式，使得移民與城鎮(zhèn)居民適度混合，避免造成居住和文化隔離，使農(nóng)村移民逐漸融入到城市生活中，在空間和生活方式上都實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)邊緣型、鄉(xiāng)村獨(dú)立型移民新區(qū)：主要吸納就近村莊移民，以多元化產(chǎn)業(yè)為發(fā)展支撐，因此要考慮為產(chǎn)業(yè)服務(wù)和移民的技能培訓(xùn)預(yù)留空間，在大型移民新區(qū)還要延續(xù)移民的傳統(tǒng)習(xí)俗設(shè)置辦紅白喜事的禮堂及場(chǎng)地，滿足移民的生活需要。

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（責(zé)任編輯：C 校對(duì)：R）

TU984.12

A

1004-2768（2016）12-0082-05

2016-10-11

國家自然基金資助項(xiàng)目“秦巴山地建筑熱環(huán)境營造與低能耗建筑模式”（51678483）；陜西省教育廳自然科學(xué)專項(xiàng)“陜西省農(nóng)村住宅多能復(fù)合采暖機(jī)理研究”（107-431016018）

余咪咪（1976-），女，陜西西安人，西安理工大學(xué)土木建筑工程學(xué)院博士研究生、講師，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)；朱軼韻（1968-），女，上海人，博士，西安理工大學(xué)土木建筑工程學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：建筑技術(shù)科學(xué)和建筑工程；劉瑞強(qiáng)（1985-），男，河南駐馬店人，博士，西安理工大學(xué)土木建筑工程學(xué)院講師，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)；徐冬平（1978-），男，吉林松原人，西安理工大學(xué)土木建筑工程學(xué)院博士研究生、講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)地理與城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃；李延?。?979-），男，甘肅武威人，博士，西安理工大學(xué)土木建筑工程學(xué)院講師，研究方向：建筑技術(shù)。