我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的問題與對(duì)策分析

劉譯婷

【摘 要】農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展在促進(jìn)教育公平、均衡方面有重要意義，而保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入則是促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的基本條件。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府職能和財(cái)政體制的改革，國(guó)家逐步加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的扶持力度。但是，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足、不均衡等問題依舊困擾著農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。因此，保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的穩(wěn)定性、可持續(xù)性，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的均衡發(fā)展，是農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村義務(wù)教育；經(jīng)費(fèi)投入；問題；建議

一、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的發(fā)展概述

義務(wù)教育，是根據(jù)憲法規(guī)定，適齡兒童和青少年都必須接受國(guó)家、社會(huì)、家庭予以保證的國(guó)民教育。義務(wù)教育具有強(qiáng)制性、公益性、普及性的基本特點(diǎn)。

我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的發(fā)展主要經(jīng)過了三個(gè)階段。第一個(gè)階段（1985～2001）。1985年5月27日《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出，依據(jù)法律規(guī)定適齡兒童和青少年都必須接受義務(wù)教育。此階段中央及省級(jí)政府是財(cái)政收入的主體，而義務(wù)教育的投入主體仍然停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別，財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一。第二個(gè)階段（2001～2005）。2001年農(nóng)村第一次稅費(fèi)改革農(nóng)村使義務(wù)教育投入的管理主體有所調(diào)整。在這一階段中，縣級(jí)政府取代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府成為農(nóng)村義務(wù)教育投入中的管理主體，形成了以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。第三個(gè)階段（2006至今）。在2005年12月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》中，提出建立起“中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。2016年政府工作報(bào)告提出了在“十三五”期間“實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化”的新目標(biāo)，這也對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入提出了新要求。

二、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入存在的問題

（一）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足。

從整體上來看，我國(guó)教育投資占GDP的比重偏低。雖然我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)投入有較大幅度的增長(zhǎng)，但按照衡量教育投資規(guī)模的國(guó)際指標(biāo)（即教育投資占GDP的比重和教育投資占財(cái)政總支出的比重）來看，我國(guó)直到2012年才實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的4%，按照世界銀行的報(bào)告，目前世界平均水平約為7%左右，其中發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到了9%左右，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家也達(dá)到了4.1%。因此。我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入水平比較低，與教育發(fā)展的需求相比，仍存在較大的不足。

資料來源：根據(jù)中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)歷年《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》繪制而成。

其次，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入占教育總投入的比重偏低。在我國(guó)三級(jí)教育體系中，高等教育和基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)投入比例失衡，投入到農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域的教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)偏低。根據(jù)《2014年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2013年普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為15 591.72元，而小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為6 901.77元，初中為9 258.37元。而農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為6 854.96元，初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為9 195.77元，低于我國(guó)義務(wù)教育投入的平均水平。從總體來看，普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出是農(nóng)村小學(xué)生的2.27倍，是農(nóng)村初中生的1.7倍。可見，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總量仍相對(duì)不足。

（二）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不均衡。

我國(guó)教育資源的配置不合理是一直存在的問題。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入存在著區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)的差異，發(fā)展不均衡問題一直存在。

首先，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入地域不均衡。由于歷史和制度的原因，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入存在較大的區(qū)域差異。表1中，2013年我國(guó)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為6 901.77元，其中小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出最靠前的是北京、上海，均在2萬元左右，江西、河南、貴州、山西等地區(qū)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)不足8 000元，小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出最高的北京地區(qū)是最低的河南地區(qū)的5.55倍。表1的數(shù)據(jù)也顯示出初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出也表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異，初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出9 258.37元，北京、上海地區(qū)均超過2萬5千元，江西、河南、貴州、山西等地區(qū)均不足1萬元，初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出最高的北京地區(qū)是最低的貴州地區(qū)的5.3倍。綜上，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入地區(qū)差異明顯，東部發(fā)達(dá)地區(qū)明顯高于中西部地區(qū)。

資料來源：中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)

其次，義務(wù)教育投入城鄉(xiāng)不均衡。從表2、表3可以看出我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的城鄉(xiāng)差距。表2中顯示，農(nóng)村小學(xué)的生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)是全國(guó)普通小學(xué)的96%，而生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出是普通小學(xué)的93%。在表3中，農(nóng)村初級(jí)中學(xué)的生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)和生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)都是普通初中的93%。這一數(shù)據(jù)與以前相比顯得很樂觀，城鄉(xiāng)經(jīng)費(fèi)投入的差距縮小，但實(shí)際上農(nóng)村比城市更需要國(guó)家的經(jīng)費(fèi)投入。這就說明政府財(cái)政撥款在城鄉(xiāng)間的分配是不公平的。

資料來源：根據(jù)《2014年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》編制而成

資料來源：根據(jù)《2014年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》編制而成

（三）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入主體不合理。

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制自2006年改革以來，強(qiáng)調(diào)把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的機(jī)制，實(shí)行省級(jí)政府統(tǒng)籌落實(shí)、管理以縣為主的制度。但是實(shí)際上我國(guó)仍是縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育的主要投入，縣級(jí)財(cái)政為農(nóng)村義務(wù)教育“買單”的情況是最多的。

根據(jù)教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部每年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，一方面，中央財(cái)政教育支出保持持續(xù)增長(zhǎng)，由圖2可知，2004年到2013年的十年間增長(zhǎng)約13倍，尤其是2006年保障經(jīng)費(fèi)機(jī)制改革之后，中央財(cái)政教育支出增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛。另一方面，中央財(cái)政教育支出占預(yù)算內(nèi)教育撥款的比重也呈整體上升趨勢(shì)，但這一比重在2010年達(dá)到18.9%之后，就維持停滯不前甚至略有下降的狀態(tài)。這表明農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有一定的成效，中央分擔(dān)比例有所提高，但整體份額仍然很少，而省和市縣出錢出力，卻面臨著財(cái)稅改革所帶來的收入銳減，財(cái)權(quán)和事權(quán)并沒有達(dá)到真正的統(tǒng)一。

資料來源：根據(jù)歷年《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》繪制而成

（四）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管缺失。

盡管存在各種規(guī)范的教育經(jīng)費(fèi)使用管理制度，但是經(jīng)費(fèi)使用中監(jiān)管缺失是經(jīng)常性現(xiàn)象。監(jiān)管缺失是由多方面原因造成的，有制度因素、歷史因素等等。不過，監(jiān)管缺失更讓人憂心的是給農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的使用帶來了衍生性問題。

一是擠占挪用農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象比較普遍。審計(jì)署調(diào)查的54個(gè)縣中，有46個(gè)縣的中小學(xué)校和教育、財(cái)政部門共擠占挪用公用、校舍維修改造等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1.15億元，占同類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)總額的3.8%。擠占挪用的資金中，用于教職人員經(jīng)費(fèi)6 513.51萬元，占56.7%；用于學(xué)校基建2 986.09萬元，占25.99%；用于教育主管機(jī)構(gòu)日常辦公經(jīng)費(fèi)1 016.84萬元，占8.85%；用于償還債務(wù)844.99萬元，占7.36%；用于購(gòu)車等其他支出126.09萬元，占1.1%。

二是部分資金管理較為混亂。審計(jì)署調(diào)查的54個(gè)縣中，有16個(gè)縣的教育部門及學(xué)校共142個(gè)單位，把向?qū)W生收取或代收的考試、教輔材料等收費(fèi)，教育經(jīng)費(fèi)撥款，食堂差價(jià)、房屋出租收入等共計(jì)4 065.15萬元，賬外存放或存入個(gè)人存折保管，其中私存的個(gè)人存折達(dá)129個(gè)，金額2 497.84萬元。

三、改善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的對(duì)策

由于我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入面臨著總量不足、投入不均衡等問題，為改善這種現(xiàn)狀，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的平穩(wěn)、均衡發(fā)展，可以考慮從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

（一）增加農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

2005年年底，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》。提出要“建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障新機(jī)制”。具體說，新機(jī)制突出了如下三個(gè)要點(diǎn)：（1）把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍；（2）建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的機(jī)制；（3）實(shí)行了省級(jí)政府統(tǒng)籌落實(shí)、管理以縣為主的制度。

總的來說，就是加大投入，為農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入提供保障。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究中心對(duì)全國(guó)77個(gè)縣的調(diào)研，有47.8%的縣市認(rèn)為經(jīng)費(fèi)投入不能滿足需求，經(jīng)費(fèi)缺口主要是建設(shè)性經(jīng)費(fèi)，同時(shí)在公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、設(shè)備及危房維修經(jīng)費(fèi)上也存在缺口。這說明我國(guó)的農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制只是初步的，應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)家財(cái)力增強(qiáng)而逐步提高。我們需進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化不斷調(diào)整和提高“兩免一補(bǔ)”的水平，為完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)調(diào)中央和省級(jí)政府的責(zé)任，提高經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌水平。

一個(gè)健康運(yùn)行的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制必須具有較高的統(tǒng)籌能力，為農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)保障。公共產(chǎn)品受益范圍層次論認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由公共產(chǎn)品的受益范圍區(qū)分政府責(zé)任。如果受益范圍覆蓋全國(guó)，則應(yīng)由中央承擔(dān)責(zé)任，如果只覆蓋部分地區(qū)，則由地方政府來承擔(dān)責(zé)任。農(nóng)村義務(wù)教育雖然只存在于農(nóng)村，但其正外部效應(yīng)可以輻射至全社會(huì)，乃至全國(guó)。因此，從受益程度上來說，主要的責(zé)任應(yīng)由中央和省政府來承擔(dān)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，中央和省級(jí)政府往往也是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。2012年美國(guó)聯(lián)邦政府的教育投入占GDP的8%，州和地方政府基本平分剩下的經(jīng)費(fèi)。英國(guó)自1978年以來教育投入占GDP比重就超過5%，2006～2007年度，英國(guó)工黨政府引入了學(xué)校專門撥款，該項(xiàng)撥款是中央向地方當(dāng)局下?lián)芙逃Y金的重要撥款之一，它已經(jīng)成為英國(guó)義務(wù)教育階段學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。

我國(guó)現(xiàn)在以縣級(jí)為主的運(yùn)行模式，制約了農(nóng)村，尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村的義務(wù)教育的發(fā)展。因此，中央和省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任，以彌補(bǔ)縣級(jí)財(cái)政的不足。中央和省級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)一按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行財(cái)政撥付，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)中央財(cái)政應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移力度。努力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，提高其財(cái)政水平，增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育投入。省級(jí)、縣級(jí)政府鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)資源和資金投入農(nóng)村義務(wù)教育，鼓勵(lì)社會(huì)力量在農(nóng)村出資捐資辦學(xué)。

（三）采取區(qū)域義務(wù)教育特殊扶助制度，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

國(guó)際上義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的基本做法是，當(dāng)國(guó)家財(cái)政狀況不能滿足全部免費(fèi)義務(wù)教育的需求時(shí)，通常遵守不發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)先、不發(fā)達(dá)學(xué)校優(yōu)先的原則。

中央政府要加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育的政策和資金扶持力度，并實(shí)行區(qū)域、城鄉(xiāng)、同區(qū)不同校的傾斜政策，向西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、非重點(diǎn)學(xué)校傾斜。可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)施以縣為主的財(cái)政投入體制；在經(jīng)濟(jì)條件一般的地區(qū)，實(shí)施省市縣共同負(fù)擔(dān)的投人體制；在經(jīng)濟(jì)較差的西部和貧困地區(qū)，實(shí)施國(guó)家負(fù)擔(dān)一部分財(cái)政撥款，縣級(jí)政府起財(cái)政輔助作用的投入，省市級(jí)政府為投入主體的體制；特困地區(qū)由國(guó)家解決免費(fèi)義務(wù)教育的全部經(jīng)費(fèi)，并對(duì)特困家庭的學(xué)生給予生活補(bǔ)助費(fèi)。

針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入地區(qū)差異明顯的問題，除了上文中的傾斜政策，也可以通過規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、提高縣級(jí)財(cái)政收入水平、調(diào)動(dòng)地區(qū)社會(huì)資源投入教育等方式解決。

（四）建立農(nóng)村義務(wù)教育的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系。

在現(xiàn)行的體制框架下，構(gòu)建一個(gè)自上而下的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系，并加強(qiáng)對(duì)地方政府教育投入的監(jiān)管力度，是對(duì)“以縣為主”義務(wù)教育財(cái)政和管理體制的一個(gè)重要補(bǔ)充。針對(duì)我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政在當(dāng)前及今后一段時(shí)期的政策目標(biāo)，監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系的主要內(nèi)容應(yīng)該包括：各級(jí)政府義務(wù)教育投入努力程度、教育經(jīng)費(fèi)分配公平性、教育經(jīng)費(fèi)使用效率。

完善自查制度。由于我國(guó)財(cái)政管理的特殊性，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用多是內(nèi)部審查，但是內(nèi)部審查容易產(chǎn)生互相包庇的現(xiàn)象。因此，應(yīng)該相互監(jiān)督，用自查的方式對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行摸底并及時(shí)上報(bào)，減少農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)挪用的現(xiàn)象。

同時(shí)可以引入第三方監(jiān)測(cè)機(jī)制，有專業(yè)的評(píng)估公司對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估，把各地農(nóng)村的經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行評(píng)估量化，并指出經(jīng)費(fèi)使用的不足之處，以提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用的效率。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村義務(wù)教育是我國(guó)教育體系的重要組成部分，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，其經(jīng)費(fèi)投入不斷增加，促進(jìn)了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。但是，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入也面臨各種各樣的問題，總量不夠、投入不均衡、投入主體不合理、監(jiān)管缺失等。

慶幸的是，我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到這些問題，同時(shí)也采取措施來減少或解決這些問題，為此，本文也提出了一些針對(duì)性措施。筆者相信，隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在國(guó)家的政策支持下，我國(guó)的農(nóng)村義務(wù)教育所面臨的經(jīng)費(fèi)投入問題，都會(huì)得到較好的解決。

參考文獻(xiàn)

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