正確解決人民信訪工作的若干認(rèn)識(shí)問題

李昌遠(yuǎn)，甄岳東

（1.中共河北省委辦公廳，河北 石家莊 050051；2.河北省信訪局，河北 石家莊 050000）

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正確解決人民信訪工作的若干認(rèn)識(shí)問題

李昌遠(yuǎn)1，甄岳東2

（1.中共河北省委辦公廳，河北 石家莊 050051；2.河北省信訪局，河北 石家莊 050000）

［摘要］我國人民信訪工作萌生于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地政府，創(chuàng)建于新中國成立后以毛澤東為核心的黨中央。到1995年，國家進(jìn)一步將信訪制度納入法制化軌道。與此同時(shí)，從中央到地方的信訪機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從輔助領(lǐng)導(dǎo)工作的“秘書型”向國家行政系統(tǒng)的“職能型”的轉(zhuǎn)變，在全國范圍內(nèi)形成了從中央到省、市（地）、縣以至基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和大中型企事業(yè)單位的信訪工作網(wǎng)絡(luò)，在治國理政中發(fā)揮了別的工作無法取代的重要作用。借鑒信訪工作的歷史經(jīng)驗(yàn)特別是河北省信訪工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，聯(lián)系當(dāng)前的信訪工作實(shí)踐，本文從堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨、正確處理信訪工作與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系、不應(yīng)以信訪量多少作為目標(biāo)考核的標(biāo)準(zhǔn)、辯證認(rèn)識(shí)信訪量多與少的問題，以及信訪工作要作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)長期抓下去等五個(gè)方面，闡述了基本看法。

［關(guān)鍵詞］人民信訪；宗旨；維穩(wěn)；考核標(biāo)準(zhǔn)；戰(zhàn)略任務(wù)

甄岳東（1946—），男，北京市海淀區(qū)人，河北省信訪局原局長，主要研究方向?yàn)樾旁L工作。

在我國古代，有臣民上書言事、擊鼓鳴冤、攔轎告狀等類似信訪的現(xiàn)象，但真正意義上的人民信訪工作萌生于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地政府，創(chuàng)建于新中國成立以后。1949年3月黨中央從河北省西柏坡遷至北平（今北京市）后，同年4月成立了中共中央書記處政治秘書室，主要任務(wù)是協(xié)助毛澤東主席處理人民來信。1950年11月29日中共中央辦公廳秘書室在給毛澤東的報(bào)告中提出要加強(qiáng)對(duì)群眾來信處理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，各中央局、省委、地委要設(shè)立處理信件的機(jī)構(gòu)或指定專人負(fù)責(zé)，并建立登記、研究、轉(zhuǎn)辦、檢查、備案等必要的制度，是今后把這項(xiàng)工作做得更認(rèn)真、周到的關(guān)鍵。次日，毛澤東起草了《中央轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于處理群眾來信問題報(bào)告的批語》印發(fā)各地，指出：“同意報(bào)告中所提意見，請(qǐng)你們對(duì)群眾來信認(rèn)真負(fù)責(zé)，加以處理，滿足群眾的要求。對(duì)此問題采取忽視態(tài)度的機(jī)關(guān)和個(gè)人，應(yīng)改正此種不正確態(tài)度?！保?］（P691）1951年2月21日至5月8日，在周恩來的指導(dǎo)下召開了全國第一次秘書長會(huì)議，討論通過了政務(wù)院《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》（以下簡稱《決定》），6月由周恩來簽署并發(fā)布了該《決定》?！稕Q定》對(duì)信訪工作的指導(dǎo)思想、處理原則、信訪機(jī)構(gòu)和信訪制度建設(shè)，以及保護(hù)人民的民主權(quán)利作出了規(guī)定。1951年5月16日，毛澤東再次代中央起草了《轉(zhuǎn)發(fā)中央辦公廳秘書室關(guān)于處理群眾來信的報(bào)告的批語》印發(fā)各地，強(qiáng)調(diào)：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)同人民群眾聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度?！保?］（P310）

毛澤東的上述兩次批示和政務(wù)院的《決定》指明了信訪工作的重要性和基本要求，這是新中國創(chuàng)建人民信訪制度的開端和標(biāo)志。此后，中共中央和政務(wù)院（國務(wù)院）根據(jù)群眾信訪不斷變化的形勢(shì)和工作經(jīng)驗(yàn)與問題，多次召開全國信訪工作會(huì)議，總結(jié)、研究和部署工作，并制發(fā)了一系列文件。其中，1982年2月全國第三次信訪工作會(huì)議提出的《黨政信訪工作暫行條例（草案）》經(jīng)過中共中央和國務(wù)院同意，于同年4月8日由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)。這一文件實(shí)際充當(dāng)了準(zhǔn)行政法規(guī)的角色。在此基礎(chǔ)上，1995年10月28日，國務(wù)院總理李鵬以185號(hào)令發(fā)布了《信訪條例》；2005年1月10日，國務(wù)院總理溫家寶以431號(hào)令發(fā)布了修改過的《信訪條例》，從而把信訪工作納入法制化的軌道。由此看出，黨和國家創(chuàng)建的人民信訪制度提升到依法治國的范疇，這反映了信訪工作的重要性。

信訪工作需要有一定組織機(jī)構(gòu)作為載體。從這方面看，信訪機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從輔助領(lǐng)導(dǎo)工作的“秘書型”向國家行政系統(tǒng)“職能型”機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。信訪工作從開創(chuàng)之時(shí)起，就定位為黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人工作的重要組成部分，是密切聯(lián)系群眾、反對(duì)官僚主義的重要政治工作，由此決定了無論是中共中央辦公廳設(shè)立的秘書室，還是政務(wù)院秘書廳建立的人民來信組、人民接待室，都是輔助中央黨政中樞領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人處理信訪的“秘書型”機(jī)構(gòu)。1982年，隨著信訪工作任務(wù)日益繁重，中央信訪機(jī)構(gòu)升格為中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳內(nèi)設(shè)的信訪局，就是說信訪局作為中辦、國辦的二級(jí)局，仍具有“秘書型”性質(zhì)。到2000年2月13日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家信訪局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，將中辦、國辦信訪局更名為國家信訪局，提升為副部級(jí)單位。從而使信訪工作機(jī)構(gòu)由“秘書型”轉(zhuǎn)變?yōu)閲倚姓C(jī)關(guān)體系中的“職能型”機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)掌管全國的信訪工作。當(dāng)然，這一機(jī)構(gòu)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，并沒有排除國家信訪機(jī)構(gòu)仍沿襲以往承擔(dān)的秘書型任務(wù)，即輔助中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人處理信訪事務(wù)。

在中共中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）信訪工作的建立和發(fā)展相向而行。在21世紀(jì)初期各省為適應(yīng)信訪工作任務(wù)越來越繁重的需要，省信訪機(jī)構(gòu)由省委、省政府兩個(gè)辦公廳的內(nèi)設(shè)單位獨(dú)立出來升格為省信訪局（副廳或正廳級(jí)），實(shí)現(xiàn)了由“秘書型”向“職能型”的轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全省信訪工作。信訪工作涉及面廣，省直各部門和各市、縣以至基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和大型企事業(yè)單位都有信訪工作任務(wù)，因此分別建立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或設(shè)專人去管理，從而在一個(gè)省的范圍內(nèi)形成了“縱向到底、橫向到邊”的信訪工作網(wǎng)絡(luò)。依靠這個(gè)網(wǎng)絡(luò)，廣大人民群眾通過信訪提出的合理訴求，得到了正確處理，維護(hù)了他們的正當(dāng)權(quán)益；同時(shí)，監(jiān)督和推動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)直接聽取群眾的意見和批評(píng)，克服“官氣”、反腐倡廉，不斷改進(jìn)思想作風(fēng)，從而使黨和政府各個(gè)時(shí)期的方針政策和中心任務(wù)得到落實(shí)，促進(jìn)了社會(huì)主義革命、建設(shè)和改革開放的發(fā)展。

筆者從2006年開始，參加了《河北省志·信訪志》（1949-2005年）的編纂工作，歷經(jīng)8年，終有定稿。認(rèn)識(shí)來源于實(shí)踐，搜集整理材料、編修研討和審議《信訪志》的過程，也是筆者不斷深化和提高對(duì)信訪工作認(rèn)識(shí)的過程?？偨Y(jié)河北省信訪工作的歷史經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)系當(dāng)前的實(shí)際，我們認(rèn)為，進(jìn)一步做好人民信訪工作必須解決好以下幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題：

一、要始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨

全心全意為人民服務(wù)，是由中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和執(zhí)政理念決定的，也是國家根本大法《憲法》的要求。黨和國家創(chuàng)建人民信訪制度的初衷，就是要將這一制度作為黨和國家機(jī)關(guān)加強(qiáng)同群眾聯(lián)系、防止官僚化，實(shí)踐為人民服務(wù)的一條重要渠道。從法律上講，任何公民都擁有信訪的權(quán)利。從總體上講，信訪公民是以工人、農(nóng)民和其他勞動(dòng)者、建設(shè)者為主體的廣大人民群眾，而有壞人是個(gè)別的，因此在黨和政府的文件中常稱之為人民信訪。人民信訪是相當(dāng)龐大的一個(gè)群體。據(jù)河北省信訪部門多年來統(tǒng)計(jì)，全省受理的年信訪總量，省級(jí)機(jī)關(guān)1951年只有幾百件次，隨后增到幾千次、上萬次，改革開放后維持在3萬—4萬件次，11個(gè)設(shè)區(qū)市及所屬縣機(jī)關(guān)達(dá)6萬—7萬件次，全省合計(jì)每年10萬件次左右。如果再加上除信訪部門之外的群眾信訪，全省一年的信訪總量，至少在15萬件次以上。還要看到，對(duì)信訪群體反映事項(xiàng)的處理，往往不只關(guān)系到信訪者本人，而且影響到他的家人及周圍群眾，因此就河北一個(gè)省來講，信訪工作是關(guān)系到為百萬計(jì)的人民群眾服好務(wù)的群眾工作，決不能掉以輕心。為人民服務(wù)，不是一句口號(hào)、一句承諾，而是一種實(shí)踐、一種行動(dòng)；為人民服務(wù)，必須全心全意，而不應(yīng)半心半意、三心二意。上世紀(jì)90年代和本世紀(jì)初，在中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的倡導(dǎo)下，全國信訪系統(tǒng)先后開展了向優(yōu)秀信訪干部吳天祥（時(shí)任武漢市武昌區(qū)政府信訪辦主任）、張?jiān)迫ㄌ┲菔姓旁L局局長）學(xué)習(xí)的活動(dòng)，他們的先進(jìn)事跡的共同特點(diǎn)，是胸懷大局，立足本職，牢記宗旨，勤政為民，不圖名利，不講索取，全心全意甘當(dāng)公仆而對(duì)信訪事業(yè)作出了貢獻(xiàn)，深受群眾的贊揚(yáng)和愛戴。河北省還把學(xué)習(xí)吳天祥和當(dāng)時(shí)正在開展的實(shí)施“魚水工程”、開展的“想民、愛民、為民”活動(dòng)結(jié)合起來，取得了很好的效果，涌現(xiàn)了一批信訪工作的先進(jìn)單位和先進(jìn)人物。中共河北省委、河北省人民政府信訪局的接待大廳，懸掛著醒目的條幅：“群眾來訪是家人”“信訪問題是家事”，這無疑是把信訪局作為人民群眾的“信訪之家”，體現(xiàn)了全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。如果黨和國家的各級(jí)信訪部門和信訪工作干部真正堅(jiān)持黨的群眾觀點(diǎn)和群眾路線，帶著感情去做信訪工作，以“家人”之情懷對(duì)待人民信訪，把信訪問題當(dāng)作“家事”“家業(yè)”以至“國業(yè)”去解讀和處理，滿足人民群眾的正當(dāng)要求，這樣定能促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，推動(dòng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展。

二、要把信訪工作與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系處理好

把信訪工作明確納入維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工作范疇，是1989年11月19日《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪工作的通知》。該《通知》充分肯定了在平息1989年北京等地發(fā)生的“政治風(fēng)波”中信訪工作作出的貢獻(xiàn)，并指出：“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，鞏固安定團(tuán)結(jié)，是信訪工作中一項(xiàng)經(jīng)常性的任務(wù)?！币簿褪钦f，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定包括維護(hù)信訪工作的正常秩序，后者如發(fā)生問題，就會(huì)對(duì)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)帶來不利影響，因此要把信訪工作作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)經(jīng)常性任務(wù)來抓。

從歷史經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)信訪工作的正常秩序帶來不利影響的主要問題：一是有的政治性事件同集體上訪攪在一起，需要信訪部門參與做工作。例如，1989年春夏之交在北京等地發(fā)生的“政治風(fēng)波”和1999年夏秋之交北京等地“法輪功”邪教作亂，起初都是利用了“信訪”的形式，各級(jí)信訪部門為平息這兩起政治事件做了大量工作。二是在改革和建設(shè)中因利益調(diào)整或其他原因引起的涉及面廣的較大規(guī)模的集體訪，如不加以正確處理將影響社會(huì)安定。三是有的上訪人確有問題需要解決但長期未得到合理解決而采取如沖擊機(jī)關(guān)、擾亂機(jī)關(guān)辦公秩序、阻斷交通、自傷自殘等錯(cuò)誤做法。對(duì)此，既要敢于對(duì)他們的錯(cuò)誤批評(píng)教育，又要妥善處理其合理要求。四是純屬無理取鬧或被壞人利用，?？俊俺陨显L飯”的“上訪油子”而滋事生非，直接違反社會(huì)治安管理或游行集會(huì)法規(guī)。以上問題不是人民信訪的主流，也不是破壞社會(huì)穩(wěn)定的主要方面，但應(yīng)當(dāng)納入維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工作，配合公安部門解決好，以促進(jìn)社會(huì)和諧。

但是，信訪工作與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定既有聯(lián)系的一面，又有區(qū)別的一面。其一，工作主體不同?！靶旁L”工作主體是依法成立的各級(jí)國家機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu)；“維穩(wěn)”工作主體，主要是國家各級(jí)公安、檢察院和法院。其二，工作職能不同?！靶旁L”工作主要履行黨和國家密切聯(lián)系群眾，維護(hù)信訪人合法權(quán)益和反映社情民意的職能；“維穩(wěn)”工作主要是通過公、檢、法機(jī)關(guān)打擊敵人、懲罰違法犯罪、依法維護(hù)社會(huì)秩序和保護(hù)人民群眾。其三，工作方式方法不同。“信訪”工作方式是傾聽信訪人的意見，對(duì)信訪事項(xiàng)采取屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、誰主管誰負(fù)責(zé)的原則和綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、政治、教育疏導(dǎo)等方法進(jìn)行處理，滿足信訪人的合理要求；而“維穩(wěn)”工作主要是依靠公、檢、法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律，鎮(zhèn)壓敵人，懲罰違法行為，保護(hù)公民的合法權(quán)利，維護(hù)社會(huì)秩序。由此可見，我們不應(yīng)簡單地把“信訪”工作與“維穩(wěn)”工作等同起來，更不能在“維穩(wěn)”的名義下，將上訪人員的正常信訪當(dāng)作破壞穩(wěn)定的行為，一概視之為“刁民”，“見了就煩，一談就崩”，壓、訓(xùn)、堵、扣，甚至當(dāng)作流竄犯處理，以致造成不良后果。

當(dāng)然，“信訪”也不是法外之地。國務(wù)院早在1995 年10月就發(fā)布了《信訪條例》，2005年1月又予以修訂發(fā)布。河北省也制定了相應(yīng)的地方法規(guī)。我們既要尊重和保護(hù)信訪人的民主權(quán)益，也要依法構(gòu)建信訪秩序，這兩者是互相聯(lián)系的，構(gòu)建信訪工作秩序是手段，目的是保障人民信訪的權(quán)益。構(gòu)建信訪工作秩序固然要加強(qiáng)對(duì)信訪人的法制宣傳教育，讓他們知法、懂法、守法，但是其責(zé)任也不完全在信訪人一方，應(yīng)當(dāng)在信訪者與受理者之間建立一種雙向的責(zé)任關(guān)系。早在20世紀(jì)90年代末、21世紀(jì)初，河北省就總結(jié)和推廣了正定、魏縣等地“有話到鄉(xiāng)里說”和簽訂“信訪雙向責(zé)任書”的經(jīng)驗(yàn)，并上升到地方規(guī)章，以建立“依法、有序信訪，逐級(jí)走訪”的信訪工作秩序。2015年9月河北省十二屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過修訂后的《河北省信訪條例》，將“國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定承辦單位或承辦人，與信訪人簽訂《信訪事項(xiàng)辦理雙向責(zé)任書》，明確雙方責(zé)任義務(wù)”的條文寫入了地方法規(guī)。其核心是只要信訪事項(xiàng)的提出依法、有序，承辦方就應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)認(rèn)真辦理；信訪人對(duì)處理意見不服，有權(quán)向上一級(jí)機(jī)關(guān)“請(qǐng)求復(fù)查”；對(duì)復(fù)查意見不服，還有權(quán)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)“請(qǐng)求復(fù)核”。這樣，就可以大大減少重信重訪、越級(jí)上訪和拖延問題解決而激化矛盾，使信訪陷入無法無序現(xiàn)象的發(fā)生。所以，真正落實(shí)了承辦者與信訪者的“雙向責(zé)任”，首先是承辦者肩負(fù)的責(zé)任，這無疑有利把信訪納入依法有序的軌道。

三、不應(yīng)以信訪量多少作為目標(biāo)考核的標(biāo)準(zhǔn)

河北省曾有近24年的時(shí)間把信訪量的多少作為考核各地信訪工作先進(jìn)與落后的主要標(biāo)準(zhǔn)，帶來了不良的負(fù)面影響，最后汲取教訓(xùn)，予以糾正過來。早在1986年，鑒于當(dāng)時(shí)河北省進(jìn)京上訪量增多、其中重信重訪的多，給各級(jí)黨委、政府處理這部分信訪增加了不小壓力，因此在當(dāng)年省制定的《縣級(jí)信訪工作目標(biāo)考核辦法》中規(guī)定：各縣（含市轄區(qū)）“進(jìn)京上訪要降到總?cè)丝谌f分之零點(diǎn)三以下”；1994年河北省制定新的《信訪工作目標(biāo)考核辦法》，在“六項(xiàng)目標(biāo)”中，有四項(xiàng)都是信訪數(shù)量要求，包括群眾赴京集體訪、赴省集體訪、赴京上訪、赴省上訪的批次，規(guī)定不能超過本地總?cè)丝诘亩嗌伲怀隽诵旁L數(shù)量考核標(biāo)準(zhǔn)。1996年全省又進(jìn)一步將上述標(biāo)準(zhǔn)從縣級(jí)延伸至地市級(jí)的考核。從執(zhí)行結(jié)果看，用信訪量的多少考核地方信訪工作，雖然對(duì)遏止越級(jí)進(jìn)省赴京上訪起到了一定作用，但卻帶來了信訪渠道的人為不暢和堵塞。有的地方為減少群眾上訪量，采取各種不正當(dāng)方式攔截上訪人員，或者到上級(jí)信訪部門不擇手段地要求減少群眾上訪數(shù)字；一些地方只重視群眾上訪數(shù)量的控制，而忽視在解決群眾反映的問題上下功夫；有的地方甚至發(fā)展到“一票否決”，以上訪量多少作為考核該地方（單位）工作先進(jìn)與落后的標(biāo)準(zhǔn)。這樣做的結(jié)果，引起了群眾的反感，增添了干群矛盾，所謂纏訪鬧訪的反而多起來。

河北省在1998年開始的“三講”（講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣）教育活動(dòng)中，上述信訪工作存在的問題不斷反映到省里來。省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)同志責(zé)成省政策研究部門對(duì)信訪考核問題進(jìn)行專題調(diào)查研究。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，1999年中共河北省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)信訪工作的意見》，強(qiáng)調(diào)要改進(jìn)信訪工作年度目標(biāo)考核激勵(lì)機(jī)制，以有利于暢通信訪渠道和把群眾反映的問題解決在基層。2001年省信訪局根據(jù)《意見》要求，進(jìn)一步聽取和總結(jié)各方面的意見，經(jīng)省委、省政府批準(zhǔn)，重新制定了《河北省信訪工作的年度責(zé)任目標(biāo)及考核辦法》，其突出特點(diǎn)是對(duì)群眾正常信訪的數(shù)量不予考核，加大了對(duì)滿足群眾正當(dāng)信訪要求的考核力度。省委、省政府對(duì)11個(gè)設(shè)區(qū)市、各市對(duì)縣（市、區(qū)）的信訪工作，共考核“六項(xiàng)內(nèi)容”：領(lǐng)導(dǎo)接待群眾來訪；信訪苗頭和群眾性事件隱患排查；對(duì)每件（次）群眾來信來訪件件有著落，事事有回音；信訪案件的按期結(jié)案率達(dá)到85%以上，年終結(jié)案率達(dá)到95%以上；加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和街道辦事處的信訪工作。這個(gè)《辦法》實(shí)行后，人民群眾的合法權(quán)益得到了保護(hù)，信訪渠道由堵塞變暢通，所謂纏訪鬧訪的少了，信訪秩序大為改善，省、市、縣三級(jí)的年終結(jié)案率一般都達(dá)到95%以上。

四、辯證認(rèn)識(shí)信訪量多與少的問題

為什么會(huì)把信訪量的多少作為考核信訪工作優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)呢？原因是有不少同志存在一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，就是認(rèn)為信訪量少是好事，信訪量多就是壞事，因此要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，做好信訪工作，就要把信訪量壓下來，甚至追求所謂“無上訪縣”“無上訪村”。這種把信訪量的多與少絕對(duì)化的看法是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

從河北省級(jí)信訪部門1949-2005年的歷史資料的綜合分析看出，新中國成立以來河北省的群眾信訪量總體是不斷上升，但又是起伏不平的。新中國前期河北省信訪部門統(tǒng)計(jì)：1951-1956年的年均受理信訪量為8246件次；1957-1965年為14044件次；1966-1974年為36880件次。這期間，1953年、1957年、1972-1974年連續(xù)三年出現(xiàn)高峰（缺1975、1976年統(tǒng)計(jì)）?？缛肷鐣?huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期后，省信訪部門受理信訪總量進(jìn)一步增多：1978-1982年，131712件次；1984-1991年，44482件次；1992-1999年，27816件次；2000-2005年，25983件次。這期間，1978-1980連續(xù)三年、1984年、2000年出現(xiàn)信訪高峰。信訪量總體上升的原因，一方面是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的進(jìn)步與完善，另一方面是人民群眾參政意識(shí)、民主意識(shí)、維權(quán)意識(shí)、文化素質(zhì)的提高。在河北1949-2005年出現(xiàn)的幾個(gè)群眾信訪高峰，都是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)出現(xiàn)大的變動(dòng)時(shí)發(fā)生的，這說明了群眾信訪在一定程度上反映了時(shí)代的前進(jìn)步伐。

人民群眾信訪量總體增多還有一些別的客觀原因：一是地域因素，毗鄰北京或省會(huì)近的地區(qū)，上訪成本低，越級(jí)進(jìn)京赴省的信訪量，同其他地區(qū)相比，可能會(huì)多一些；二是人口因素，一個(gè)地方人口的多少，在相當(dāng)程度上影響信訪量的大小，而人口又是不斷增加的；三是經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)發(fā)展因素，在一定程度上影響信訪量的增加。從河北情況看，黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著改革由農(nóng)村向城市的發(fā)展，到20世紀(jì)80年代中后期，城市信訪量明顯增多，其中有多半與改革和建設(shè)有直接關(guān)系。比如對(duì)企業(yè)分配制度改革和城市拆遷，工作稍有疏漏，就引發(fā)群眾上訪，而且這種上訪具有群體性、突發(fā)性的特點(diǎn)。2003年河北省對(duì)31個(gè)省直部門及其對(duì)口中直部門受理的河北群眾進(jìn)京赴省上訪數(shù)的統(tǒng)計(jì)分析看出，全省經(jīng)濟(jì)30個(gè)強(qiáng)縣（市）中有16個(gè)縣（市）進(jìn)入信訪量“大戶”行列，特別是30個(gè)強(qiáng)縣（市）的前7名中有6個(gè)是信訪“大戶”。這說明一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展了，矛盾和問題產(chǎn)生的概率大，信訪量隨之就有增加的可能性。

從不同的角度看待信訪量的多少也會(huì)得出不同的結(jié)論。如果認(rèn)為群眾正常信訪，是給領(lǐng)導(dǎo)“抹黑”，是破壞社會(huì)穩(wěn)定，那么就會(huì)認(rèn)為群眾信訪是壞事。如果換個(gè)角度，就完全不一樣了。早在1961年2月國務(wù)院副總理習(xí)仲勛在中央各機(jī)關(guān)來信來訪工作會(huì)議上就指出：“群眾來信來訪多了好，還是少了好？肯定是多了好。多了，說明群眾同我們多通氣，擁護(hù)我們，愛戴我們，信賴我們。要把群眾來信來訪看成是人民群眾當(dāng)家作主，行使民主權(quán)利的一種具體表現(xiàn)?！边@里，既指出了人民信訪增多兩條好處，也是兩條原因：一是人民群眾當(dāng)家作主意識(shí)的增強(qiáng)，提高了自覺行使人民民主權(quán)利的自覺性；二是黨和國家同人民群眾的關(guān)系尚處于良性態(tài)度，得到群眾信賴和擁護(hù)，“主人”有話愿意通過信訪渠道找“公仆”反映。如果黨群矛盾整體上處于尖銳狀況，群眾有話不愿說、無處講，表現(xiàn)為“鴉雀無聲”，一片沉寂，這并不是好現(xiàn)象，矛盾會(huì)通過別的形式爆發(fā)出來。

這樣講來，我們并不是主張各級(jí)黨委政府沉浸在信訪量增多的“喜悅”中而不作為、懶作為。如果黨和國家機(jī)關(guān)科學(xué)民主決策、依法履行職責(zé)，就能從源頭上預(yù)防因侵犯公民、法人和其他社會(huì)組織合法權(quán)益而引發(fā)的矛盾和糾紛；如果在工作中認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨和國家的路線方針政策與法律、法規(guī)、規(guī)章，違紀(jì)違法的信訪量在一個(gè)地方或單位就能夠減少；如果能真正做到信息暢通，及時(shí)了解人民群眾的呼聲和要求，把有關(guān)問題解決在萌芽狀態(tài)，就不至于引發(fā)大的問題造成信訪；當(dāng)信訪問題發(fā)生，如果能加以及時(shí)正確地處理，提高信訪工作的質(zhì)量和效率，就會(huì)杜絕或減少重信重訪或越級(jí)上訪，從而使信訪總量相對(duì)減少。河北省信訪局于2001年在全省信訪系統(tǒng)開展了“一次來信、一次來訪、一次排查、一次辦好”的“四個(gè)一”活動(dòng)?！耙淮蝸硇拧迸c“一次來訪”就是讓群眾第一次來信來訪就解決問題，不至于再來第二次；“一次排查”就是要求各地方把經(jīng)常性的“回頭看”的排查工作做深做細(xì)，特別是把集體訪的苗頭和群體性事件隱患排查出來，并一次化解到位；“一次辦好”是一個(gè)總要求、總目的。為順利開展這次活動(dòng)，還制定了實(shí)施方案和保障措施。隨著“四個(gè)一”活動(dòng)開展，在一個(gè)時(shí)期內(nèi)促使大量群眾信訪問題化解在基層，進(jìn)京赴省集體訪大幅度下降。這說明，經(jīng)過主觀的努力，人民群眾信訪量特別是越級(jí)進(jìn)京赴省走訪是能夠做到由多轉(zhuǎn)化為少的。提高信訪工作質(zhì)量和效率，實(shí)際是提高黨的各級(jí)黨委和政府執(zhí)政能力的問題。2004年9月19日黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》談到信訪工作時(shí)指出：“健全正確處理人民內(nèi)部矛盾的工作機(jī)制，完善信訪工作責(zé)任制，綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等方法，依法及時(shí)合理地處理群眾的問題。”如果各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門真正按照這個(gè)總要求既堅(jiān)持又善于去處理信訪問題，就一定能化解信訪量多帶來的壓力。但是，舊的矛盾解決了，新的矛盾又可能產(chǎn)生，甚至出現(xiàn)信訪高峰，經(jīng)過及時(shí)依法合理去解決問題，信訪量將隨之趨于平穩(wěn)，如此循環(huán)往復(fù)。這是被歷史證明了人民信訪和信訪工作波浪式地向前發(fā)展的一條規(guī)律。

五、信訪工作要堅(jiān)持不懈地長期抓下去

信訪工作是各級(jí)黨委、政府當(dāng)前要抓緊的一項(xiàng)重要工作，也是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)，要毫不懈怠地抓下去。在21世紀(jì)初，隨著“信訪洪峰”的出現(xiàn)和信訪壓力的增大，曾出現(xiàn)過是強(qiáng)化信訪制度還是弱化以至廢除信訪制度的爭論，后者強(qiáng)調(diào)要通過建設(shè)法治國家，推進(jìn)政治文明來弱化以至取代信訪制度。有的同志認(rèn)為，信訪工作是“夕陽事業(yè)”，在法制健全的情況下，信訪工作就不存在了。在這場爭論中，中共中央、國務(wù)院采取了改進(jìn)和加強(qiáng)信訪工作的意見。2004年9月黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，在繼黨的十三屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》（1990年3月12日）之后，把改進(jìn)和加強(qiáng)信訪工作第二次寫入新時(shí)期黨中央權(quán)力機(jī)關(guān)的文件，強(qiáng)調(diào)圍繞正確處理人民內(nèi)部矛盾這個(gè)主題，完善信訪工作責(zé)任制和綜合運(yùn)用各種方法，及時(shí)合理處理信訪問題。2005年1月國務(wù)院頒布了新修訂的“信訪條例”，進(jìn)一步將信訪工作納入法制化軌道。2006年10月黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，再次從“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與社會(huì)管理格局”的高度，確立信訪工作在構(gòu)建和諧社會(huì)中的基礎(chǔ)地位，圍繞“統(tǒng)籌各方面利益關(guān)系，妥善處理社會(huì)矛盾”提出了新的更高要求。2007年3月中共中央、國務(wù)院制發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》，進(jìn)一步將信訪工作定位為：信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建和諧社會(huì)的一項(xiàng)不可或缺的基礎(chǔ)工作，是黨的群眾工作的重要組成部分。2007年10月召開黨的十七大，進(jìn)一步把“妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”納入社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理范疇，寫入了胡錦濤同志在大會(huì)上的報(bào)告。從以上回顧看出，新時(shí)期信訪工作必須站在黨和國家工作全局的高度，把它放在中國特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的總體布局中去認(rèn)識(shí)其重要性和長期性，與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)建出中國特色的信訪制度，堅(jiān)決拋棄弱化信訪工作的觀點(diǎn)、認(rèn)為信訪工作是“夕陽事業(yè)”的觀點(diǎn)和法制健全了信訪工作可以取消的觀點(diǎn)。

信訪工作隨著法制健全而走向消亡的觀點(diǎn)之所以是錯(cuò)誤的，因?yàn)檫@一觀點(diǎn)是脫離實(shí)際的。在我國，全面推進(jìn)依法治國，完善社會(huì)主義法制，同改進(jìn)和加強(qiáng)信訪工作是并行不悖的，并不存在法律體系日趨完善了，而信訪工作弱化了的事實(shí)。人民信訪反映的問題非常廣泛，這些問題的解決，是現(xiàn)行國家法律、地方法規(guī)和各種國家部門規(guī)章、地方行政規(guī)章難以全部覆蓋的，也就是說靠法律不能完全解決信訪的所有問題，而要結(jié)合其他手段和方法。最近，中共中央總書記習(xí)近平就信訪工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要綜合施策，下大力處理好信訪突出問題。他指出：“當(dāng)前群眾通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動(dòng)向，又有老難題，但都事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。各地各部門要高度重視，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等方法，把群眾合理合法的利益訴求解決好。”［3］近些年來，信訪工作的一項(xiàng)重要改革是涉訴涉法事項(xiàng)與信訪分開，前者應(yīng)通過政法機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)依法處理。而實(shí)踐證明，人民群眾的習(xí)慣是“有事找黨委”“有事找政府”，因此許多涉訴涉法的信訪人并不是直接找政法機(jī)關(guān)，而是首先找黨政信訪部門反映問題。所以，即使信訪與涉訴涉法訪分開，也需要各級(jí)黨委政府統(tǒng)一設(shè)置的信訪機(jī)構(gòu)按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，做好信訪接待、受理、協(xié)調(diào)、交辦、督辦等項(xiàng)工作。在我國既然實(shí)行的是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國相統(tǒng)一，以保證人民當(dāng)家作主”的政治體制，那么，今后人民信訪制度及其載體——信訪工作與組織只能是在改革中完善，在完善中加強(qiáng)和發(fā)展，這是沒有疑義的。

值得注意的是，在當(dāng)今發(fā)達(dá)的資本主義國家，盡管經(jīng)過數(shù)百年的經(jīng)營，資產(chǎn)階級(jí)法制相當(dāng)完備了，但仍沒有放松公民信訪工作。早在2002年5月國家信訪局局長周占順組團(tuán)（時(shí)任河北省信訪局長參加）考察了法、德兩國的信訪工作。根據(jù)了解，法國和德國均設(shè)有多層次的信訪工作機(jī)構(gòu)。他們都設(shè)有總統(tǒng)信訪局和總理信訪局，負(fù)責(zé)辦理公民給總統(tǒng)、總理本人及給總統(tǒng)府、總理府的來信，人員從20人到100人不等。同時(shí)，德國議會(huì)設(shè)有公民申訴委員會(huì)，由29名議員及若干工作人員組成，負(fù)責(zé)公民的來信來訪的處理；各級(jí)議會(huì)也設(shè)有公民申訴委員會(huì)。在法國，獨(dú)立于政府和司法機(jī)構(gòu)之外還建立有共和國協(xié)調(diào)專員制度，由協(xié)調(diào)專員負(fù)責(zé)處理公民的申訴。法國各省、市及社區(qū)均有由共和國協(xié)調(diào)專員任命的協(xié)調(diào)專員代表從事信訪工作。此外，法、德兩國的各級(jí)政府都設(shè)有信訪工作機(jī)構(gòu)。如法國的斯特拉斯堡市政府的信訪局有120人。設(shè)有辦信、接訪、市長（市政府）電話等三個(gè)處。法、德兩國的信訪機(jī)構(gòu)受理的信訪量都很大。法國總統(tǒng)府信訪局一天最多要收到公民來信2萬封，最少也有1000封左右。法國的斯特拉斯堡市只有50萬人口，政府信訪局每天要處理2500封公民來信，接聽4000個(gè)市長（政府）電話，每年要接待25萬人次的公民來訪。法國的共和國協(xié)調(diào)專員每年要處理公民申訴5000余件，各省的協(xié)調(diào)專員代表每年要處理5萬余件。德國的總理府信訪局每年要處理公民來信10萬多件，議會(huì)的公民申訴委員會(huì)每年要受理2萬多件公民的申訴。

為什么法、德兩國對(duì)公民信訪如此重視呢？兩國的官員主要談到以下幾點(diǎn)：一是通過信訪工作，緩解公民與政府之間的矛盾，避免公民將政府訴上法庭，或矛盾引發(fā)公民上街游行示威。二是維護(hù)國家憲法賦予公民的權(quán)利，彌補(bǔ)法律之不足，并給予公民一條參與政治活動(dòng)的渠道。在兩次大選之間有4年時(shí)間，公民主要是以這種方式參與政治事務(wù)。三是爭取公民的選票。兩國的總統(tǒng)、總理、市長、各級(jí)議員等都是通過選舉產(chǎn)生的，處理不好公民的來信來訪，會(huì)失去大量選票。由此可見，即使資本主義國家的法制比較完備，信訪工作仍是一項(xiàng)不可或缺的工作。我國是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國家，更沒有任何理由削弱人民信訪制度和信訪工作。

［參考文獻(xiàn)］

［1］毛澤東.建國以來毛澤東文稿（第一冊(cè)）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，1987.

［2］毛澤東.建國以來毛澤東文稿（第二冊(cè)）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，1988.

［3］習(xí)近平.下大氣力處理好信訪突出問題［EB/0L］.http:// news.xinhuanet.com/mrdx/2016-04/22/c_135301903.htm，2016-04-22.

［責(zé)編校對(duì)：張立新］

Disposing of the Work of People’s Letters and Visits Correctly

LI Chang-yuan1，ZHEN Yue-dong2
（1.General Office of CPC Hebei Provincial Committee，Shijiazhuang 050051，China；

2.Bureau of Letters and Visits of Hebei Province，Shijiazhuang 050000，China）

Abstract:People’s letters and visits work in our country was created in the revolutionary base government led by the Communist Party of China.It was created in the Party Central Committee led by Comrade Mao Zedong after the founding of the People’s Republic of China.Till the year of 1995，letters and visits system was put into the track of legislation by our country.Meanwhile，central and local letters and visits agencies have gone through transformation from“secretary type”assisting the leadership work to“functional type”in state administrative sys?tem.They have formed a network from the center to province，city（prefecture），county even to the primary level government of town and large and medium-sized enterprises and institutions，playing an important and irreplace?able role in governing.History is a mirror.Learning from work experience of letters and visits，especially from that of Hebei province，connecting with present practice，the author elaborates basic views on five aspects of sticking to serving the people wholeheartedly as essential objective，handling correctly the relationship between letters and visits work and safeguard stability，not taking petition quantity as assessment criteria，understanding the workload dialectically，takinglettersand visitswork asalong-termstrategictask.

Key Words:people’s letters and visits；objective；safeguard stability；assessment criteria；strategic task

［作者簡介］李昌遠(yuǎn)（1934—），男，重慶市人，中共河北省委原副秘書長，主要研究方向?yàn)槊貢鴮W(xué)與領(lǐng)導(dǎo)學(xué)。

［中圖分類號(hào)］D632.8

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1671-198X（2016）07-0011-07

［收稿日期］2016-06-01