◎谷民崇 （清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084）

基本公共服務(wù)體系復(fù)雜性分析

◎谷民崇 （清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084）

基本公共服務(wù)體系是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，復(fù)雜性體現(xiàn)在體系的外部環(huán)境、治理主體、資源配置等方面，同時(shí)這些要素之間的關(guān)系也是動(dòng)態(tài)復(fù)雜的。復(fù)雜性是一種客觀存在的事實(shí)，研究基本公共服務(wù)體系的復(fù)雜性就是要梳理體系內(nèi)部要素之間的關(guān)系，降低復(fù)雜性結(jié)構(gòu)耗損，降低復(fù)雜性不良影響，使復(fù)雜性變得可控，從而提高體系運(yùn)轉(zhuǎn)的效率、效果和效能，促進(jìn)基本公共服務(wù)體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。研究選取復(fù)雜系統(tǒng)理論作為理論基礎(chǔ)，以環(huán)境復(fù)雜性、資源復(fù)雜性、主體復(fù)雜性為主線貫穿全文進(jìn)行分析，提出駕馭復(fù)雜性的策略。

基本公共服務(wù)體系；復(fù)雜系統(tǒng)；駕馭

一、基本公共服務(wù)體系與復(fù)雜系統(tǒng)理論

（一）基本公共服務(wù)體系

國(guó)家公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃指出：基本公共服務(wù)，指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體居民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)，主要包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障和公共文化等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)［1］。《辭?！防飳?duì)體系的解釋：若干有關(guān)事物互相聯(lián)系互相制約而構(gòu)成的一個(gè)整體，所以說體系是包含、若干事務(wù)或意識(shí)組成的系統(tǒng)，這些系統(tǒng)構(gòu)成有機(jī)的整體，這個(gè)整體內(nèi)部間的作用機(jī)理是相互影響相互制約，而不是靜止孤立的。所以，基本公共服務(wù)體系是指政府在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的理念下，以滿足社會(huì)居民的基本公共服務(wù)需求，充分聯(lián)合政府、市場(chǎng)和社會(huì)各界力量，為社會(huì)居民提供基本公共服務(wù)而進(jìn)行的資源配置、管理與運(yùn)行和績(jī)效評(píng)價(jià)等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排。

（二）復(fù)雜系統(tǒng)理論

系統(tǒng)，是現(xiàn)實(shí)世界的普遍存在方式，任何一個(gè)事物都可以看作一個(gè)系統(tǒng)，整個(gè)宇宙就是一個(gè)總系統(tǒng)。由于不同系統(tǒng)的運(yùn)行原理、表現(xiàn)特性上都有極大的不同，在基礎(chǔ)科學(xué)層次上，一般采用貝塔朗菲的定義：系統(tǒng)是相互聯(lián)系、相互作用的諸元素的綜合體［2］。正是由于系統(tǒng)之間相互聯(lián)系和相互作用的，系統(tǒng)運(yùn)行過程中可呈現(xiàn)出簡(jiǎn)單性和復(fù)雜性的特征，復(fù)雜性可以狹義地定義為：系統(tǒng)由于內(nèi)部元素非線性交互作用而產(chǎn)生的行為無序性的外在表現(xiàn)［3］。復(fù)雜系統(tǒng)理論沒有統(tǒng)一的理論，泛指一切有關(guān)復(fù)雜性的系統(tǒng)理論形態(tài)，它是一組理論群，包含混沌理論、耗散結(jié)構(gòu)理論、協(xié)同學(xué)理論、突變理論和超循環(huán)理論等將研究體作為一個(gè)系統(tǒng)來進(jìn)行研究的一組理論群，總而言之就是對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行復(fù)雜性分析，認(rèn)為復(fù)雜系統(tǒng)的演變過程是一個(gè)從無序到有序、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、有序不斷提高的過程。復(fù)雜系統(tǒng)理論認(rèn)為系統(tǒng)雖然具有混沌性，但是系統(tǒng)主體與環(huán)境是不斷交互的，具有強(qiáng)烈的非線性，但主體在系統(tǒng)運(yùn)行過程中具有強(qiáng)大的能力去適應(yīng)和發(fā)展。復(fù)雜系統(tǒng)理論中比較具有代表性的研究是復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)（Complex Adaptive Systems，簡(jiǎn)稱CAS）理論，是由美國(guó)約翰·霍蘭（John Holland）教授在1994年美國(guó)圣塔菲研究所成立十周年時(shí)正式提出的，約翰·霍蘭在《隱秩序——適應(yīng)性造就復(fù)雜性》一書中提出七個(gè)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)主體的特性：聚集、非線性、流和多樣性等，這些在系統(tǒng)主體的適應(yīng)性和主動(dòng)性過程發(fā)揮作用，屬于微觀特性；宏觀特性主要包括標(biāo)識(shí)、內(nèi)部模型和積木［4］。所以，基本公共服務(wù)復(fù)雜系統(tǒng)擁有集合性、動(dòng)態(tài)性、環(huán)境適應(yīng)性以及智能主體復(fù)雜性。

二、基本公共服務(wù)體系復(fù)雜性表現(xiàn)

基本公共服務(wù)體系的運(yùn)行不是依靠單獨(dú)的某種動(dòng)力實(shí)現(xiàn)，而是在眾多因素和力量之間相互作用、相互影響而形成的運(yùn)行動(dòng)力。在系統(tǒng)運(yùn)行過程中，復(fù)雜性的產(chǎn)生離不開體系運(yùn)行的環(huán)境、主體構(gòu)成、資源復(fù)雜性等三個(gè)靜態(tài)方面的影響，而體系運(yùn)行是體系復(fù)雜性的主要表現(xiàn)載體。

（一）基本公共服務(wù)體系環(huán)境復(fù)雜性

基本公共服務(wù)體系的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境基本上都是相同的，復(fù)雜的環(huán)境能幫助搜集更多的信息，但減緩了信息傳遞的速度，增加系統(tǒng)運(yùn)行內(nèi)外環(huán)境的不確定性［5］。中國(guó)的公共治理所面對(duì)的往往并非單一社會(huì)問題的治理，而是不得不同時(shí)面對(duì)眾多問題共同治理的復(fù)雜局面［6］。系統(tǒng)運(yùn)行的不確定性主要表現(xiàn)在外部環(huán)境不確定性和內(nèi)部要素不確定性兩個(gè)方面，基本公共服務(wù)體系外部環(huán)境主要受國(guó)家宏觀政策、地方整體發(fā)展戰(zhàn)略以及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展政策的影響，也受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。而當(dāng)?shù)乇就廖幕⒄啄X執(zhí)政觀念、歷史發(fā)展遺留問題等要素也影響外部環(huán)境，造成了基本公共服務(wù)體系外部不是一成不變的，尤其是在現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)發(fā)展正處于全面深化改革的攻堅(jiān)階段，各項(xiàng)改革轉(zhuǎn)型的深層次發(fā)展逐步得以展開，可以說在宏觀環(huán)境上為基本公共服務(wù)體系發(fā)展?fàn)I造了良好的外部環(huán)境，但是良好的外部環(huán)境并不意味著外部環(huán)境的簡(jiǎn)單化，也不意味著所有的社會(huì)資源都會(huì)向基本公共服務(wù)體系發(fā)展傾斜，為其讓路促其發(fā)展，全面深化改革階段的基本公共服務(wù)體系發(fā)展環(huán)境更加復(fù)雜。

圖1 基本公共服務(wù)體系政府主體構(gòu)成（以地市級(jí)為例）

（二）基本公共服務(wù)體系資源復(fù)雜性

基本公共服務(wù)資源的供給是在社會(huì)發(fā)展過程中不斷擴(kuò)充與完善的，隨著社會(huì)發(fā)展階段的不同，社會(huì)居民對(duì)基本公共服務(wù)資源的需求和政府的供給程度也不同。第一，基本公共服務(wù)資源需求多樣性?，F(xiàn)階段城市社會(huì)的發(fā)展和城市所處的地域、文化環(huán)境、發(fā)展水平和居民層次等不同，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的代際差異增加復(fù)雜性，社會(huì)居民的階層分化比較明顯，不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化水平和工作單位構(gòu)成了不同階層的社會(huì)群體，他們對(duì)于基本公共服務(wù)的需求理解和需求程度是不同的。第二，基本公共服務(wù)資源供給有限性。任何一個(gè)國(guó)家和一個(gè)城市在基本公共服務(wù)體系發(fā)展中都不是盡善盡美的、可以滿足所有人對(duì)基本公共服務(wù)的需求和欲望，而是與城市社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的?！盎尽北旧砭褪且环N有限性的體現(xiàn)?；竟卜?wù)體系發(fā)展的基礎(chǔ)性原則表現(xiàn)在它保障人民群眾最基本的生存與發(fā)展需要，事關(guān)人民群眾的生存權(quán)、健康權(quán)和受教育權(quán)等憲法規(guī)定的基本政治權(quán)利。這種基礎(chǔ)性的表現(xiàn)反映了公共服務(wù)資源本身的有限性，雖然基本公共服務(wù)體系發(fā)展的完美目標(biāo)不容易實(shí)現(xiàn)，但是這樣一個(gè)目標(biāo)的確定反映了社會(huì)發(fā)展堅(jiān)持公平公正的理念、保障居民權(quán)利的舉措。

（三）基本公共服務(wù)主體構(gòu)成復(fù)雜性

政府是承擔(dān)基本公共服務(wù)資源供給的主要責(zé)任者，市場(chǎng)和第三部門扮演輔助政府供給角色，社會(huì)居民是基本公共服務(wù)資源主要受用者，但也通過信息反饋方式對(duì)政府的資源投入效果進(jìn)行反饋，也是治理的主體之一。政府作為基本公共服務(wù)體系的最重要責(zé)任主體，其自身組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性使得供給的政府部門變得多而復(fù)雜，而市場(chǎng)、第三部門和社會(huì)居民在基本公共服務(wù)治理中的復(fù)雜性相對(duì)較低?，F(xiàn)階段，地方基本公共服務(wù)體系建設(shè)呈現(xiàn)出專門化治理模式，堅(jiān)持政府主管部門為主，其他涉及財(cái)政、規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)等部門相應(yīng)的根據(jù)自身職責(zé)實(shí)施相關(guān)的管理職能。

在圖1中，基本公共服務(wù)體系發(fā)展的政府主管部門羅列的是市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)的政府組成部門，涉及眾多部門和組織機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了復(fù)雜的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置，另外市級(jí)政府的每一項(xiàng)職能部門在省級(jí)職能部門設(shè)定中也有相應(yīng)的對(duì)應(yīng)單位，基本公共服務(wù)體系運(yùn)行參與部門眾多?，F(xiàn)階段，地方尚未形成可以融合基本公共服務(wù)體系整體發(fā)展的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門，缺乏綜合性與全局性，而彼此有內(nèi)在關(guān)系的領(lǐng)域或者行業(yè)往往被人為分割在不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)［7］。這種分散化必然使得在各個(gè)政策領(lǐng)地具有支出權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)運(yùn)用各種方式非正式地滲透進(jìn)正式的預(yù)算過程，影響資金的分配，從而非正式地?fù)碛辛酥С鰴?quán)力［8］。這種權(quán)力的分割使得基本公共服務(wù)資源的管理被分割到多重部門中，轉(zhuǎn)化為主管部門、財(cái)政、發(fā)改委和工商等多部門資源博弈，專門化治理增加系統(tǒng)之間的割裂，也促進(jìn)主體部門職能的復(fù)雜性。

（四）基本公共服務(wù)體系運(yùn)行復(fù)雜性

基本公共服務(wù)體系作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，在運(yùn)行過程中呈現(xiàn)了系統(tǒng)復(fù)雜性的特征，系統(tǒng)的層次性、聚集效應(yīng)等特征表明系統(tǒng)的復(fù)雜性實(shí)際上是體系要素之間相互聯(lián)系和相互作用的，實(shí)現(xiàn)了從量變到質(zhì)變的改變，改變了系統(tǒng)原有的穩(wěn)定狀態(tài)。第一，體系要素關(guān)聯(lián)非線性。基本公共服務(wù)體系的非線性表明，體系內(nèi)任意要素之間都是相互聯(lián)系、相互作用的，任何要素的改變都會(huì)引起其他要素的改變，改變的程度影響受到二者之間的密切關(guān)系程度左右。由于基本公共服務(wù)體系運(yùn)行過程中涉及眾多環(huán)節(jié)，擁有眾多要素，不同的體系層次產(chǎn)生不同的運(yùn)行方式和運(yùn)行效果，在體系的要素確定上無法確定要素的誰主誰次，孰高孰低，它們之間的關(guān)系相互影響、相互作用，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。由于現(xiàn)階段的政府主導(dǎo)地位和政府自身的職能機(jī)構(gòu)復(fù)雜性，在體系運(yùn)行過程中，治理主體的利益沖突、價(jià)值觀念，資源投入總量、溝通、協(xié)商機(jī)制等出現(xiàn)問題，增加了體系要素之間關(guān)系的復(fù)雜性，使得資源投入在體系內(nèi)部消耗增加，加之環(huán)境和時(shí)間變化，系統(tǒng)要素的自我改變，目標(biāo)不確定等因素使得資源在投入的過程中基本上不能實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)的線性回報(bào)，都要受到來自環(huán)境和內(nèi)部要素之間的影響。第二，資源流的累積復(fù)雜效應(yīng)。復(fù)雜系統(tǒng)理論表明，系統(tǒng)之間的“流”可以產(chǎn)生乘積效應(yīng)，投入一個(gè)單位量，可以換來下一個(gè)階段的單位量產(chǎn)生，連續(xù)影響有關(guān)聯(lián)的要素單位量產(chǎn)生，如此延續(xù)、擴(kuò)大使得初始狀態(tài)的一個(gè)單位量產(chǎn)生成百上千的單位量?，F(xiàn)階段基本公共服務(wù)體系專門化治理模式使得體系之間的信息交流較少，子體系之間是以一種碎片化和割裂化的治理模式存在的，子體系之間的信息流交互較為困難，信息流的循環(huán)效應(yīng)得不到有效的實(shí)現(xiàn)，整體累積效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)，單個(gè)體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)將不能促進(jìn)整體基本公共服務(wù)體系的發(fā)展。另外，信息流的累積效應(yīng)還表現(xiàn)在某個(gè)體系的不良效果會(huì)迅速影響其他子體系的發(fā)展，尤其是負(fù)面效果的產(chǎn)生會(huì)增加信息流的快速傳播，而社會(huì)公眾對(duì)于基本公共服務(wù)供給不力的不滿往往轉(zhuǎn)向政府，主觀認(rèn)為政府沒有積極響應(yīng)落實(shí)國(guó)家政策，造成了社會(huì)與政府之間不信任產(chǎn)生，嚴(yán)重影響了整體基本公共服務(wù)體系的發(fā)展，這些單個(gè)方面的資源流的累積效應(yīng)使得單個(gè)方面的改變引起了整體體系狀態(tài)發(fā)生變化，充分表現(xiàn)了體系運(yùn)行過程中的復(fù)雜性。

三、基本公共服務(wù)體系復(fù)雜性的影響

在體系運(yùn)行過程中，要素之間的復(fù)雜關(guān)系使得治理主體難以形成快速的預(yù)警、判斷和應(yīng)對(duì)能力，從而降低了體系運(yùn)行的有序性，造成了體系資源配置過程中出現(xiàn)浪費(fèi)和不均衡的現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)基本公共服務(wù)體系整體運(yùn)行的效率、效果和效能產(chǎn)生了重要的影響。

（一）復(fù)雜性影響主體行為方式

對(duì)政府主體來說，政府自身的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性產(chǎn)生眾多的問題，政府部門之間、上下級(jí)之間等的復(fù)雜性問題不是簡(jiǎn)單地通過某種治理工具就可以解決的，主體之間結(jié)構(gòu)關(guān)系的復(fù)雜性成為政府自身職能轉(zhuǎn)變緩慢的重要托詞，也深層次地影響主體判斷能力和合作方式。單一的政府部門不可能完成整體基本公共服務(wù)的治理，需要其他部門和社會(huì)的共同合作，部門數(shù)量的增加會(huì)帶來利益的競(jìng)爭(zhēng)，變相地促使了政府職能部門的權(quán)力擴(kuò)散和滲透，增加了職能部門之間的復(fù)雜性。部門利益加劇公共服務(wù)治理權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)，在與其他社會(huì)主體進(jìn)行合作時(shí)，職能交叉加劇了主體之間的復(fù)雜關(guān)系。在系統(tǒng)資源投入中，受政府績(jī)效考核的驅(qū)動(dòng)力影響，會(huì)將更多的資源投入到見效快、社會(huì)反響強(qiáng)烈的基本公共服務(wù)項(xiàng)目上。而需要長(zhǎng)期規(guī)劃，短期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的項(xiàng)目會(huì)有所擱淺，維持其穩(wěn)定的增長(zhǎng)趨勢(shì)，其重要性對(duì)于任期內(nèi)的政府來講是相對(duì)較弱。

（二）復(fù)雜性影響體系運(yùn)行效率

復(fù)雜性基本公共服務(wù)體系在運(yùn)行過程中尚未形成一定的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值目標(biāo)，尤其是政府主體的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性，增加了主體之間互動(dòng)的復(fù)雜性和難度，影響了體系運(yùn)行的效果?；竟卜?wù)政策是體系標(biāo)準(zhǔn)的重要體現(xiàn)，而政策的空白會(huì)造成治理主體在運(yùn)行中不按規(guī)則運(yùn)行，影響了基本公共服務(wù)體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)?；竟卜?wù)體系運(yùn)行的主要推動(dòng)力量是以“政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)、社會(huì)為輔助”的主體作用力，政府作為最重要的責(zé)任者，有義務(wù)向社會(huì)居民提供保障基本生活的基本公共服務(wù)資源，而政府自身承諾和執(zhí)行過程卻產(chǎn)生矛盾，自身對(duì)體系復(fù)雜性運(yùn)作的含糊認(rèn)識(shí)以及自身經(jīng)濟(jì)性建設(shè)的偏向性，政府會(huì)突破政策執(zhí)行復(fù)雜結(jié)構(gòu)和模式的內(nèi)在聯(lián)系，阻礙執(zhí)行系統(tǒng)的演化，從而使得原本承諾的基本公共服務(wù)體系運(yùn)行的執(zhí)行初衷不能如愿變成現(xiàn)實(shí)。基本公共服務(wù)建設(shè)是自上而下層層推動(dòng)，最終落在基層政府身上，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)基本公共服務(wù)發(fā)展成為基層政府的博弈選擇，“上有政策，下有對(duì)策”成為基層政府的主要執(zhí)行策略。政府任期制度使得政府需要在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)政績(jī)上的突破，在衡量經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和基本公共服務(wù)體系“投入—產(chǎn)出”效果的基礎(chǔ)上做出政策性的偏差，但是政績(jī)考核和責(zé)任又要求政府必須保證基本公共服務(wù)體系的良性運(yùn)行，政府在二者之間進(jìn)行博弈選擇。為平衡兩個(gè)系統(tǒng)發(fā)展，政府會(huì)綜合上級(jí)政府的常規(guī)行為和本級(jí)上屆政府政績(jī)效果，采取保守的“不超上級(jí)，不落上屆”的折中政策，在一定程度上保證了政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資源，也相應(yīng)地增加了基本公共服務(wù)體系的投入，呈現(xiàn)出“趨中”行為，是一種不積極的政治保守體現(xiàn)，影響了基本公共服務(wù)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）復(fù)雜性降低了體系運(yùn)行的可控性

對(duì)于治理主體來說，簡(jiǎn)單的系統(tǒng)運(yùn)行可以通過一定的治理工具和手段控制其發(fā)展，使其能夠按照既定的軌跡完成預(yù)期的目標(biāo)。基本公共服務(wù)體系的運(yùn)行與所有社會(huì)居民密切相關(guān)，體系的邊界難以確定，只能通過區(qū)域設(shè)置進(jìn)行界定，不能對(duì)影響體系發(fā)展的所有要素的邊界做出實(shí)際性的界定，環(huán)境的變化、治理主體的龐大、資源的博弈、投入產(chǎn)出收益、社會(huì)認(rèn)可程度以及治理主體的觀念等都是難以收集和評(píng)價(jià)測(cè)量的，這些復(fù)雜性引起的不確定性降低了體系運(yùn)行的可控性，使得體系運(yùn)行的結(jié)果與原始初衷設(shè)定出現(xiàn)意想不到的結(jié)果。體系在運(yùn)行過程中，每一個(gè)要素的改變都會(huì)引發(fā)相近要素的改變，而系統(tǒng)內(nèi)部要素之間的關(guān)系復(fù)雜性引發(fā)的改變不是以線性的關(guān)系存在，沒有按照既定的軌跡進(jìn)行。尤其是在社會(huì)系統(tǒng)過程中，系統(tǒng)要素關(guān)系不可能通過簡(jiǎn)單的線性方程公式進(jìn)行界定，更多的是以社會(huì)系統(tǒng)語句“增加、減少、相關(guān)、同時(shí)、伴隨”等模糊性詞語來表達(dá)?；谶@樣一種現(xiàn)實(shí)，復(fù)雜性使得基本公共服務(wù)體系運(yùn)行過程的有序性降低，增加了主體治理的難度，使得體系變得難以控制。

四、駕馭基本公共服務(wù)體系復(fù)雜性策略

復(fù)雜性只是一個(gè)提出問題的詞語，而不是一個(gè)提供現(xiàn)成答案的詞語；復(fù)雜性思想可以幫助我們迎接它，甚至駕馭它［9］。要從基本公共服務(wù)體系自身著手，厘清環(huán)境、主體結(jié)構(gòu)以及資源配置過程中的關(guān)系，分析要素變量之間的關(guān)系，減少復(fù)雜性對(duì)體系發(fā)展的不良影響，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）控制“流”輸入：增強(qiáng)治理主體環(huán)境適應(yīng)性

系統(tǒng)的發(fā)展會(huì)有兩個(gè)不同的朝向，系統(tǒng)的走向主要受到系統(tǒng)本身對(duì)于外界環(huán)境的刺激反應(yīng)以及系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)相互作用力的反應(yīng)，基本公共服務(wù)體系的外部環(huán)境是不斷變化的，要保證系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，一個(gè)重要的作為就是要通過制度環(huán)境、政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境等外部環(huán)境營(yíng)造，使信息“流”能夠在輸入的過程中保持有序的演進(jìn)，與內(nèi)部系統(tǒng)主體形成相互均衡的作用力，增強(qiáng)治理主體適應(yīng)環(huán)境復(fù)雜性的能力，形成促進(jìn)體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力。對(duì)系統(tǒng)發(fā)展產(chǎn)生積極作用的正向制度是環(huán)境的積極營(yíng)造，可以促進(jìn)系統(tǒng)的快速發(fā)展。堅(jiān)持公正性是基本公共服務(wù)體系發(fā)展的基本出發(fā)點(diǎn)，要最大限度地回應(yīng)社會(huì)居民的基本公共服務(wù)需求，要不斷矯正治理主體利益追逐行為的膨脹，在有效的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)下，基本公共服務(wù)主體通過有限理性的學(xué)習(xí)與衡量判斷，不斷調(diào)整自身與制度規(guī)范的關(guān)系，促進(jìn)改革，減少負(fù)向信息流，治理主體尤其是政府主體必須持續(xù)地學(xué)習(xí)，不斷地變革，應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境變動(dòng)劇烈動(dòng)蕩。

（二）多元多層治理：促進(jìn)主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化

復(fù)雜系統(tǒng)理論表明系統(tǒng)本身具有自我演化的動(dòng)力基礎(chǔ)，所以在內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，首先要遵循系統(tǒng)自身演化動(dòng)力的發(fā)展規(guī)律，再通過網(wǎng)絡(luò)治理模式促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部治理主體間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)基本公共服務(wù)體系發(fā)展。內(nèi)部要素之間存在一種潛在的相互影響作用力，會(huì)通過自我修正的方式對(duì)外界環(huán)境的輸入進(jìn)行反饋，朝著對(duì)體系有利的方向發(fā)展。系統(tǒng)內(nèi)部之間自我調(diào)整優(yōu)化形成的動(dòng)力也促進(jìn)了系統(tǒng)的發(fā)展，而不能把系統(tǒng)簡(jiǎn)單地看作由物質(zhì)資源相疊加的簡(jiǎn)單系統(tǒng)。要建立“多對(duì)多”網(wǎng)絡(luò)治理模式，實(shí)現(xiàn)治理主體的地位平等性，通過主體之間多元多層次的交互，提高治理主體之間交互的效率，規(guī)范政府行為邊界，使政府行為和公務(wù)人員行為受到邊界約束，促進(jìn)基層民主建設(shè)，提高社會(huì)居民參與治理質(zhì)量。對(duì)于重大的基本公共服務(wù)體系發(fā)展決策，主體之間需要通過合作的方式進(jìn)行協(xié)商，通過會(huì)議、調(diào)研、聽證、公開征求意見和信息反饋等多種形式進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)前提論證，使得充分發(fā)揮各自主體的建議和反對(duì)意見，將全社會(huì)利益最大化作為最終判斷標(biāo)準(zhǔn)，也要避免主體利益集團(tuán)形成，要轉(zhuǎn)換唯GDP論的考核方式，形成新的發(fā)展指數(shù)，如人類發(fā)展指數(shù)和居民幸福指數(shù)等。

（三）資源整合：促進(jìn)體系資源配置優(yōu)化

基本公共服務(wù)體系結(jié)構(gòu)設(shè)定、主體地位提升都是為了提高公共服務(wù)資源配置有效性，也就是如何通過系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)之間的影響，減少復(fù)雜性影響，實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性，開展縱向、橫向的資源整合是實(shí)現(xiàn)體系資源配置優(yōu)化的重要途徑。第一，促進(jìn)橫向資源整合。成立基本公共服務(wù)聯(lián)合委員會(huì)，建立公共服務(wù)管理資源共享平臺(tái)，形成相通的聯(lián)合機(jī)制，各有關(guān)主體及時(shí)通過共享平臺(tái)公布反饋資源整合中存在的隱患現(xiàn)象和未來注意事項(xiàng)，減少公共服務(wù)資源交叉盲點(diǎn)。促進(jìn)部分公共服務(wù)項(xiàng)目在地方全領(lǐng)域范圍統(tǒng)籌，打破傳統(tǒng)的公共服務(wù)資源區(qū)域限制，建立“一對(duì)一”或者“多對(duì)一”模式，促進(jìn)區(qū)域均衡。第二，加速縱向資源流動(dòng)。促進(jìn)基本公共服務(wù)資源向基層流動(dòng)，緩解上層基本公共服務(wù)的壓力，在基層社區(qū)平臺(tái)，通過社區(qū)自治的不斷完善提高公共服務(wù)質(zhì)量水平；著重加強(qiáng)高端、頂端、尖端、智能化的基本公共服務(wù)基層輻射能力和輻射范圍的構(gòu)建，尤其是要通過資源整合的方式，推進(jìn)基層資源和上層資源的有效流動(dòng)，保證基層基本公共服務(wù)資源在管理模式、管理思維、人才資源和物質(zhì)資源等方面與城市實(shí)現(xiàn)互通。

五、結(jié)論

將復(fù)雜性用于基本公共服務(wù)體系發(fā)展研究中，只是通過一種復(fù)雜性研究的思想貫穿體系研究中，從無序中發(fā)現(xiàn)有序，從復(fù)雜中尋求簡(jiǎn)單?；竟卜?wù)體系的整體行為不是各部分簡(jiǎn)單相加，體系整體充滿了復(fù)雜性，復(fù)雜性是不可能完全消除的，一切妄圖全面洞開其機(jī)理和法則的嘗試，可能都是徒勞的［10］。在整個(gè)基本公共服務(wù)體系分析中，我們始終圍繞一條主線，就是復(fù)雜性伴隨著體系運(yùn)行，作為體系必然存在結(jié)構(gòu)耗損，對(duì)體系的運(yùn)行造成一定的影響。復(fù)雜性是不可能消除的，只能通過一定的手段駕馭體系的復(fù)雜性，減少其不良影響，從而提高基本公共服務(wù)體系的運(yùn)行效率。

［1］國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2012〕29號(hào)）［EB/OL］.（2012-07-20）［2015-11-20］.http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20content.2187242.htm.

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［10］吳福平.動(dòng)態(tài)復(fù)雜自反饋系統(tǒng)預(yù)警系數(shù)與黃金分割律［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2012，（3）：89-97.

（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2016）03-0049-05

2015-12-16

谷民崇（1987—），男，遼寧普蘭店人，博士后研究人員，從事政府創(chuàng)新治理與公共服務(wù)研究。