鄭德琳

（廣東省財政科學(xué)研究所，廣州 510030）

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從零基預(yù)算到新零基預(yù)算的演進——美國佐治亞州經(jīng)驗與啟示

鄭德琳

（廣東省財政科學(xué)研究所，廣州 510030）

內(nèi)容提要：零基預(yù)算被認為具有削減支出的潛力，不僅在經(jīng)濟緊縮時期其方法常會受到更多的關(guān)注，在年度支出結(jié)構(gòu)調(diào)整中其理念也不時產(chǎn)生影響。事實上，零基預(yù)算在美國的預(yù)算改革史上是富有傳奇色彩的，在20世紀八十年代被整體廢止后，它又在2012年重回佐治亞州的預(yù)算系統(tǒng)。本文通過分析佐治亞州零基預(yù)算的演進歷程，探討新零基預(yù)算與傳統(tǒng)零基預(yù)算的聯(lián)系與區(qū)別，研究零基預(yù)算得以“重生”的原因，以期為我國一些地方零基預(yù)算改革的完善乃至對于我們正在進行的現(xiàn)代財政制度下的預(yù)算改革的深化提供啟示。

關(guān)鍵詞：佐治亞州零基預(yù)算預(yù)算改革經(jīng)濟緊縮新零基預(yù)算

零基預(yù)算（Zero-based Budgeting，ZBB）自誕生之日起，就被看作是有利于控制支出規(guī)模的預(yù)算模式，因而每當經(jīng)濟下行或財政收入規(guī)模的擴張可能受限時，零基預(yù)算都會不由自主地受到更多關(guān)注。不過，零基預(yù)算并沒有想象中那么容易操作。美國佐治亞州是第一個實施零基預(yù)算的州政府。眾所周知，1973年，時任佐治亞州州長的卡特將零基預(yù)算引入政府部門，并于1978年成為美國總統(tǒng)后在聯(lián)邦政府全面推廣零基預(yù)算。但是，鮮為人知的是，卡特大力推行的零基預(yù)算匆匆退出歷史舞臺后，經(jīng)歷了數(shù)次全面理性預(yù)算改革，零基預(yù)算于2012年又重新回到了佐治亞州的預(yù)算程序中。當然，新零基預(yù)算的具體操作方法已與卡特時期有了較大差別。本文擬通過分析美國零基預(yù)算的演進歷程對上述問題進行探討，以期為我國零基預(yù)算改革帶來一些有益的啟示。

一、卡特時期的零基預(yù)算

20世紀70年代中期的經(jīng)濟蕭條使得美國政府財政收入銳減，預(yù)算的不確定性大為增強，預(yù)算平衡成為預(yù)算決策的首要問題；“以收定支”的理財觀念被強化，如何緩解支出壓力成為財政改革的焦點，預(yù)算決策的重點轉(zhuǎn)移到控制和管理的功能上來。在這種背景下，預(yù)算的計劃功能因為環(huán)境的不確定性增大而受到較大威脅，而且傳統(tǒng)的增量預(yù)算方式因其調(diào)整能力存在局限而遭到了諸多批評。于是，零基預(yù)算登上了歷史舞臺：人們期望它能有助于削減支出。

〔收稿日期〕2015-05-19

〔作者簡介〕鄭德琳，經(jīng)濟學(xué)碩士，經(jīng)濟師，研究方向為財政理論。

零基預(yù)算的做法來源于私營部門的德州儀器公司，在卡特總統(tǒng)任職于佐治亞州時被引入政府部門。零基預(yù)算最基本的含義是從零開始預(yù)算編制，其核心概念是根據(jù)公共項目的重要性確定預(yù)算安排的優(yōu)先性（Hammond and Knott，1980），它強調(diào)所有的支出項目都不具備預(yù)設(shè)的支出額度保障。州以下地方政府通過實施零基預(yù)算，不僅壓減了一些交叉重復(fù)的項目，使一些以前處于低優(yōu)先性的支出項目重新獲得重視，財政支出結(jié)構(gòu)因而得到較大調(diào)整，而且加強了決策者與下級組織管理者之間的交流（Mueller，1981）。而Willoughby（2008）認為，零基預(yù)算已經(jīng)把傳統(tǒng)的自上而下的預(yù)算決策過程，轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系臎Q策過程：支出部門先提供項目支出及相關(guān)的決策分析，再由最終決策者從中進行選擇。

1973年，佐治亞成為美國第一個在正式預(yù)算體系中采用零基預(yù)算的州?？ㄌ卦谧糁蝸喼菡贫ǖ牧慊A(yù)算，其目標是要提高可利用資源的配置效率，核心技術(shù)在于一攬子決策和排序過程。它有一套獨特和定義清晰的技術(shù)和程序，主要包括了四個基本的實施步驟：首先是確認決策單位；其次是按決策單位來開發(fā)包含多種支出水平及其相應(yīng)效果比較的一攬子決策決議；再次是評估一攬子決策，并排定其中所包含各項目的優(yōu)先性及相應(yīng)的支出水平；最后是匯總之后獲得以項目為基礎(chǔ)的詳細的運作預(yù)算。其中，確定決策單位是零基預(yù)算的基礎(chǔ)，通常以項目為單位；制定一攬子決策是零基預(yù)算的關(guān)鍵步驟，通常包含削減、維持和增加三種支出水平下的成本、工作量、業(yè)績及目標效果；排序是零基預(yù)算的核心，既要對各個一攬子決策按照輕重緩急順序進行排列，也要確定截止線，即決定哪些一攬子決策可以分配到資金。機構(gòu)對每一個活動或項目不同的服務(wù)水平建立了不同的資金需求，并根據(jù)其對機構(gòu)的效益進行降序排列。預(yù)算單位從識別可分配活動或服務(wù)成本的成本中心（下屬機構(gòu)或項目）開始零基預(yù)算程序，提供“一攬子決策”來編制預(yù)算（Lauth，1978），包括：部門職能與目標方案、實現(xiàn)目標的工作項目描述、活動或服務(wù)的預(yù)期成本效益說明、實現(xiàn)目標的可替代方法評估、一攬子決策的不同支出水平以及不資助該一攬子決策的可能后果等。

零基預(yù)算通過改變決策程序，使得預(yù)算單位在爭取項目資金的激勵下，主動打破核心預(yù)算機構(gòu)和支出部門之間的信息不對稱，增強預(yù)算理性。然而，面對眾多不同種類的預(yù)算項目，如何更合理地運用部門提供的信息、以什么標準對決策包進行排序，零基預(yù)算從技術(shù)角度來看事實上過于抽象，缺乏具體標準。零基預(yù)算最常被詬病的，是它大量地增加了預(yù)算信息收集和處理的工作量（Hill and Sharp，1983；Mikesell，1999）。在一定程度上，零基預(yù)算最大的問題是如何處理預(yù)算信息：如何避免信息過載，如何合理地確定決策標準以對支出部門提供恰當?shù)募顝亩Ｕ纤目沙掷m(xù)性。然而，這并不表示零基預(yù)算在理念和操作上不具有先進性和針對性。因此，盡管國會汲取零基預(yù)算理念所出臺的《日落法案》，由于技術(shù)上的缺陷，在里根總統(tǒng)入主白宮后總體上被放棄了，但是它所蘊含的合理成分融入了其他形式的預(yù)算當中：在州和地方政府層面出現(xiàn)的目標預(yù)算（Target-based Budgeting）和以行動為基礎(chǔ)的預(yù)算（Activity-based Budgeting）都是零基預(yù)算的翻版（Goertz，1993）。

二、零基預(yù)算思想的延續(xù)和演進

佐治亞州在聯(lián)邦政府放棄零基預(yù)算這一模式之后所經(jīng)歷的多次預(yù)算改革，都或多或少可以看到零基預(yù)算的影子。這或許是因為零基預(yù)算背后的思想基礎(chǔ)是突出理性為導(dǎo)向的“完全理性決策”——它試圖使預(yù)算決策不僅建立在傳統(tǒng)的財務(wù)信息基礎(chǔ)上，還考慮量化的項目信息和績效信息，目標是要在不降低財務(wù)控制重要性的前提下更加注重規(guī)劃、政策分析和項目（績效）評估。零基預(yù)算這一合乎理性的“內(nèi)核”，在佐治亞州隨后的一些預(yù)算創(chuàng)新中以種種不同的形式得以延續(xù)（Clynch and Lauth，2006），并為下一步的預(yù)算改革模式奠定了基礎(chǔ)。

1.預(yù)算再定向（Budget Redirection）

預(yù)算再定向是佐治亞州在20世紀九十年代中期為了在財政緊縮環(huán)境下進行的預(yù)算改革，其實質(zhì)是支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，目標是指將調(diào)整出來的部分財政資金分配到政府認為更加重要的部門或預(yù)算單位認為更加重要的項目。它試圖在預(yù)算中達到以下目標：（1）對機構(gòu)現(xiàn)有的服務(wù)，通過提高當前資源的利用水平予以維持；（2）對用公式法分配的資金或賦權(quán)型支出，力求最小地動用額外資源；（3）提高對全州范圍內(nèi)優(yōu)先領(lǐng)域的支出能力。機構(gòu)需要識別過時的、不必要的或者不具有較高優(yōu)先性的項目，并削減甚至取消支出。特定情況下，各預(yù)算單位須按此原則壓減當年預(yù)算的5％，以集中財力用于政府層面最優(yōu)先的項目。

2.結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算（Results-Based Budgeting，RBB）

佐治亞州在編制1998年預(yù)算時引進了結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算。它的目標是要把預(yù)算審議的重點從投入轉(zhuǎn)到產(chǎn)出上來，因而要求每個項目明確其在下一財政年度的目的、目標和預(yù)期效果。不過由于州長更希望將資金集中在他看重的項目上（如取消食品的營業(yè)稅和增加教師的工資），因此他對結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算這一預(yù)算工具就不那么感興趣了，而州議會也堅持通過聚焦于投入和以線性項目來控制預(yù)算分配權(quán)，結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算很快被湮沒。

3.優(yōu)先項目預(yù)算（Prioritized Program Budgeting，PPB）

2004年，優(yōu)先項目預(yù)算被作為佐治亞州的新預(yù)算系統(tǒng)引進。它以每個機構(gòu)已經(jīng)建立的戰(zhàn)略計劃為依據(jù)，強調(diào)把項目而非機構(gòu)作為基本預(yù)算單位（Bourdeaux，2008），并要求測量項目需求、項目效率和項目效果，以及描述和運用項目結(jié)果。預(yù)算單位需要按照三個不同的支出水平來編制項目預(yù)算：（1）減少基數(shù)的5％（2）維持原有基數(shù)但對其中的3％進行結(jié)構(gòu)調(diào)整（3）增加不超過2％的基數(shù)。從優(yōu)先項目預(yù)算對支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和對項目結(jié)果測量的要求來看，這項改革可以說是綜合了前面兩次預(yù)算改革的成果。事實上，優(yōu)先項目預(yù)算后來成為了2012年開始實施的新零基預(yù)算的一個重要組成部分。

綜觀佐治亞州全面理性預(yù)算改革歷程，對預(yù)算項目的重要性通過投入分析或績效評價來賦予相對的重要性即事實上的排序，是一以貫之的思路，而這正是零基預(yù)算的核心內(nèi)容。零基預(yù)算的核心是對一攬子決策的排序過程：每個一攬子決策通過其占上一年度預(yù)算的百分數(shù)表現(xiàn)出來，預(yù)算部門根據(jù)其重要性和效益對一攬子決策進行降序排列，并從零開始計算累計百分比，這也正是零基預(yù)算的初衷。當然，從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出、從抽象的成本效益分析轉(zhuǎn)向具象的綜合評價、從事前的預(yù)測分析轉(zhuǎn)向事后的績效評價，則是其中富有生命力的變化。

三、新零基預(yù)算

美國經(jīng)濟在2008年金融危機之后陷入了低迷，政府需要在收支規(guī)模受限的情況下尋求削減預(yù)算的方法，零基預(yù)算又重新引起了人們的重視。在就傳統(tǒng)零基預(yù)算的一些障礙，特別是預(yù)算部門接受零基預(yù)算審查的頻率和對擬審查部門和項目的選擇權(quán)兩個關(guān)鍵問題達成一致之后，2012年，新任州長Nathan Deal簽署了佐治亞州議會制定的一項零基預(yù)算法案，要求被選定的州行政機構(gòu)需要從2014財政年度開始實行零基預(yù)算①：按照每年抽查10％的項目的頻率，在八年到十年的時間內(nèi)，由眾議院預(yù)算辦公室、參議院預(yù)算和評估辦公室和州政府預(yù)算與規(guī)劃辦公室（Office of Planning and Budget，OPB）合作，對所有項目先后進行一次零基預(yù)算審查。于是，零基預(yù)算在時隔三十年之后又重新回到了佐治亞州的預(yù)算體系。

與以往明顯不同的是，佐治亞州的新零基預(yù)算不包含對不同支出水平預(yù)算的分析，也不關(guān)注決策包和排序，而是以對歷史數(shù)據(jù)的分析為基礎(chǔ)，借助已發(fā)展成熟的績效評價體系對機構(gòu)和項目預(yù)算進行審查，特別是對特定項目的法定義務(wù)履職情況、目標、提供服務(wù)的成本和預(yù)期的績效進行評估。被評估的預(yù)算單位要定義支出項目的“關(guān)鍵活動”，并解釋為什么該項目和活動是重要而且是必要的，是否有其他方法提供同樣的服務(wù)。新零基預(yù)算中的績效評價將對項目和活動的工作量、效率和效益進行評估。最后，項目的財務(wù)分析會以評估成本效益和投資收益為目的對歷史支出進行分類檢查。盡管上述過程被定義為“零基預(yù)算分析”，事實上他們是相當標準的績效預(yù)算審查。

具體而言，州政府預(yù)算與規(guī)劃辦公室（OPB）通過一系列步驟來實施新零基預(yù)算，并對項目存續(xù)與否進行審查：一是識別和評價機構(gòu)的“關(guān)鍵活動”，識別其政策目的、目標人群、要求推開活動的法定機構(gòu)和開展活動的成本，對該項目和活動的重要性和必要性進行闡釋，并考慮是否有其他方法提供同樣的服務(wù)；二是研究制定“關(guān)鍵活動”的績效評價指標并進行績效評價，這些指標要對“關(guān)鍵活動”的工作量、工作效率和工作成效進行清晰的、合理的和可靠的描述；三是項目財務(wù)分析，即由預(yù)算單位提供項目最近兩年約10個標準分類和特定分類下的人員費用與運營支出，供審查者對項目的成本效益和投資收益進行評估；四是匯總分析結(jié)果，指出分析結(jié)果中的優(yōu)點和不足之處，以便制定改進項目的方案；五是識別提供服務(wù)的替代方法，指出項目可以改進的方向以及對項目資金的增減提出建議。

新零基預(yù)算的核心步驟是項目審查者和各部門預(yù)算人員之間圍繞績效評價進行的互動。新零基預(yù)算更著重于發(fā)展績效評價，并且其評價結(jié)果與預(yù)算資金的分配密切相關(guān)。在審查過程中，各機構(gòu)的預(yù)算工作者需要更加積極地對預(yù)算審查人員提出的更為全面和深入的問題作出回應(yīng)。審查的最終結(jié)果體現(xiàn)在零基預(yù)算報告當中，這份報告在州議會大會開會期間由州長在提交下一財政年度的預(yù)算報告時一并提交。

在佐治亞州實施新零基預(yù)算的前兩年當中，新零基預(yù)算審查對預(yù)算的削減作用從總量上看不太顯著，主要原因在于州政府已經(jīng)在2008年-2010年削減了部門預(yù)算中的大部分冗余資金，已很難再審查出重復(fù)支出或淘汰過時項目；但是，支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整還是表現(xiàn)得較為明顯。2013年相關(guān)項目的預(yù)算總額略有減少①；2014年結(jié)構(gòu)調(diào)整較為顯著，如教育部門接受新零基預(yù)算審查的23個項目當中，有11個項目的預(yù)算同比有所下降，其中9個項目的州預(yù)算減少，1個項目的州預(yù)算和總預(yù)算同時減少，還有1個項目的州預(yù)算減少但總預(yù)算增加；10個項目的預(yù)算同比有所增長，其余2個項目維持不變。眾議院撥款委員會委員長Terry England指出，零基預(yù)算不僅僅是為了節(jié)省資金，而是為了識別提升的空間，一些項目支出的增長是由于這些項目之前因為資金不足而表現(xiàn)不佳。不過，新零基預(yù)算對預(yù)算的控制功能其實已經(jīng)不再那么重要，重要的是它能夠表明州政府在財政問題上的保守態(tài)度。

四、佐治亞州新零基預(yù)算改革對我國的啟示借鑒

零基預(yù)算能夠在時隔三十年后重回佐治亞州的預(yù)算體系，展現(xiàn)了其強大的生命力。事實上，零基預(yù)算的影響力遍及加拿大、印度、英國、香港等國家和地區(qū)。我國部分省份從1993年起開始試行零基預(yù)算（馬駿等，2004）。可以說，零基預(yù)算的思想和方法，對于志在打破固化的支出結(jié)構(gòu)的預(yù)算改革者，具有某種特殊的吸引力，在收支矛盾尖銳時尤其如此。佐治亞州零基預(yù)算的演進過程，特別是零基預(yù)算能以新的形式復(fù)活，給有意推廣零基預(yù)算者，乃至對于我們正在進行的現(xiàn)代財政制度下的預(yù)算改革，都提供了有益的經(jīng)驗。

1.零基預(yù)算的思路和方法，是應(yīng)對經(jīng)濟緊縮時期財政支出壓力的有力工具

最初的零基預(yù)算和新零基預(yù)算，都是在經(jīng)濟緊縮背景下被采用的，都具有緩解支出壓力的初衷；它們都采用了對項目的經(jīng)濟效率進行分析的理性模式，確立了支出項目是可以調(diào)整、需要經(jīng)歷重新審核過程的觀念?？ㄌ貢r期的零基預(yù)算采用精細而復(fù)雜程序，從“零”開始編制預(yù)算，核心是對不同預(yù)算方案的排序。新零基預(yù)算則主要依靠現(xiàn)有的績效預(yù)算程序深挖基數(shù)預(yù)算，以發(fā)現(xiàn)重復(fù)支出、資金浪費并淘汰過時項目（或項目中的某些部分），核心是根據(jù)績效評價調(diào)整預(yù)算資金。依靠增強理性的技術(shù)分析手段，零基預(yù)算成為應(yīng)對經(jīng)濟緊縮時期財政支出壓力的極富影響力的預(yù)算改革工具。

2.零基預(yù)算的可操作性和工作負荷是制約其運用的關(guān)鍵因素

預(yù)算的編制與審核過程都受到時間期限的極大約束，預(yù)算過程的理性程度受制于相應(yīng)的技術(shù)條件和管理條件，這直接體現(xiàn)為工作量的大小對預(yù)算改革成效的影響。傳統(tǒng)的零基預(yù)算被放棄的直接原因是信息過載，過多的紙上作業(yè)引發(fā)了預(yù)算單位的強烈反彈和消極抵抗，影響了實施成效。有鑒于此，新零基預(yù)算從傳統(tǒng)模式下對未來的預(yù)測性分析，轉(zhuǎn)向?qū)v史和現(xiàn)實的總結(jié)性評估，提高了可行性。新零基預(yù)算還充分考慮了工作負荷與時間期限的矛盾，并非所有的預(yù)算項目都會在當期被審查，2013 和2014年只有大約10％的項目受到零基預(yù)算審查，而且每個項目只需在每八至十年間審查一次，大大減少了審查的工作量，也減少了推行的阻力。

3.零基預(yù)算和其他財政管理技術(shù)的結(jié)合，是煥發(fā)其生命力的可能途徑

新零基預(yù)算結(jié)合了績效評價技術(shù)，以績效評價作為“關(guān)鍵活動”的分析工具，這是新零基預(yù)算與傳統(tǒng)零基預(yù)算在技術(shù)方面的最大區(qū)別。與傳統(tǒng)模式下以“決策包”方式進行相對抽象的技術(shù)效率分析不同，新零基預(yù)算轉(zhuǎn)而借助業(yè)已比較成熟的財政支出項目績效評價技術(shù)，對基期預(yù)算進行績效評估，加強了評審者與預(yù)算編制機構(gòu)的互動，從而提高了可行性?？梢哉f，分析工具的改進，是新零基預(yù)算得以重生的關(guān)鍵。這提示我們，預(yù)算改革的內(nèi)部各環(huán)節(jié)、外部各因素都對預(yù)算改革的成效有一定的影響，相關(guān)方面的改進可以為預(yù)算改革帶來創(chuàng)新的契機。在一定意義上，零基預(yù)算和績效評價等財政管理技術(shù)的進一步結(jié)合，是煥發(fā)其生命力的可能途徑；如何結(jié)合當今的技術(shù)條件和財政改革的進程，是我們在考慮推廣零基預(yù)算時，可以思考的一個可行途徑。

參考文獻：

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〔11〕馬駿,葉娟麗.零基預(yù)算：理論和實踐.中國人民大學(xué)學(xué)報,2004年第2期.

【責(zé)任編輯張兵男】

1995年-2014年我國不同口徑宏觀稅負情況

中圖分類號：F810.7/F811.3

文獻標識碼：A

文章編號：1672-9544（2016）01-0108-05