文·初守祥 周穎穎

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案工作的思考

文·初守祥 周穎穎

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)是最基層的行政機(jī)構(gòu)，是連接政府與群眾最直接的紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)在行使各項(xiàng)工作職能時(shí)，形成了大量與人民群眾切身利益息息相關(guān)的文件材料，成為基層民生檔案的主要組成部分。為了充分了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案的管理利用情況，濱州市檔案局對(duì)所轄部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研，掌握了第一手的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案基本情況。筆者在此基礎(chǔ)善上，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案工作做了些許思考，供同行們商榷。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案的種類

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)職能范圍廣泛，所產(chǎn)生的的民生檔案種類繁多、范圍廣泛且業(yè)務(wù)性較強(qiáng)，具有原始性、基礎(chǔ)性、憑證性等特征。在內(nèi)容上大致可分為23種，具體情況見下表。

序號(hào) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案種類（名稱） 存檔方式 備注 日常管理部門1 居民養(yǎng)老保險(xiǎn)檔案整理較規(guī)范 勞保處2 育齡婦女查體檔案 紙質(zhì)、電子 上級(jí)有例行檢查3 獨(dú)生子女費(fèi)發(fā)放4 農(nóng)村育齡婦女統(tǒng)計(jì)紙質(zhì)（一年一銷毀）上級(jí)有例行檢查5幸福工程檔案（農(nóng)村扶貧救助）6 失獨(dú)與病殘兒鑒定檔案計(jì)生站一式兩份交計(jì)生委存檔7農(nóng)村獎(jiǎng)勵(lì)與扶?。隄M80歲的老人）利用較多8貧困大學(xué)生救助（獨(dú)生子女與兩女家庭）

9 農(nóng)村賬目檔案及相關(guān)合同 紙質(zhì) 無備份、管理不規(guī)范經(jīng)管站10農(nóng)業(yè)支持保護(hù)（糧食補(bǔ)貼）檔案電子 利用較多11 土地確權(quán)檔案 紙質(zhì) 數(shù)量大12 司法救助檔案13 社區(qū)矯正檔案14 刑滿釋放人員教育安置15 農(nóng)村重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估檔案16 最低生活保障 以村為單位保存司法所17 五保戶檔案18 雙擁優(yōu)撫檔案19 救災(zāi)、救助檔案20 婚姻檔案21 殯葬管理檔案22 慈善救助檔案23 戶籍檔案 紙質(zhì)、電子 管理嚴(yán)格 派出所民政所

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案工作現(xiàn)狀

（一）民生檔案工作意識(shí)顯著增強(qiáng)

在此次民生檔案工作調(diào)研座談中可以看出，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)還是各站所工作人員，都認(rèn)識(shí)到了民生檔案工作的重要性，認(rèn)為本機(jī)構(gòu)形成的與老百姓相關(guān)的各種材料應(yīng)當(dāng)作為檔案保存下來以備日后查詢?；谶@種較強(qiáng)的檔案意識(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)涉民職能部門在工作中形成的大量文件材料，得以齊全完整地留存下來。單就農(nóng)村育齡婦女統(tǒng)計(jì)檔案而言，每一條統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員實(shí)地走訪后人工填寫，這些數(shù)據(jù)匯聚成冊(cè)形成了農(nóng)村育齡婦女檔案。正是由于基層工作人員對(duì)民生檔案工作的這種認(rèn)識(shí)和重視，才使得諸如此類最基礎(chǔ)的、最原始的民生檔案材料得以完整保存，這種意識(shí)也是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

（二）民生檔案形成比較規(guī)范

基層民生檔案以審批、記錄性材料居多，這些材料由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)各站所工作人員進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、填報(bào)，向縣級(jí)行政機(jī)關(guān)或者更上一級(jí)的市級(jí)行政機(jī)關(guān)報(bào)送，待批復(fù)后，方能歸為檔案。按照相關(guān)部門要求報(bào)送的文件材料及附件都有固定的格式及要求，因此大都填寫規(guī)范、簽批程序完備，包括核實(shí)填報(bào)材料真實(shí)性的公示、走訪調(diào)查等落實(shí)程序都很詳盡，這就在很大程度上保證了民生檔案材料內(nèi)容和形式的規(guī)范性。這些民生檔案往往一式兩份，由上級(jí)機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)分別存檔。當(dāng)然，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案中保存較多的還有一些基礎(chǔ)性材料，比如農(nóng)村育齡婦女統(tǒng)計(jì)，這些材料由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所調(diào)查、統(tǒng)計(jì)，匯總后直接錄入本系統(tǒng)管理軟件中（即OA系統(tǒng)），形成電子數(shù)據(jù)報(bào)送上級(jí)行政機(jī)關(guān)，而檔案紙質(zhì)版的原始材料在鄉(xiāng)鎮(zhèn)存檔或者按規(guī)定銷毀。有些不經(jīng)上級(jí)部門審批而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門自行開展的工作中形成的文件，如育齡婦女查體、社區(qū)矯正檔案等，也都較為規(guī)范。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案工作中存在的問題

（一）檔案保存較為分散

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本是按照部門職能不同與方便利用的原則，選擇“誰形成，誰保管”的方式，對(duì)民生檔案進(jìn)行分散管理。與民政工作有關(guān)的民生檔案保存在民政所，與計(jì)生工作有關(guān)的民生檔案保存在計(jì)生站。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案的分散保存使得檔案的科學(xué)管理、查閱利用、安全保護(hù)及保管條件存在差異性。而且各職能部門均需配備檔案工作人員，騰挪檔案存放空間，改善檔案保管條件和安全保護(hù)，不僅分散了有限的財(cái)力，提高了管理成本，還不利于檔案信息資源的便捷利用。

（二）檔案整理不夠規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)保存的民生檔案材料，有的沒有進(jìn)行整理編號(hào)，也沒有形成檢索工具，對(duì)檔案的查閱利用只能逐盒逐頁(yè)查找，讓查找繁瑣且查準(zhǔn)率低下。有的用塑料文件盒裝著，按村標(biāo)示，一村一盒或一村幾盒；有的則散存于櫥柜內(nèi)，極不利于檔案的統(tǒng)一保管；有的檔案僅電子版存檔，存儲(chǔ)于電腦硬盤內(nèi)，沒有光盤等磁介質(zhì)備份，也沒有紙質(zhì)檔案做補(bǔ)充，不能有效保障檔案的安全留存。

（三）檔案管理隨意性強(qiáng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所對(duì)于檔案保存與管理的隨意性較大，沒有固定專人管理檔案。本站所留存的材料都在辦公室的櫥子里，櫥子沒有全部上鎖，工作人員可以對(duì)檔案隨意取放。有的站所雖然設(shè)立了單獨(dú)的檔案庫(kù)房，也是檔案與辦公用品、雜物等一起存放，且管理不規(guī)范，站所任何人都可以隨時(shí)出入，檔案安全難以保障。

（四）檔案保管條件差

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民生檔案多分別保存于形成檔案的站所辦公室或檔案庫(kù)房，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)檔案經(jīng)費(fèi)、辦公用房缺乏等原因，這些檔案室中，有的沒有必要的防光、防盜、溫濕度控制、消防設(shè)施等保護(hù)設(shè)備，檔案庫(kù)房的墻上出現(xiàn)嚴(yán)重的返潮痕跡；有的缺少檔案裝具，將民生檔案直接放置在檔案庫(kù)房的地板上，非常不利于檔案的保護(hù)。

（五）檔案管理制度不健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在民生檔案管理工作中，缺乏制度的管理和約束，既沒有明確檔案工作人員的崗位職責(zé)，也沒有檔案收集、整理、保管、查閱、保密、銷毀等各項(xiàng)制度，民生檔案的管理和利用缺乏規(guī)范性和科學(xué)性。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案工作存在問題的原因

（一）民生檔案工作科學(xué)化管理水平不夠

從調(diào)研的情況來看，整體上講民生檔案工作科學(xué)化管理水平較低，不論是檔案工作體制建設(shè)、制度建設(shè)還是人員配備、檔案規(guī)范整理、借閱利用嚴(yán)格管理等各方面都存在不足。特別是在留存檔案時(shí)間較長(zhǎng)但工作中利用率低的情況下，就導(dǎo)致了檔案工作“說起來重要，忙起來不要”的尷尬局面。

（二）缺乏資金投入及設(shè)施保障

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)，由于檔案經(jīng)費(fèi)沒有列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所長(zhǎng)期缺人員、缺經(jīng)費(fèi)、缺庫(kù)房、缺設(shè)備成為普遍現(xiàn)象，這也是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案事業(yè)發(fā)展的重要原因。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案工作也因檔案保管條件差，基礎(chǔ)設(shè)施不齊全，現(xiàn)代化設(shè)備缺失，導(dǎo)致民生檔案的服務(wù)功能嚴(yán)重缺位，民生檔案資源的重要作用難以發(fā)揮。

（三）檔案整理沒有規(guī)范依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)保存的民生檔案資料之所以沒有得到規(guī)范整理，首先是因?yàn)樯霞?jí)業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)或者檔案行政管理部門沒有出臺(tái)相關(guān)的檔案整理辦法，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)在民生檔案整理中無章可循；其次是因?yàn)闄n案部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)沒有“走完最后一公里”，沒有把真正有實(shí)用性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)帶到一線。這種既沒有系統(tǒng)的檔案整理方法，又缺少檔案業(yè)務(wù)上的適時(shí)指導(dǎo)，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案整理不規(guī)范的現(xiàn)象泛濫。

（四）檔案利用率普遍較低

鄉(xiāng)鎮(zhèn)所保存的民生檔案資料很少利用，即使不整理也不會(huì)影響到工作。一旦有利用者查詢，可以通過一份份的查找，找到所需要的材料，即使查找不到，也可以推到上級(jí)審批機(jī)關(guān)查找。當(dāng)前，從中央到地方尤其是檔案部門對(duì)待民生檔案越來越重視，但是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)對(duì)民生檔案資源的建設(shè)和利用還存在一些偏差。一是檔案服務(wù)觀念存在偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些檔案員總是抱著對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的態(tài)度來管理和利用檔案，重為上服務(wù)，輕為群眾服務(wù)，重視檔案的檢查監(jiān)督，輕視群眾的利用需求，認(rèn)為只要上級(jí)檢查過去了，檔案工作就算做好了。因此，在調(diào)研中也存在一個(gè)較為突出的現(xiàn)象，上級(jí)經(jīng)常檢查督促的部門民生檔案保存較多、較完整、保存條件較好，上級(jí)沒有例行檢查，僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)存放的民生檔案則管理非?；靵y；二是缺乏健全的檔案利用制度。在檔案利用過程中，沒有嚴(yán)格的登記借閱制度，導(dǎo)致檔案出入隨意。由于沒有整理編目，即便造成檔案材料丟失也難以發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)也難以追責(zé)，導(dǎo)致檔案利用工作可做可無，不被重視。

（五）檔案員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門均號(hào)稱有專職檔案員，這些所謂的檔案員其實(shí)都是身兼數(shù)職，肩負(fù)著大量的業(yè)務(wù)工作，繁忙之中很少顧及檔案工作，對(duì)檔案的業(yè)務(wù)知識(shí)也是知之甚少。上級(jí)主管部門和檔案部門缺乏對(duì)他們的系統(tǒng)培訓(xùn)，導(dǎo)致這些檔案員業(yè)務(wù)素質(zhì)整體不高，加上更換頻繁且具有流動(dòng)性，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案的科學(xué)歸檔和管理。

五、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案工作的建議

（一）加強(qiáng)對(duì)民生檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)提高對(duì)民生檔案工作重要性的認(rèn)識(shí)

民生檔案記錄了人民群眾“最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)”的利益問題。開展民生檔案工作，是貫徹黨關(guān)于“著力保障和改善民生”要求的具體措施，是推動(dòng)新時(shí)期檔案工作發(fā)展的新理念和新目標(biāo)。各級(jí)黨委政府要加強(qiáng)對(duì)民生檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持，認(rèn)真落實(shí)《濱州市檔案局關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見》，逐步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案的管理水平。要進(jìn)一步加強(qiáng)檔案宣傳工作，把檔案宣傳的重心下移，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)檔案工作重要性的認(rèn)識(shí)和了解，真正從理念上改變基層對(duì)檔案工作的模糊認(rèn)識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)應(yīng)積極提供檔案事業(yè)發(fā)展需要的資金支持，購(gòu)置檔案設(shè)備設(shè)施，改善檔案保管條件，確保檔案事業(yè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展。各有關(guān)涉民單位要依據(jù)工作職責(zé)，把本系統(tǒng)形成和管理的民生檔案納入檔案科學(xué)管理體系，加強(qiáng)對(duì)所屬基層單位民生檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)，持續(xù)有效地推進(jìn)民生檔案工作的系統(tǒng)內(nèi)規(guī)范。

（二）加強(qiáng)對(duì)民生檔案管理

1.加強(qiáng)對(duì)民生檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)和業(yè)務(wù)建設(shè)。市縣檔案局要做好統(tǒng)籌規(guī)劃和有效監(jiān)管，加大業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督力度，確保從源頭上抓起，保證民生檔案收集齊全、完整。加強(qiáng)民生檔案整理、檢索目錄編制、檔案數(shù)字化、檔案鑒定銷毀等各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，提高民生檔案管理水平，積極建立健全民生檔案工作規(guī)范，切實(shí)抓好與群眾切身利益密切相關(guān)的各類民生檔案資源體系建設(shè)。

2.加強(qiáng)民生檔案的安全保管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案應(yīng)專房或?qū)患写娣?，指定專人管理，配備必要的防火、防盜等安全保護(hù)設(shè)施設(shè)備，確保檔案的安全。建立崗位責(zé)任制，明確相關(guān)人員的工作職責(zé)。定期檢查民生檔案保管情況，清點(diǎn)檔案數(shù)量，確保民生檔案不散失。

3.要集中統(tǒng)一管理民生檔案。將分散在各部門的檔案集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合檔案室，統(tǒng)一保存管理，集中有限財(cái)力，改善保管條件。同時(shí)，也督促、監(jiān)督各部門檔案的規(guī)范整理。

（三）建立健全檔案工作制度

要樹立依法治檔理念。首先要建立有分管領(lǐng)導(dǎo)和工作人員共同參與的檔案工作機(jī)制，將檔案工作列入有關(guān)人員的崗位工作職責(zé)；根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合單位實(shí)際，建立健全檔案管理制度，并且嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極推進(jìn)民生檔案數(shù)字化工作，逐步實(shí)現(xiàn)民生檔案快速便捷的網(wǎng)絡(luò)利用服務(wù)。

（四）加強(qiáng)檔案干部隊(duì)伍建設(shè)

基層檔案工作在很大程度上取決于檔案工作人員的個(gè)人素質(zhì)。一是提高基層檔案員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。檔案行政管理部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案員檔案基礎(chǔ)理論知識(shí)培訓(xùn)力度，提高其檔案理論水平。二是加強(qiáng)其實(shí)際操作技能培訓(xùn)。縣級(jí)檔案行政管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員，要手把手地教其實(shí)際操作技能，讓檔案員真正學(xué)會(huì)如何去收集和整理民生檔案。三是開展學(xué)習(xí)交流活動(dòng)。組織基層檔案員的外出參觀學(xué)習(xí)，通過學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，形成激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)檔案員的自我提升。

（作者單位：濱州市檔案局）