賈　健, 鞠大為, 張　藝, 馮英艷

(江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司,江蘇 揚州　225009)

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江蘇省不同時期水利工程移民征地補償標(biāo)準(zhǔn)比較分析
——以3個典型水利工程為例

賈健, 鞠大為, 張藝, 馮英艷

(江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司,江蘇 揚州225009)

摘要：水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)問題一直是水利工程項目建設(shè)過程中的一個重要議題。運用歷史比較分析法,選取江蘇省建設(shè)于計劃經(jīng)濟時期、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期、市場經(jīng)濟時期的3個典型水利工程,對工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)及其影響因素與社會經(jīng)濟環(huán)境進行協(xié)調(diào)性分析。研究發(fā)現(xiàn):江蘇省水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)的增長速度低于人均GDP和農(nóng)民人均純收入的增長速度,與經(jīng)濟增長速度不匹配。提出完善征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制,制定與經(jīng)濟增長速度相匹配的征地補償標(biāo)準(zhǔn),合理提高個人收益等措施,以改進和完善江蘇省水利工程征地補償政策,保障移民權(quán)益,促進工程建設(shè)順利進行。

關(guān)鍵詞：水利工程;工程移民;征地補償標(biāo)準(zhǔn);江蘇省

經(jīng)濟增長會帶動土地價格上漲,土地價格上漲又會通過增加消費、投資等途徑進一步促進經(jīng)濟增長[1]。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r,大致可以把我國經(jīng)濟發(fā)展劃分為計劃經(jīng)濟時期、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期、市場經(jīng)濟時期3個階段。在不同的經(jīng)濟發(fā)展時期開展相似的水利工程項目建設(shè),制度環(huán)境、社會政治環(huán)境存在的差異會導(dǎo)致各個階段移民征遷補償標(biāo)準(zhǔn)存在差異。太湖治理骨干工程望虞河水利工程、淮河入海水道一期工程、新溝河延伸拓浚工程分別是江蘇省3個經(jīng)濟發(fā)展階段征地補償和移民安置活動的典型代表工程,在一定程度上反映了3個階段征地補償標(biāo)準(zhǔn)的特點。

1　典型水利工程征遷補償情況

望虞河水利工程、淮河入海水道一期工程、新溝河延伸拓浚工程是江蘇省在3個不同時期先后修建的水利工程,具有防洪、航運、供水等重要作用,受影響范圍廣，移民人口多,征地補償和移民安置工作復(fù)雜。這3個工程均屬于水利工程,在項目建設(shè)內(nèi)容、工程性質(zhì)、影響范圍分布上具有較大的相似性。各水利工程征遷補償、政策依據(jù)具體情況如表1所示。

表1　不同時期典型水利工程征地補償及移民安置情況簡介

資料來源:根據(jù)《治理太湖骨干工程征地及移民安置規(guī)劃》《淮河入海水道工程占地及移民安置規(guī)劃》《新溝河延伸拓浚工程移民安置初設(shè)專題報告》整理得出。

2　不同時期典型水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)影響因素分析

由表1中補償標(biāo)準(zhǔn)一欄可以看出,江蘇省3個不同時期水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)是逐步提高的,而且差異較大。補償標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異的主要原因是,各個時期社會、政治、經(jīng)濟環(huán)境等方面的巨大差異直接對水利工程移民安置政策、安置理念、安置行為等產(chǎn)生影響[2],尤其是不同時期的制度環(huán)境和社會經(jīng)濟環(huán)境對征地補償標(biāo)準(zhǔn)的影響尤為突出。

一項制度之所以能夠形成,是因為它能滿足社會、個人或是不同利益集團的需要,而制度的變遷則會導(dǎo)致各個利益主體行為的變化[3]。水利工程移民征地補償與一個國家各個發(fā)展階段的經(jīng)濟、政治、社會狀況息息相關(guān),任何制度體系的變化都會導(dǎo)致移民征地補償標(biāo)準(zhǔn)變化,這種改變包括政府、業(yè)主、移民等利益相關(guān)者的理念、政策、移民行動等多方面。由于江蘇省不同經(jīng)濟發(fā)展階段社會制度、法律法規(guī)處于不斷的變遷之中,從而影響到水利工程移民政策。望虞河水利工程建設(shè)時期恰逢《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院第74號令)實施,規(guī)定“征用耕地的補償費,為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至四倍,每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的二至三倍”。淮河入海水道一期工程建設(shè)時期,江蘇省在國家對外開放政策的支持下,經(jīng)濟快速發(fā)展,但是由于水利工程公益性質(zhì),且國家對于水利工程征地補償政策尚未調(diào)整,因此該工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)相對于望虞河水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)差異不太大。新溝河延伸拓浚工程建設(shè)時期國家出臺了新修訂的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院第471號令),規(guī)定“大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的,土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍”。隨著江蘇省市場經(jīng)濟發(fā)展,耕地資源日益緊張導(dǎo)致土地供求缺口大,土地的市場價值越來越高。同時，水利工程建設(shè)征收土地后,導(dǎo)致土地價值轉(zhuǎn)移,帶來了土地自身價值的上漲[4]。土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)有了較大幅度的提高,新溝河延伸拓浚工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)是淮河入海水道一期工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)的6.2倍。

3　典型水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)與社會經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)性比較分析

3.1補償標(biāo)準(zhǔn)與江蘇省人均GDP增長的比較分析

表2中給出的是江蘇省1990—2012年人均GDP的變化情況及人均GDP的年增長率的基本情況。3個不同階段的人均GDP呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的趨勢,人均GDP從1990年剛剛突破2 000元到1998年突破10 000元大關(guān),到2004年接近20 000元,2012年接近70 000元。GDP增長快速有兩個時段,一是1991—1995年轉(zhuǎn)型期,二是2002—2008市場經(jīng)濟確立完善期。

表2　江蘇省1990—2012年人均GDP情況

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《江蘇省統(tǒng)計年鑒》(1991—2013)整理得出。

表3　不同時期江蘇省人均GDP與補償標(biāo)準(zhǔn)比較

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《江蘇省統(tǒng)計年鑒》(1992、1999、2013)整理得出;補償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)《治理太湖骨干工程征地及移民安置規(guī)劃》《新溝河延伸拓浚工程移民安置初設(shè)專題報告》《淮河入海水道工程占地及移民安置規(guī)劃》整理得出。

表3對3個時期典型水利工程建設(shè)實施對應(yīng)年份的人均GDP與補償標(biāo)準(zhǔn)進行了比較。1991年人均GDP為0.23萬元,治理望虞河工程的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是人均GDP的30倍左右; 1998年人均GDP為1萬元,入海水道一期工程的征地補償標(biāo)準(zhǔn)約為江蘇省人均GDP的9.6倍;2012年人均GDP為6.83萬元,新溝河延伸拓浚工程的征地補償標(biāo)準(zhǔn)約為江蘇省人均GDP的8.8倍。通過比較發(fā)現(xiàn),水利工程的補償標(biāo)準(zhǔn)占江蘇省人均GDP的比例呈下降趨勢。

表4對工程影響區(qū)3個時期典型工程實施年份的地區(qū)人均GDP與補償標(biāo)準(zhǔn)進行了比較。1991年蘇南人均GDP為6 450元,治理太湖骨干工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)為蘇南GDP的10.9倍;1998年蘇北人均GDP為9 500元,入海水道一期工程的征地補償標(biāo)準(zhǔn)為蘇北人均GDP的10.1倍;2012年蘇南人均GDP為101 370元,新溝河延伸拓浚工程的征地補償標(biāo)準(zhǔn)為蘇南人均GDP的6倍。

表4　工程影響區(qū)3個不同時期人均GDP與補償標(biāo)準(zhǔn)比較

數(shù)據(jù)來源:分地區(qū)人均GDP根據(jù)《江蘇省統(tǒng)計年鑒》(1992、1999、2013)整理得出;補償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)《治理太湖骨干工程征地及移民安置規(guī)劃》《新溝河延伸拓浚工程移民安置初設(shè)專題報告》《淮河入海水道工程占地及移民安置規(guī)劃》整理得出。

通過對比得出:典型水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)占工程所在地區(qū)人均GDP在1991年和1998年基本一致,差距不是很大,但蘇南不同時期的兩個工程呈現(xiàn)很大的差距,下降比例明顯。

通過以上工程征地移民補償標(biāo)準(zhǔn)占GDP比例的比較,可以得出:征地補償標(biāo)準(zhǔn)的增長低于GDP的增長。

3.2補償標(biāo)準(zhǔn)與江蘇省農(nóng)民人均純收入增長的比較分析

表5中是1990—2012年期間江蘇省農(nóng)民家庭人均純收入及年增長率變化的基本情況。在3個不同階段,江蘇省農(nóng)民的人均純收入一直呈增長趨勢,農(nóng)民人均純收入由1990年的883.8元上升至1998年的3 376.8元,2004年為4 753.9元,2012年達到12 202元。1998年的農(nóng)民人均純收入約為1991年農(nóng)民人均純收入的3.67倍,2004年的農(nóng)民人均純收入約為1998年農(nóng)民人均純收入的1.4倍,2012年的農(nóng)民人均純收入約為2004年農(nóng)民人均純收入的2.57倍。

表5　江蘇省1990—2012年農(nóng)民人均純收入

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《江蘇省統(tǒng)計年鑒》(1991—2013)整理得出。

從3個階段江蘇省農(nóng)民人均純收入和典型水利工程補償標(biāo)準(zhǔn)的增長速度來看,1998年江蘇省農(nóng)民人均純收入是1991年的3.67倍,而1998年入海水道工程補償標(biāo)準(zhǔn)是1991年望虞河工程的1.37倍;2012年江蘇省農(nóng)民人均純收入是1998年的3.61倍,而2012年新溝河工程補償標(biāo)準(zhǔn)是1998年入海水道工程的6.26倍。

以上比較可以得出:計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期,補償標(biāo)準(zhǔn)增加較農(nóng)民人均純收入增幅低,市場經(jīng)濟時期補償標(biāo)準(zhǔn)有較大幅度提高,增速超過農(nóng)民人均純收入增速。

由于江蘇省內(nèi)部蘇南蘇北經(jīng)濟發(fā)展差異較為明顯,為了分析的準(zhǔn)確性,結(jié)合不同時期典型水利工程影響區(qū)域農(nóng)民人均純收入的增長速度與水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)的增長速度進行比較分析。

表6　工程影響區(qū)不同時期農(nóng)民人均純收入與補償標(biāo)準(zhǔn)增長速度比較

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《江蘇省統(tǒng)計年鑒》(1992、1999、2013)整理得出。

表6對工程影響區(qū)3個不同時期農(nóng)民人均純收入與補償標(biāo)準(zhǔn)進行了比較。其中,1991年蘇南農(nóng)民人均純收入為1 478元,望虞河工程的征地補償標(biāo)準(zhǔn)為70 500元,征地補償標(biāo)準(zhǔn)是蘇南農(nóng)民人均純收入的47.70倍;1998年蘇北農(nóng)民人均純收入為2 851元,入海水道一期工程的征地補償標(biāo)準(zhǔn)為96 450元,征地補償標(biāo)準(zhǔn)是蘇北農(nóng)民人均純收入的33.90倍;2012年蘇南農(nóng)民人均純收入為19 660元,新溝河延伸拓浚工程的征地補償標(biāo)準(zhǔn)604 080元,征地補償標(biāo)準(zhǔn)是蘇南農(nóng)民人均純收入的30.75倍。因此可以看出,補償標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)農(nóng)民人均純收入的比例呈現(xiàn)下降趨勢。

4　結(jié)　論

不同時期的水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)不但受到征地補償相關(guān)法律法規(guī)、制度背景的影響,而且受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。通過對江蘇省3個時期典型水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)與對應(yīng)時期江蘇省或工程影響區(qū)的人均GDP及農(nóng)民人均純收入的增長進行比較研究,發(fā)現(xiàn)雖然不同時期水利工程執(zhí)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)時的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和趨勢相一致,但是水利工程執(zhí)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)的增長速度始終低于江蘇省人均GDP增長和農(nóng)民人均純收入的增長速度,尤其是進入市場經(jīng)濟時期,水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)與人均GDP、農(nóng)民人均純收入差距越來越大。按照現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn),相對于江蘇省高度發(fā)達的社會經(jīng)濟水平而言,被征地農(nóng)民人均獲得的補償,按照當(dāng)?shù)啬壳拔飪r水平,僅能維持基本生活兩年半左右[5],對于保障移民生計的可持續(xù)性發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此外,江蘇省2013年頒布的《江蘇省被征地農(nóng)民征地補償和社會保障辦法》將移民納入城鄉(xiāng)社會保障體系,其中規(guī)定被征地農(nóng)民社會保障資金來源包括:安置補助費及其增值收益和土地出讓金等,被征地農(nóng)民社會保障資金不足的,由市、縣人民政府負(fù)責(zé)解決。這樣的分擔(dān)機制下,加之水利工程的公益性及長期以來的低補償標(biāo)準(zhǔn),地方財政吃緊,移民社會保障資金出現(xiàn)很大缺口,移民安置問題得不到有效解決,最終阻礙著水利工程的建設(shè)實施。因此,只有形成確立公平、合理的水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn),才能保障移民的合法權(quán)益,實現(xiàn)“生產(chǎn)生活水平恢復(fù)或提高”的移民安置目標(biāo),保障水利工程建設(shè)進度,進而促進江蘇省的社會經(jīng)濟發(fā)展。完善征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制,整體提高移民個人收益,是今后征地補償標(biāo)準(zhǔn)改革的方向。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下,就水利工程而言,一般工程影響區(qū)所在農(nóng)村的生產(chǎn)力、農(nóng)民收入水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民收入水平,而城市居民生活水平會隨著社會的進步而提高,若土地補償仍堅持“維持原有生活水平不變”的標(biāo)準(zhǔn),將會進一步擴大城鄉(xiāng)差距,不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃[6]。因此,在征地補償時適當(dāng)提高水利工程征地補償標(biāo)準(zhǔn),不僅可以保證移民社會保障資金的來源,而且提高的財產(chǎn)性收入也為移民進入城鎮(zhèn)發(fā)展生計提供了資金保障,有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展。

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作者簡介：賈健(1963—),男,江蘇淮安人,高級工程師,主要從事水利規(guī)劃、水利工程移民規(guī)劃研究。E-mail:jjjyz1963@163.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.016

中圖分類號：F407.9

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)04-0065-04

(收稿日期：2016-01-29編輯：陳玉國)