楊振海 辛國昌 王加亭 王冠聰

破解貸款難題 實現(xiàn)銀農(nóng)雙贏
——寧夏農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的調(diào)查與思考

楊振海 辛國昌 王加亭 王冠聰

5月9日至16日，農(nóng)業(yè)部“百鄉(xiāng)萬戶”寧夏調(diào)查組對同心和平羅兩個試點縣進行了實地調(diào)研?？偟目矗_展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款，對促進農(nóng)民增收、助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、拓展農(nóng)村金融服務(wù)均有十分顯著的作用，深受金融機構(gòu)和農(nóng)民群眾的歡迎；試點縣都做了很多有益探索，取得了豐碩成果；但在推行過程中，也出現(xiàn)了一些困難和問題，亟待解決。

一、試點工作進展順利，成效顯著

早在10年前，寧夏就開始了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點。2015年，全國承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作部署后，寧夏的改革力度明顯加大。

（一）基本做法

2010年，同心縣出臺了土地承包經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保貸款管理辦法及實施意見。具體做法是：信貸營業(yè)網(wǎng)點所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政村成立“農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社”；農(nóng)戶將自己所擁有的部分土地承包經(jīng)營權(quán)向合作社入股成為社員；入股社員需要貸款時，選擇三戶已加入合作社的農(nóng)戶作為聯(lián)保貸款保證人。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社為貸款農(nóng)戶提供擔(dān)保，貸款農(nóng)戶以其入股的土地承包經(jīng)營權(quán)向合作社提供反擔(dān)保，并簽訂協(xié)議。如果借款人違約不能償還貸款，先由合作社或擔(dān)保人償還，再將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給代還貸款的人，直到借款人還清貸款，才可以重新贖回自己的土地經(jīng)營權(quán)。2015年8月，《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》下發(fā)后，寧夏及時制定試點工作實施方案，今年10月將完成確權(quán)村的合同及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放工作，下半年農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心將正式運行。

2011年，平羅縣就開展了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點工作，今年又被確定為全國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)貸款抵押試點縣。目前，全縣的農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民集體荒地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)、農(nóng)民房屋所有權(quán)等五項權(quán)屬的確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)完成，建立了包括實施辦法、登記辦法、風(fēng)險防范和處置等一系列制度，組建了數(shù)字化的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，還建立了農(nóng)民產(chǎn)權(quán)評估委員會和專業(yè)評估機構(gòu)，以土地經(jīng)營權(quán)作抵押的無擔(dān)保貸款已經(jīng)開始發(fā)放。

（二）取得三大成效

一是農(nóng)村信貸規(guī)模持續(xù)擴大，農(nóng)民貸款難問題明顯緩解。2015年，同心縣成立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社37家，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保貸款3.77億元，抵押土地8.2萬畝，惠及1.34萬農(nóng)戶。自2012年起，平羅縣就開辦了農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，累計放貸1.45萬筆6.48億元。農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)有了資金支持，銀行業(yè)務(wù)也得到迅速拓展，實現(xiàn)了“雙贏”。

二是農(nóng)村沉淀資產(chǎn)被盤活，推動了資源向資本轉(zhuǎn)變。賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款功能，使農(nóng)民祖祖輩輩握在手中的土地資源變成了資本。進城農(nóng)民可以通過流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)獲取收益，還可以使用“兩權(quán)”抵押獲得貸款，一定程度上保證了其進城創(chuàng)業(yè)的資金來源。在“空心村”越來越多的情況下，平羅縣積極探索農(nóng)民土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出轉(zhuǎn)讓機制，為那些已經(jīng)長期在城鎮(zhèn)扎根落戶生活有保障的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”提供“資源變資產(chǎn)”的出路。

三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展得到有力支持，促進了農(nóng)民增收。2006年，同心縣河西鎮(zhèn)上河灣村貸款僅有36萬元，2015年用土地經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保貸款達2400萬元。村民們說，現(xiàn)在不但春耕的困難能解決，節(jié)水灌溉、牛羊飼養(yǎng)等方面也有了發(fā)展資金。10年來玉米畝產(chǎn)從300斤提高到2300斤，養(yǎng)牛業(yè)從出欄不足100頭發(fā)展成為年出欄5000頭的養(yǎng)牛示范村。平羅縣通過承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款機制，促進了土地由分散經(jīng)營向集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)變。全縣已流轉(zhuǎn)土地39萬畝，培育新型經(jīng)營主體889個，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民2240名，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款68筆3484萬元，有效緩解了規(guī)模經(jīng)營生產(chǎn)資金不足的問題。2015年平羅縣農(nóng)民人均可支配收入11299.8元，高于全區(qū)平均水平2181.1元。

二、試點工作的基本經(jīng)驗

從調(diào)研情況看，兩縣有很多共同的做法和特點。

（一）開展好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作是前提

承包土地經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的物，權(quán)屬必須明確，金融機構(gòu)才敢放貸。同心縣以“農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社”為載體，農(nóng)民以無爭議的部分土地承包經(jīng)營權(quán)向合作社入股，有效剝離了以往土地承包關(guān)系中的矛盾和糾紛，抵押貸款過程中權(quán)屬明確，操作簡便。平羅縣承包土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作已經(jīng)完成，農(nóng)村房屋所有權(quán)確權(quán)登記接近尾聲，農(nóng)村其他產(chǎn)權(quán)的調(diào)查核實登記工作也在推進。對于村集體荒地，進行了有償承包并確權(quán)頒證，設(shè)施農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、大型農(nóng)機具都在開展評估登記工作。寧夏華泰農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司等27個新型經(jīng)營主體，已獲得了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用證。

（二）建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺是基礎(chǔ)

功能齊備的產(chǎn)權(quán)交易平臺可以確保金融機構(gòu)在農(nóng)戶不能還款的情況下將抵押物及時處置和變現(xiàn)，打消其后顧之憂。平羅縣組建了寧夏第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺可以免費為農(nóng)民群眾提供信息發(fā)布、登記備案、抵押登記、價值評估、交易鑒證等服務(wù)，運行過程日益規(guī)范化、透明化、科學(xué)化，金融機構(gòu)比較認可，貸款發(fā)放的積極性有所提高。同心縣的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心雖然還在籌建，但其建立的“農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社”可以在一定范圍內(nèi)承擔(dān)違約農(nóng)戶抵押的承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處置職能。

（三）建立涉農(nóng)貸款風(fēng)險防范機制是保障

良好的風(fēng)險保障機制是解決金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款不敢放、不愿放的關(guān)鍵。同心縣以政府擔(dān)?；鹎藙鱼y行信貸，先后設(shè)立了扶貧產(chǎn)業(yè)擔(dān)?；稹⑶逭娈a(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和中小微企業(yè)助保貸基金，總額度達8400萬元，截至今年3月底，全縣金融機構(gòu)累計向建檔立卡貧困戶發(fā)放貸款4793戶15438萬元，持續(xù)支持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)。該縣還引入涉農(nóng)信貸保險機制，保險公司為發(fā)生意外后無還款能力的農(nóng)戶償還貸款，保費為0.47%。平羅縣由財政出資300萬元，專門設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險防范基金。對各種因素造成的產(chǎn)權(quán)抵押貸款資金本息實際損失，由風(fēng)險防范基金與金融機構(gòu)按80% 和20%的比例分擔(dān)。

（四）培養(yǎng)農(nóng)戶的信用意識是根本

建立信息完備的征信體系，培養(yǎng)農(nóng)戶的信用意識，優(yōu)化農(nóng)村信用環(huán)境，是持續(xù)推進農(nóng)村信貸改革的根本措施。同心縣對信用評級高的村整體實行貸款利率優(yōu)惠，將信用較好、不欠信用社舊貸的行政村推薦給政府進行貸款利息補貼，對積極還貸的農(nóng)戶加大授信額度。上河灣村2007年曾有農(nóng)戶無法按期償還一筆8000元的貸款，“農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社”及時替農(nóng)戶償還，抵押的土地由償還者種植，該村連續(xù)6年獲五星級信用評級，從2006年推行土地承包經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保貸款以來，貸款不良率從原來的65%下降到零。2015年以來，同心縣和平羅縣都推出了一種叫作“富農(nóng)卡”的貸記卡，一次審批核定，最高授信額度為30萬元，不收取管理費等其他費用。這種做法，極大地方便了貸款農(nóng)戶，也培養(yǎng)了農(nóng)戶的信用意識。

三、當(dāng)前面臨的困難和問題以及基層的建議

調(diào)研中，一位基層干部深有感觸地說，“改革每走一步，都會遇到新問題”。兩縣反映的困難和問題主要有：

（一）土地確權(quán)遇到的矛盾多、化解難

一是農(nóng)戶私自轉(zhuǎn)讓土地?zé)o法確權(quán)的問題，其中既有流轉(zhuǎn)給本村農(nóng)戶的，也有流轉(zhuǎn)給外村農(nóng)戶的，尤其后者，受讓方在本村有地?zé)o戶，確權(quán)更難。二是移民搬遷土地?zé)o法確權(quán)問題，一些遷入村的土地沒有劃分到戶，只能以村集體的名義轉(zhuǎn)讓給龍頭企業(yè)租種；一些遷出村土地流轉(zhuǎn)后原集體經(jīng)濟組織已經(jīng)不存在，所有權(quán)權(quán)屬無法確認。三是原承包農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)后，企業(yè)種植枸杞辦理了林權(quán)證，暫時無法確權(quán)。四是二輪土地承包后，農(nóng)戶私自開墾村集體的土地，難以確權(quán)。另外，地界糾紛等權(quán)屬不清的問題也不少。

（二）抵押物評估、流轉(zhuǎn)、處置機制不健全

試點縣的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)進展情況不一，同心縣的交易平臺在建，抵押的承包土地經(jīng)營權(quán)只能在各村“農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社”內(nèi)部流轉(zhuǎn)，基本沒有評估程序，抵償價格由農(nóng)戶之間協(xié)商。平羅縣雖然建立了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價值評估機制，也發(fā)布指導(dǎo)價格，但仍屬政府部門主導(dǎo)，缺乏第三方的專業(yè)化評估機構(gòu)。另一個難點在于流轉(zhuǎn)和處置，由于市場供求機制尚未形成，缺少抵押物流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的渠道，有的抵押地塊撂荒近兩年無人問津，復(fù)墾需要大量投入，沒有人愿意接手。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資困難

農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營是大趨勢，但一些經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地的種植大戶、養(yǎng)殖大戶貸款難問題更加突出。受流動資金限制，大戶或企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地的租金都是一年一付，未形成事實上的穩(wěn)定租賃關(guān)系，沒有獲取長期的承包土地經(jīng)營權(quán)，難以用作抵押物進行貸款。平羅縣為解決這個問題，頒發(fā)了兩種證書，對普通農(nóng)戶頒發(fā)“土地承包經(jīng)營權(quán)”證書，對規(guī)模經(jīng)營者頒發(fā)“土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)”證書，金融機構(gòu)則認為，“流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)”作為抵押物風(fēng)險太大，不愿做這類業(yè)務(wù)。

（四）涉農(nóng)貸款的風(fēng)險保障能力弱

政府主導(dǎo)建立的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資風(fēng)險基金對調(diào)動金融機構(gòu)的積極性起到了一定作用，但由于地方財力有限，保障力度遠遠不夠。平羅縣涉農(nóng)貸款規(guī)模已經(jīng)達到6.48億元，風(fēng)險基金只有300萬元，“財政兜底”捉襟見肘。同心縣開展的涉農(nóng)貸款保險也存在一些問題，主要是除貸款人受到意外傷害以外的其他風(fēng)險，保險公司不承擔(dān)責(zé)任，而且農(nóng)戶貸1萬元，要給保險公司交47元，也是一種隱形負擔(dān)。

針對以上問題，基層提出了不少意見和建議。綜合基層反映與調(diào)查組思考，我們建議，下一步應(yīng)從五個方面深化這項改革。一是積極穩(wěn)妥地擴大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)范圍，把荒山承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)、大型農(nóng)機具等納入確權(quán)范圍，增加農(nóng)民抵押貸款門類。二是要加強農(nóng)村資產(chǎn)評估體系建設(shè)，從更高層面制定指導(dǎo)意見，并出臺相關(guān)扶持政策，推動資產(chǎn)評估體系加快建設(shè)。三是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險保障機制，加大風(fēng)險基金投入，鼓勵保險機構(gòu)增加相關(guān)的涉農(nóng)貸款保險產(chǎn)品，鼓勵民間資金參股設(shè)立涉農(nóng)融資擔(dān)保公司。四是加強農(nóng)村信用體系建設(shè)，逐步建立全國聯(lián)網(wǎng)的貸款農(nóng)戶信用信息平臺。五是探索創(chuàng)新對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者的信貸支持方式，解決他們擴大生產(chǎn)規(guī)模后的資金難題，真正讓金融的血液活化農(nóng)村經(jīng)濟肌體，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)進程。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司）