多中心治理視角下水庫移民問題治理模式探析

海嘯 王禹熙

（云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，云南 昆明 650000）

多中心治理視角下水庫移民問題治理模式探析

海嘯 王禹熙

（云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，云南 昆明 650000）

在中央提出建設(shè)國家治理體系和促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的大背景下，轉(zhuǎn)變過去由政府單一管理的水庫移民問題管理模式，構(gòu)建新型的水庫移民問題治理模式，是將國家治理戰(zhàn)略落到實處的有效舉措。本文對現(xiàn)今水庫移民問題管理模式的困境、水庫移民問題多中心治理模式的運行機(jī)制和保障措施進(jìn)行了探析，旨在對我國妥善解決水庫移民問題獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

水庫移民多中心治理模式；國家治理體系；治理能力現(xiàn)代化

近年來，隨著全國各地對水庫移民問題進(jìn)行探索，我們可以看到在移民過程中，政府、項目業(yè)主或法人、移民、非政府組織通力合作、共同解決移民問題。這說明多中心治理理論的相關(guān)理念已經(jīng)在政府解決水庫移民問題的過程中得到體現(xiàn)。因此，為高效、妥善解決水庫移民問題，有必要進(jìn)一步探索多中心治理理論在解決水庫移民問題中的作用，構(gòu)建水庫移民多中心治理模式。

一、以政府為單一主體的水庫移民問題管理模式困境

由于水庫移民所依附土地為國家或集體所有，無法單純依靠項目業(yè)主或法人來獨立完成水庫移民工作。這就要求各級政府必須介入水庫移民工作，在水庫移民工作中充當(dāng)重要的角色。但在過去50多年的水庫移民問題處理實踐中，受到各種主客觀因素的影響，政府對水庫移民工作一直大包大攬，其本身也不堪重負(fù)，加之各種水庫移民問題的凸顯和移民群體性事件的出現(xiàn)，以政府為單一主體的水庫移民管理模式的困境開始顯現(xiàn)。

（一） 政府角色定位不清。作為水庫移民問題的治理主體，我國各級政府都設(shè)置了專門的水庫移民工作的管理機(jī)構(gòu)。對于水庫移民的安置，從移民規(guī)劃的研究和制訂，到水庫移民的前期安置和后期扶持，政府進(jìn)行了全過程的管理。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制在我國的確立，政府職能開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府在水庫移民問題中的角色也隨之改變，對于水庫移民工作方針也由計劃經(jīng)濟(jì)時代的行政命令迫使移民強(qiáng)制搬遷轉(zhuǎn)為利用經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和勸導(dǎo)來促使移民搬遷。但由于長期受“大政府、小社會”管理模式影響，政府在水庫移民工作中的角色定位并未從過去的單一管理模式中跳脫出來，在實際的管理過程中出現(xiàn)了“越位”、“缺位”的現(xiàn)象。

（二） 政府治理能力不足。隨著社會的發(fā)展，政府所要管理的公共事務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，復(fù)雜程度不斷加深，這也給政府的社會治理能力提出了很高的要求。目前來看，水庫移民工作的復(fù)雜程度和難度遠(yuǎn)超以往，且隨著社會發(fā)展不斷提升。政府在過去只需要解決水庫移民的搬遷問題，以保障國家水利水電工程的順利實施。如今，搬遷后移民的后續(xù)扶持發(fā)展、各利益參與方的利益保障、各級政府部門的協(xié)調(diào)溝通等問題的出現(xiàn)，使得政府在解決移民問題過程中不堪重負(fù)。隨著水庫移民事務(wù)的不斷增加，政府在處理復(fù)雜性和高難度的水庫移民問題過程中，凸顯了治理能力不足的問題，無法再像過去對水庫移民工作全盤管理。

二、多中心的水庫移民問題治理模式的運行機(jī)制

（一） 多元主體介入的參與機(jī)制。伴隨著水庫移民問題的凸顯，以政府為單一主體的水庫移民問題管理模式陷入了困境。一方面，政府的傳統(tǒng)管理模式并不能妥善地解決所有水庫移民問題，且政府自身治理能力也存在不足。另一方面，水庫移民過程中其他利益相關(guān)方的力量并沒有得到有效的整合，甚至因為自身利益訴求得不到有效回應(yīng)而對水庫移民工作產(chǎn)生阻礙。這就要求建立多元主體介入的參與機(jī)制，政府、項目業(yè)主或法人、移民、非政府組織作為水庫移民問題治理的多元主體，群策群力、通力合作、共同解決移民問題。

（二）開放的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。水庫移民過程中所出現(xiàn)的各種問題以及移民群體性事件，其原因首先在于移民的合理利益訴求得不到有效回應(yīng)、關(guān)乎移民生計的問題得不到有效解決。其次，政府內(nèi)部各部門之間、各級政府之間也缺乏有效的協(xié)商機(jī)制，阻礙了移民問題的及時有效解決。再次，工程開發(fā)商只顧眼前的經(jīng)濟(jì)利益，對于移民問題的解決缺乏興趣。在各利益方之間建立開放的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通協(xié)商渠道，是解決上述問題的有力舉措。各利益方在這種開放的利益協(xié)調(diào)機(jī)制之中，表達(dá)自己的利益訴求，與其他利益方進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，既可以保障水利水電工程的順利建設(shè)，也能切實解決水庫移民問題，保障各方利益。

三、多中心的水庫移民問題治理模式的保障措施

（一） 以合作為核心的制度保障。目前，我國還沒有一部專門性的水庫移民法律，與移民相關(guān)的法律法規(guī)亟待完善，也缺乏具有行政權(quán)能的國家級移民行政管理機(jī)構(gòu)，以保證移民的權(quán)益。構(gòu)建水庫移民問題多中心治理模式，需要得到來自制度層面的保障。推進(jìn)水庫移民治理立法進(jìn)程、完善和協(xié)調(diào)現(xiàn)行的水庫移民法律法規(guī)、給予水庫移民中非正式規(guī)則發(fā)揮作用的空間、構(gòu)建國家級移民管理機(jī)構(gòu)、保障各利益方以合作為中心，共同治理水庫移民問題，是實現(xiàn)水庫移民問題多中心治理模式的制度保障路徑。

（二） 以協(xié)商為內(nèi)涵的參與保障。正如俞可平：“沒有公民的積極參與，政府單方面很難有效地協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益矛盾。讓公民參與公共管理或自我管理，既是執(zhí)政為民的必然要求，也是民主政治的最高表現(xiàn)。多中心的水庫移民問題治理模式要求各利益方參與到水庫移民問題的治理中來，以協(xié)商為內(nèi)涵，增加參與方式、擴(kuò)大參與范圍，可以有效地解決目前水庫移民中出現(xiàn)的系列問題。

四、總結(jié)

綜上所述，將傳統(tǒng)的水庫移民問題政府單一管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)多元主體參與的多中心治理模式，是妥善解決水庫移民問題的有效路徑。探索多中心的水庫移民問題治理模式，關(guān)鍵在于暢通各利益方的利益訴求渠道、建立利益協(xié)商機(jī)制、推進(jìn)水庫移民治理的制度建設(shè)，以促進(jìn)水利水電工程的順利建設(shè)和妥善解決水庫移民問題。

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［3］徐元剛，鄭瑞強(qiáng).水庫移民安置中非政府組織協(xié)同機(jī)理與功能探討［J］.貴州社會科學(xué)，2011.（11）.

［4］王浦劬.國家治理—政府治理和社會治理的含義及互相關(guān)系［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2014，（3）.

海嘯，男，彝族，云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：當(dāng)代中國政府管理。

王禹熙，女，漢族，云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：公共政策。

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1671-864X（2016）08-0070-01