社會(huì)立法和社會(huì)政策的八個(gè)問(wèn)題

文/ 鄭秉文

社會(huì)立法和社會(huì)政策的八個(gè)問(wèn)題

文/ 鄭秉文

鄭秉文：中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任

一、社會(huì)法立法的時(shí)機(jī)要恰當(dāng)

比如2008年生效的勞動(dòng)合同法規(guī)定用人單位只要簽訂兩次合同以后就會(huì)變成一個(gè)永久的合同，這樣，企業(yè)的壓力非常大，存在巨大的市場(chǎng)主體的道德風(fēng)險(xiǎn)，反而不利于保護(hù)勞動(dòng)者的利益。因此盡量采取別的辦法，其中最普遍的是勞務(wù)派遣，目前全國(guó)勞務(wù)派遣大概有7000萬(wàn)人，是全部城鎮(zhèn)就業(yè)人口的1/10左右，這么大規(guī)模的勞務(wù)派遣、比重如此高，糾紛非常多，而且會(huì)對(duì)外派人員的心理產(chǎn)生重要影響，對(duì)人力資本的投入、技術(shù)培訓(xùn)也會(huì)產(chǎn)生重要的影響。寶潔公司的勞務(wù)派遣改外包事件，就被指欺壓勞工。有關(guān)部門也就勞務(wù)派遣治理了很多次，并出臺(tái)了條例，但效果不佳，根本的原因還是因?yàn)閯趧?dòng)力市場(chǎng)的變化，勞動(dòng)法的出臺(tái)導(dǎo)致雇主防衛(wèi)的心理變化非常大，長(zhǎng)期來(lái)看，實(shí)際上是不利于就業(yè)的。從根本上來(lái)講，立法如果超越了歷史發(fā)展階段，是不利于對(duì)勞工利益的保護(hù)的。

二、初級(jí)階段社會(huì)立法宜粗不宜細(xì)

如社會(huì)保險(xiǎn)法。2 011年生效的社會(huì)保險(xiǎn)法，有如下幾個(gè)問(wèn)題。（1）當(dāng)時(shí)拿不準(zhǔn)，違背國(guó)際慣例，不利于今后改革的。例如，“個(gè)人賬戶不得提前支取，記賬利率不得低于銀行定期存款利率，免征利息稅。個(gè)人死亡的，個(gè)人賬戶余額可以繼承”。（2）將當(dāng)時(shí)歷史條件下的特定做法作為永久規(guī)定?！吧鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生的基本運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用，由同級(jí)財(cái)政按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以保障”。（3）有些是做不到的。例如，規(guī)定“統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)成立由參加社會(huì)保險(xiǎn)的用人單位代表、個(gè)人代表，以及工會(huì)代表、法律專家、精算專家等組成的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，掌握、分析社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)情況，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作提出咨詢意見(jiàn)和建議，實(shí)施社會(huì)監(jiān)督”。

三、涉及社會(huì)權(quán)利的社會(huì)立法、社會(huì)政策要穩(wěn)妥推進(jìn)

如城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇已連續(xù)11年上調(diào)10%，今年下降到6.5%。實(shí)際上，如果把它變成一種正常的機(jī)制也很容易。2005 年38號(hào)文明確應(yīng)該建立一個(gè)正常的調(diào)節(jié)機(jī)制。調(diào)整應(yīng)科學(xué)化，與CPI、GDP、社會(huì)平均工資等系數(shù)掛鉤、關(guān)聯(lián)。再如城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障政策規(guī)定55元/月，2015年上調(diào)到70元，但事實(shí)上，在各地實(shí)踐中，幾乎已經(jīng)沒(méi)有55元的做法，真正上調(diào)到70元的也不是很多。政策制定部門應(yīng)該考慮如何面對(duì)這些問(wèn)題，解決這些問(wèn)題。

四、公共服務(wù)的提供和社會(huì)政策的制定要防止成為部門博弈的場(chǎng)所

提供公共服務(wù)和制定社會(huì)政策時(shí)，要引入第三方投票來(lái)決定。比如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳。由社會(huì)保險(xiǎn)部門征繳的省份和地區(qū)有15個(gè)，由地稅部門征繳的（加上直轄市）有19個(gè)，各占一半。從征繳的量來(lái)看也是一半一半，社保部門征繳的大約占54%，地稅征繳的占46%。這個(gè)問(wèn)題在20世紀(jì)90年代形成，一直延續(xù)至今。1999年社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例出臺(tái)時(shí)，就是由于這兩個(gè)部門利益的原因沒(méi)有得以解決，2011年社會(huì)保險(xiǎn)法出臺(tái)時(shí)也沒(méi)有解決。隨著時(shí)間的推移，利益不斷固化，后面會(huì)越來(lái)越難以解決。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議決定，要?dú)w并精簡(jiǎn)五險(xiǎn)一金，這個(gè)矛盾就很尖銳了。再如新農(nóng)合，應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)管，也存在問(wèn)題。2013年曾討論過(guò)新農(nóng)合的管理體制問(wèn)題，但到現(xiàn)在也沒(méi)有解決，這個(gè)問(wèn)題在基層一線非常尖銳。

五、部分公共服務(wù)的提供系統(tǒng)堅(jiān)持管辦分離

比如社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系應(yīng)該發(fā)展壯大，成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的建制。這種認(rèn)識(shí)，有關(guān)部門以前不是很強(qiáng)烈，現(xiàn)在越來(lái)越重視，全國(guó)18萬(wàn)從業(yè)人員每年200億元的財(cái)政投入，部門仍不愿意放出去。再如住房公積金，住房公積金一共繳存4萬(wàn)億元，繳存余額是1.2萬(wàn)億元，利息低，存在很多問(wèn)題，應(yīng)改革其管理體制，提高資金運(yùn)營(yíng)效率，建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，為老百姓減少一些損失。

六、社會(huì)政策要發(fā)揮托底作用

社會(huì)政策要托底，既要到位，又不能越位。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)，社會(huì)政策要托底，要守住民生底線。有底線意識(shí)，體現(xiàn)出兩層含義：太高了不行，太低了沒(méi)有守住民生底線也不行，現(xiàn)在的政策走冒的可能性較大，如最低工資、低保等，必須有科學(xué)測(cè)算的意識(shí)。

七、社會(huì)政策是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要領(lǐng)域

比如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)已經(jīng)降了三次，2015年3月降低了失業(yè)保險(xiǎn)，2015 年6月降低了工傷和生育保險(xiǎn)，2016 年4月規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率由現(xiàn)行的2%階段性降至1%-1.5%，個(gè)人費(fèi)率不超過(guò)0.5%。降費(fèi)是表面，關(guān)鍵是要通過(guò)降費(fèi)進(jìn)行改革。比如失業(yè)保險(xiǎn)，受益人越來(lái)越少，而失業(yè)保險(xiǎn)金卻不斷上漲。美國(guó)在2008年和2009年金融危機(jī)時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)金都支出去了，這是正常的，而我國(guó)不管有沒(méi)有經(jīng)濟(jì)危機(jī)，面臨多大的經(jīng)濟(jì)下行壓力，失業(yè)保險(xiǎn)金還是不停地上漲。實(shí)際上還是要改革制度，讓這個(gè)制度把失業(yè)的人群都覆蓋進(jìn)來(lái)，讓它有支出。這個(gè)制度不改革，可能會(huì)發(fā)生南歐或大陸法系國(guó)家中的很多問(wèn)題。南歐沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)制度，工人失業(yè)靠賠償金制度，所以企業(yè)不敢雇人，雇人后又辭不掉，這樣中小企業(yè)的壓力非常大，有的甚至破產(chǎn)了。如果失業(yè)保險(xiǎn)制度不改革，只是不停地降費(fèi)，最后這個(gè)制度象征性的沒(méi)有了，但失業(yè)依然存在，如果社會(huì)力量強(qiáng)大，最后取而代之的就是賠償金制度，這樣，社會(huì)保險(xiǎn)這種大數(shù)法則就失去了優(yōu)勢(shì)。

八、社會(huì)政策要強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配

社會(huì)政策要強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的原則。比如社會(huì)保險(xiǎn)中的五項(xiàng)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次長(zhǎng)期不能達(dá)到規(guī)定的、理想的統(tǒng)籌層次，究其原因，非常重要的一個(gè)原因就是財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。除養(yǎng)老保險(xiǎn)是全國(guó)統(tǒng)籌外，其他四險(xiǎn)是省級(jí)統(tǒng)籌，但實(shí)際上都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，而且在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都難以有實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力，其重要原因就是財(cái)權(quán)和事權(quán)長(zhǎng)期不相匹配。如社會(huì)保險(xiǎn)法第五條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府將社會(huì)保險(xiǎn)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，國(guó)家多渠道籌集社會(huì)保險(xiǎn)金。這意味著縣級(jí)以上人民政府都要給社會(huì)保險(xiǎn)金以必要的經(jīng)費(fèi)支持?？h、地、省、中央四級(jí)政府都要負(fù)責(zé)，都有經(jīng)費(fèi)支持義務(wù)，而事權(quán)是中央的，財(cái)權(quán)四級(jí)政府分擔(dān)，顯然四級(jí)政府沒(méi)有意愿分擔(dān)。而中央政府不愿意提高統(tǒng)籌層次，是希望讓基層政府共擔(dān)財(cái)權(quán)責(zé)任。因此，社會(huì)保險(xiǎn)制度處于“碎片化”狀態(tài)。如2011年“正常繳費(fèi)”收入12058億元加上利息446億元，合計(jì)僅為12504億元，而當(dāng)年的養(yǎng)老金支出是12765億元，存在缺口261億元；但由于當(dāng)年有“非正常繳費(fèi)”2119億元，財(cái)政補(bǔ)貼2272億元，所有這些相加再減去12765億元養(yǎng)老金支出之后，“結(jié)余”高達(dá)4130億元?！胺钦＠U費(fèi)”收入每年占繳費(fèi)收入的10%左右，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)就是道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府往往通過(guò)臨時(shí)措施來(lái)解決，可能將風(fēng)險(xiǎn)推向了未來(lái)。