“四社”聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新基層社會(huì)治理的“坪山探索”

何立軍 鄭永旭

“四社”聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新基層社會(huì)治理的“坪山探索”

何立軍 鄭永旭

近年來(lái)，創(chuàng)新基層社會(huì)治理被提升到夯實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的高度，各級(jí)黨委政府高度重視。深圳市坪山新區(qū)（下稱“新區(qū)”）以“四社”（即社區(qū)、社會(huì)組織、社工和社區(qū)志愿者）聯(lián)動(dòng)為抓手，圍繞社區(qū)治理創(chuàng)新，進(jìn)行了積極探索，取得了良好效果。

一、背景及動(dòng)因

新區(qū)成立于2009年6月，是深圳市設(shè)立的第二個(gè)功能新區(qū)，總面積約166平方公里，下轄坪山、坑梓2個(gè)辦事處，共有23個(gè)社區(qū)，人口約65萬(wàn)。成立之初，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)歷史欠賬較多，整體生活方式還處于“半城市化”狀態(tài)，原住居民觀念守舊，外來(lái)務(wù)工人員缺乏歸屬感。在傳統(tǒng)管理體制下，基層管理服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員雖發(fā)揮了重要作用，但濃厚的行政色彩和服務(wù)隊(duì)伍的素質(zhì)、服務(wù)效果乃至工作作風(fēng)都與形勢(shì)要求或百姓期望存在較大差距。為此，新區(qū)在社區(qū)治理和服務(wù)領(lǐng)域主動(dòng)爭(zhēng)取承擔(dān)國(guó)家和省市改革試點(diǎn)任務(wù)，堅(jiān)持社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步規(guī)劃、同步推進(jìn)，積極深化改革創(chuàng)新。2010年底，深圳市采用政府購(gòu)買服務(wù)模式啟動(dòng)社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，提出到2015年全市建立700個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)所有社區(qū)全覆蓋。新區(qū)迅速抓住這個(gè)機(jī)遇，決定以社區(qū)服務(wù)為突破口，提高基層公共服務(wù)水平。2011年，新區(qū)在全市率先實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)中心全覆蓋，并通過(guò)招投標(biāo)引入8家社會(huì)組織（專業(yè)社工機(jī)構(gòu)）200多名社工。經(jīng)過(guò)幾年努力，社區(qū)（黨群）服務(wù)中心成為坪山新區(qū)基層社區(qū)服務(wù)的主陣地，社工隊(duì)伍成為新區(qū)社會(huì)建設(shè)和基層服務(wù)的重要力量。2014年初，新區(qū)被國(guó)家民政部確定為“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”和“全國(guó)社會(huì)工作服務(wù)示范地區(qū)”。

二、做法及成效

坪山新區(qū)社區(qū)服務(wù)平臺(tái)體系設(shè)計(jì)

（一）博采眾長(zhǎng)，高起點(diǎn)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。新區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)赴武漢、長(zhǎng)沙、杭州等地“取經(jīng)”，并與華中師范大學(xué)、深圳大學(xué)等高校專家團(tuán)隊(duì)合作，研制實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案，提出“打造一個(gè)平臺(tái)，構(gòu)建四個(gè)體系，實(shí)施六大工程”的構(gòu)想，確立全區(qū)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的總體方向和建設(shè)思路——以“建設(shè)新型社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，提高社區(qū)治理服務(wù)水平”為主題，著力探索打造樞紐型社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)模式向非行政、多元化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變；依托社區(qū)服務(wù)中心平臺(tái)，充分發(fā)揮社區(qū)、社工、社會(huì)組織和社區(qū)志愿者的“四社”互動(dòng)作用，打造規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)服務(wù)體系和專業(yè)化、社會(huì)化的社會(huì)工作“坪山樣板”。

坪山新區(qū)社區(qū)治理新格局

（二）理順多主體關(guān)系，構(gòu)建“1+2+1+N”治理格局。新區(qū)將完善基層社會(huì)治理體系、規(guī)范基層社會(huì)治理作為一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。在2014年社區(qū)“兩委”班子換屆中，疊加四項(xiàng)基層治理領(lǐng)域重點(diǎn)難點(diǎn)改革，推進(jìn)政企社企分離，全區(qū)23個(gè)社區(qū)股份合作公司全部實(shí)現(xiàn)脫鉤，形成了“1+2+1+N”架構(gòu)“核心引領(lǐng)、多元共治”的社區(qū)治理新格局。2014年10月，新區(qū)在全部社區(qū)服務(wù)中心加掛黨群服務(wù)中心牌子，引入黨群服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源共享，整合服務(wù)平臺(tái)。2015年2月，新區(qū)出臺(tái)規(guī)范基層治理工作的“1+4”文件，規(guī)范社區(qū)綜合黨委、居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織和社區(qū)（黨群）服務(wù)中心工作流程，厘清社區(qū)各類主體職能定位，改進(jìn)和完善社區(qū)工作準(zhǔn)入制度。

（三）優(yōu)化社區(qū)服務(wù)，真正做到解民憂、惠民生。依托23個(gè)社區(qū)（黨群）服務(wù)中心，面向基層、面向群眾提供服務(wù)。一是開(kāi)發(fā)系列服務(wù)項(xiàng)目。以居民需求為導(dǎo)向，由社區(qū)居委會(huì)組織召開(kāi)居民議事會(huì)，對(duì)擬提供的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行投票遴選，中心根據(jù)投票結(jié)果設(shè)計(jì)實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目，做到“百姓點(diǎn)菜，政府買單”，逐步形成“一社區(qū)一特色”服務(wù)品牌，為居民提供7大項(xiàng)145小項(xiàng)服務(wù)。二是惠及全部實(shí)有人口。不僅針對(duì)老年人、婦女、兒童等一般人群，還涵蓋殘疾人、矯正人員等特殊群體；不僅服務(wù)本地戶籍居民，還為來(lái)深建設(shè)者提供服務(wù)。在工業(yè)園區(qū)設(shè)立“幸福園區(qū)”等3個(gè)社工項(xiàng)目，為勞務(wù)工提供情緒輔導(dǎo)、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)等服務(wù)，有效推動(dòng)了實(shí)有人口基本公共服務(wù)均等化。不僅服務(wù)中心地帶居民，還通過(guò)“一中心多站點(diǎn)”工程擴(kuò)大服務(wù)半徑，把服務(wù)送到偏遠(yuǎn)地帶居民家門口。截至2015年底，全區(qū)社區(qū)（黨群）服務(wù)中心累計(jì)開(kāi)展輔導(dǎo)個(gè)案1263個(gè)，小組1157個(gè)，社區(qū)活動(dòng)6769場(chǎng)，孵化社區(qū)社會(huì)組織175個(gè)，發(fā)展志愿者3385人，總服務(wù)人次138萬(wàn)余人次。三是建立專業(yè)評(píng)估機(jī)制。聘請(qǐng)市第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)（黨群）服務(wù)中心定期開(kāi)展專業(yè)評(píng)估，初步建立以群眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)、第三方機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展專業(yè)評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制，督促運(yùn)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷提高服務(wù)質(zhì)量。在2014年深圳市社區(qū)服務(wù)中心年度績(jī)效評(píng)估中沙湖社區(qū)名列第一。

（四）打造高素質(zhì)社工隊(duì)伍，提升治理服務(wù)專業(yè)化水平。一是扶持社工人才。在全國(guó)率先出臺(tái)《坪山新區(qū)社會(huì)工作人才扶持辦法（暫行）》，累計(jì)發(fā)放工齡、住房、職稱等各項(xiàng)社工補(bǔ)貼共200余萬(wàn)元，180余名社工從中受益。二是加大培訓(xùn)力度。定期聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)社會(huì)工作資深教授、香港督導(dǎo)開(kāi)展社工繼續(xù)教育培訓(xùn)；每年至少組織2批次100多名社工赴港培訓(xùn)。鼓勵(lì)20余名戶籍居民考取了社工資格證書(shū)，推動(dòng)了新區(qū)社工人才本土化進(jìn)程。三是塑造社工職業(yè)形象。統(tǒng)一制作工裝，樹(shù)立新區(qū)社工鮮明形象；制作新區(qū)社工主題歌曲——《我是社工》，增強(qiáng)社工的職業(yè)認(rèn)同感和歸屬感；評(píng)選年度“最美社工”“優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)”“優(yōu)秀案例”等先進(jìn)集體和個(gè)人，撥出?？罱o予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)社工積極性。目前全區(qū)共有社工263人，每萬(wàn)人擁有社工7名，在全市各區(qū)中比例最高，2015年只有21名社工流失，流失率僅為9%，為深圳市最低。新區(qū)以事業(yè)留人、感情留人，不少社工已在坪山安家，社工隊(duì)伍日益成為新區(qū)社會(huì)建設(shè)的主力軍。

（五）培育發(fā)展多元主體，增強(qiáng)治理服務(wù)活力。一方面，通過(guò)簡(jiǎn)化審批程序、建立孵化基地等措施，從零起步，加快培育社區(qū)社會(huì)組織，目前已達(dá)351家，其中社區(qū)社會(huì)組織175家，年均增長(zhǎng)30%以上，涌現(xiàn)出墨香薈、眾膳坊等一批優(yōu)秀社會(huì)組織，豐富了基層群眾生活。2015年初，出臺(tái)《坪山新區(qū)關(guān)于培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的實(shí)施意見(jiàn)》，每年投入近100萬(wàn)元，設(shè)立“關(guān)愛(ài)工程”等四項(xiàng)工程扶持社會(huì)組織發(fā)展；通過(guò)舉辦公益項(xiàng)目創(chuàng)投大賽、開(kāi)展“十佳社區(qū)社會(huì)組織”評(píng)選活動(dòng)等，有效激發(fā)了基層社會(huì)的活力。另一方面，大力發(fā)展社區(qū)志愿者隊(duì)伍。建立23個(gè)“社工+義工”服務(wù)站，推行“社工+義工”聯(lián)動(dòng)模式；建立23個(gè)能人工作室，發(fā)掘社區(qū)精英引領(lǐng)社區(qū)志愿服務(wù)；編寫《社工義工聯(lián)動(dòng)技巧》，為社工義工聯(lián)動(dòng)服務(wù)提供參考；把社區(qū)志愿者發(fā)展成為社工人才的蓄水池和補(bǔ)充力量。

（六）信息化牽引，推動(dòng)治理服務(wù)規(guī)范化高效化。將社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)列入新區(qū)工作“大盤子”，與深圳市“織網(wǎng)工程”緊密結(jié)合，以“網(wǎng)格化”為基礎(chǔ)，以“信息化”為手段，搭建“一庫(kù)兩網(wǎng)兩系統(tǒng)”架構(gòu)，打破城市管理信息孤島，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)區(qū)縣一級(jí)政務(wù)和社會(huì)治理信息資源的互通共享。開(kāi)發(fā)出勞資糾紛預(yù)警、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況預(yù)判、自然災(zāi)害防御預(yù)警等應(yīng)用模塊，加強(qiáng)了各級(jí)各部門之間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共享共用，政府運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”服務(wù)管理和決策的水平不斷提高。同時(shí)，在每個(gè)社區(qū)設(shè)立一個(gè)家園網(wǎng)，開(kāi)發(fā)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治、社區(qū)論壇、“義工服務(wù)”等模塊，設(shè)立APP應(yīng)用與公眾微信賬號(hào)，為居民提供高效、便捷的服務(wù)。新區(qū)改革“金點(diǎn)子”公開(kāi)征集活動(dòng)、“十佳社區(qū)社會(huì)組織”評(píng)選等都通過(guò)社區(qū)家園網(wǎng)開(kāi)展。目前，社區(qū)家園網(wǎng)已成當(dāng)?shù)厝罕娮h事辦事的窗口和平臺(tái)。

坪山新區(qū)社區(qū)治理服務(wù)機(jī)制

三、經(jīng)驗(yàn)及啟示

（一）資源整合是基礎(chǔ)。在新型社區(qū)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)中，坪山新區(qū)把社區(qū)（黨群）服務(wù)中心建成了一個(gè)開(kāi)放的、非行政、綜合性的樞紐型服務(wù)平臺(tái)，建立了涵蓋公共服務(wù)資源、公益資源及商業(yè)資源的社區(qū)服務(wù)資源體系，實(shí)現(xiàn)各類資源在服務(wù)中心的整合，提高資源共享程度和利用效率；同時(shí)制定相應(yīng)的中心資源準(zhǔn)入制度，只要符合一定標(biāo)準(zhǔn)、遵守一定規(guī)則，無(wú)論是政府還是社會(huì)均可通過(guò)社工的資源整合，利用社區(qū)（黨群）服務(wù)中心這一平臺(tái)為居民提供服務(wù)。

（二）機(jī)制建設(shè)是保障。規(guī)范新區(qū)各部門、下屬街道辦事處和社區(qū)三級(jí)在社區(qū)治理服務(wù)中的職責(zé)，理順各部門、各主體在社區(qū)治理和服務(wù)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，搭建“規(guī)劃—落實(shí)—監(jiān)督—反饋”各環(huán)節(jié)銜接順暢的社區(qū)治理服務(wù)機(jī)制。優(yōu)化服務(wù)主體內(nèi)部治理，建立規(guī)范、有序、高效的運(yùn)行機(jī)制，健全各項(xiàng)服務(wù)準(zhǔn)則、流程和管理制度，提高服務(wù)績(jī)效。引入外部評(píng)估，建立第三方機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展專業(yè)評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改進(jìn)服務(wù)，逐步建立、完善整體性社區(qū)服務(wù)管理運(yùn)行體系。

（三）專業(yè)引領(lǐng)是關(guān)鍵。提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量是取信于民和可持續(xù)發(fā)展的前提，因此保持服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)性十分重要。在社區(qū)治理和服務(wù)領(lǐng)域引入專業(yè)社工，運(yùn)用個(gè)案、小組和社區(qū)活動(dòng)等專業(yè)手法服務(wù)居民，以先進(jìn)的服務(wù)理念，為居民提供個(gè)性化、專業(yè)化服務(wù)。同時(shí)，發(fā)揮社工的引領(lǐng)作用，帶動(dòng)其他組織，鏈接多方資源，不斷提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，打造社區(qū)服務(wù)品牌，提高居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的滿意度。

（四）社會(huì)參與是方向。按照加快政府職能轉(zhuǎn)移要求，政府主動(dòng)從不擅長(zhǎng)的領(lǐng)域退出，引入社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)。在社區(qū)服務(wù)方面，坪山新區(qū)采用“政府購(gòu)買，社會(huì)運(yùn)作”模式，公開(kāi)招投標(biāo)，將社區(qū)（黨群）服務(wù)中心全部委托給社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)，改變了社區(qū)傳統(tǒng)的服務(wù)手段和“重管理、輕服務(wù)”的格局。同時(shí)建立購(gòu)買服務(wù)退出機(jī)制，2015年21家服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)三年期滿后重新組織招投標(biāo)，更換了9家中心的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，引入更優(yōu)秀的服務(wù)主體，形成了良性競(jìng)爭(zhēng)的局面。

（五）多元共治是法寶。坪山新區(qū)注重盤活多種力量，通過(guò)完善基層治理體系，制定社區(qū)黨組織、居委會(huì)、社會(huì)組織等工作規(guī)范，形成多元共治的社區(qū)治理新格局。在原有公共服務(wù)基礎(chǔ)上，協(xié)同各方力量開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，一方面大力發(fā)展社區(qū)志愿者隊(duì)伍，一方面積極培育扶持社區(qū)社會(huì)組織，讓普通居民通過(guò)做志愿者和加入社區(qū)社會(huì)組織，在接受服務(wù)的同時(shí)也參與到自助互助服務(wù)中去，進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)，從而激發(fā)基層社會(huì)活力，促進(jìn)戶籍人口和外來(lái)人口有機(jī)融合。

作者單位：（民政部政策研究中心、深圳市坪山新區(qū)管委會(huì)）