《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》　　解讀

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》解讀

2016年2月4日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》（國發(fā)〔2016〕13號，以下簡稱《意見》），對農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作進(jìn)行安排和部署。為加強(qiáng)新聞媒體宣傳報(bào)道效果，加深社會各界對《意見》的理解和認(rèn)識，現(xiàn)就《意見》有關(guān)重點(diǎn)內(nèi)容說明如下：

一、關(guān)于《意見》的重要意義和突破性內(nèi)容

《意見》抓住了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，針對完善關(guān)愛服務(wù)體系和健全救助保護(hù)機(jī)制這兩個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，提出了有針對性的政策安排和系統(tǒng)性的頂層制度設(shè)計(jì)，主要有以下突破性內(nèi)容：一是強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任，依法提出加強(qiáng)家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督指導(dǎo)的政策措施，對于厘清家庭和政府的責(zé)任，督促外出務(wù)工父母依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對性；二是依法設(shè)計(jì)了包括強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的救助保護(hù)機(jī)制，彌補(bǔ)了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作的政策短板，有助于遏制侵害留守兒童權(quán)益、沖擊社會心理底線的極端事件發(fā)生；三是依次明確家庭、政府、學(xué)校和社會責(zé)任，構(gòu)建家庭、政府、學(xué)校、社會齊抓共管的關(guān)愛服務(wù)體系?！兑庖姟芳葟?qiáng)調(diào)了現(xiàn)行有效政策，又有新的措施安排，部門職責(zé)任務(wù)明確，組織保障措施有力，內(nèi)容全面、重點(diǎn)突出，操作性較強(qiáng)。

二、關(guān)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)報(bào)告和救助保護(hù)處于困境的農(nóng)村留守兒童

為及時(shí)救助保護(hù)處于監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不力等危險(xiǎn)處境的農(nóng)村留守兒童，有效遏制侵害農(nóng)村留守兒童權(quán)益的事件，《意見》依據(jù)《未成年人保護(hù)法》等法律和政策規(guī)定，以強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)為關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)了環(huán)環(huán)相扣的救助保護(hù)機(jī)制。強(qiáng)制報(bào)告機(jī)制明確了強(qiáng)制報(bào)告主體、報(bào)告要求，詳細(xì)列明了強(qiáng)制報(bào)告情形，確定公安機(jī)關(guān)為受理主體，并鼓勵(lì)其他公民、社會組織積極報(bào)告。應(yīng)急處置機(jī)制明確了公安機(jī)關(guān)接到報(bào)告后第一時(shí)間出警調(diào)查、應(yīng)急處置的職責(zé)和處置措施。評估幫扶機(jī)制要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）會同民政部門、公安機(jī)關(guān)對處于困境的農(nóng)村留守兒童情況進(jìn)行調(diào)查評估，提供針對性幫扶。監(jiān)護(hù)干預(yù)機(jī)制要求公安機(jī)關(guān)依法對虐待或遺棄農(nóng)村留守兒童的父母或受委托監(jiān)護(hù)人進(jìn)行批評教育、治安處罰或立案偵查，要求有關(guān)單位和組織依法申請撤銷拒不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或嚴(yán)重侵害農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益的監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格。健全上述四個(gè)機(jī)制，有利于及時(shí)保護(hù)處于危險(xiǎn)處境的農(nóng)村留守兒童，有效遏制侵害農(nóng)村留守兒童權(quán)益、沖擊社會心理底線的極端事件發(fā)生。

三、關(guān)于關(guān)愛保護(hù)力量和資源的合理分布配置

《意見》針對完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)和考慮。一是村（居）民委員會定期走訪、全面排查，及時(shí)掌握農(nóng)村留守兒童的家庭情況、監(jiān)護(hù)情況、就學(xué)情況等基本信息；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）建立詳實(shí)完備的農(nóng)村留守兒童信息臺賬，實(shí)行一人一檔，動態(tài)管理，并對重點(diǎn)對象進(jìn)行核查，確保農(nóng)村留守兒童得到妥善照料；三是縣級人民政府加強(qiáng)對群團(tuán)組織、社會力量等各類關(guān)愛服務(wù)資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織引導(dǎo)，加強(qiáng)對相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的督促檢查，確保每一個(gè)農(nóng)村留守兒童都得到關(guān)愛服務(wù)；四是以強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置等為主要環(huán)節(jié)的農(nóng)村留守兒童救助保護(hù)機(jī)制，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)面臨困境的農(nóng)村留守兒童，有效處置侵害農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益事件。通過上述四種措施應(yīng)該能夠妥善解決和避免出現(xiàn)關(guān)愛服務(wù)扎堆和關(guān)愛保護(hù)不足并存的現(xiàn)象，確保關(guān)愛保護(hù)工作覆蓋所有農(nóng)村留守兒童。

四、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村（居）民委員會的屬地責(zé)任

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是最基層一級政府，承擔(dān)執(zhí)行上級國家行政機(jī)關(guān)決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)行政工作的職責(zé)，承擔(dān)為人民群眾提供社會管理和公共服務(wù)的屬地責(zé)任。農(nóng)村留守兒童家庭住所及日常學(xué)習(xí)生活都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬地范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)該為農(nóng)村留守兒童及其家庭提供關(guān)愛保護(hù)服務(wù)，也能直接、快捷、有效地為農(nóng)村留守兒童及其家庭提供關(guān)愛保護(hù)服務(wù)，這是政府責(zé)任的重要體現(xiàn)，因此《意見》突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的屬地責(zé)任，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)加強(qiáng)監(jiān)護(hù)監(jiān)督指導(dǎo)、進(jìn)行重點(diǎn)核查、建立信息臺賬、開展評估幫扶等職責(zé)任務(wù)。

《民法通則》規(guī)定村（居）民委員會具有指定監(jiān)護(hù)人和擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的職責(zé)，《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》規(guī)定村（居）委會要教育村（居）民履行法律規(guī)定的義務(wù)，《未成年人保護(hù)法》規(guī)定村（居）委會要?jiǎng)裾]和制止父母或其他監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害未成年人合法權(quán)益的行為，因此《意見》對村（居）民委員會承擔(dān)強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任，做好家庭監(jiān)護(hù)隨訪、監(jiān)護(hù)監(jiān)督指導(dǎo)等工作提出了明確要求。

五、關(guān)于群團(tuán)組織的重要作用

工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、關(guān)工委等群團(tuán)組織一直在開展農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作，取得了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和良好的社會效應(yīng)。群團(tuán)組織可以發(fā)揮方法靈活、形式多樣、貼近基層、靠近一線等獨(dú)特優(yōu)勢，積極為農(nóng)村留守兒童提供假期日間照料、課后輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)等關(guān)愛服務(wù)。工會、共青團(tuán)可以動員廣大職工、團(tuán)員青年等開展多種形式的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)活動。婦聯(lián)組織可以依托婦女之家、兒童之家等活動場所，加強(qiáng)家庭教育指導(dǎo)，為農(nóng)村留守兒童和其他兒童提供關(guān)愛服務(wù)。殘聯(lián)組織可以開展農(nóng)村留守殘疾兒童康復(fù)等工作。關(guān)工委組織可以動員廣大老干部、老戰(zhàn)士、老專家、老教師、老模范等離退休老同志，協(xié)同做好農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛與保護(hù)工作。

六、關(guān)于農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作和未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作的關(guān)系

民政部自2013年6月以來推動開展未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作，目的在于推動構(gòu)建以家庭監(jiān)護(hù)干預(yù)為核心的新型未成年人社會保護(hù)制度，探索建立“監(jiān)測預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報(bào)告、調(diào)查評估、幫扶干預(yù)”工作機(jī)制，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的未成年人保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，形成“家庭、社會、政府”三位一體的未成年人保護(hù)工作格局。目前全國已有近300個(gè)市、縣開展試點(diǎn)工作，江蘇等8個(gè)省份實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)工作在地級市全覆蓋，各試點(diǎn)地區(qū)積極爭取黨委政府印發(fā)工作方案，健全領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，拓展延伸救助保護(hù)范圍，成立專職保護(hù)機(jī)構(gòu)，搭建社會力量參與平臺，建立發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制，構(gòu)建轉(zhuǎn)介幫扶機(jī)制，依法開展家庭監(jiān)護(hù)干預(yù)工作，126個(gè)流浪未成年人救助保護(hù)中心經(jīng)編制部門批準(zhǔn)更名轉(zhuǎn)型為未成年人保護(hù)中心，作為試點(diǎn)地區(qū)的南京市出臺了《南京市未成年人保護(hù)條例》，明確由民政部門牽頭未成年人保護(hù)工作，明確未成年人保護(hù)專門行政機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，試點(diǎn)工作初步成效得到各方面的充分肯定，試點(diǎn)工作探索實(shí)踐的發(fā)現(xiàn)報(bào)告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)等工作機(jī)制已經(jīng)納入《意見》之中。強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)等救助保護(hù)機(jī)制適用于包括農(nóng)村留守兒童在內(nèi)的所有未成年人，而開展未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作的核心目標(biāo)就是推動建立健全以家庭監(jiān)護(hù)干預(yù)為核心，以監(jiān)測預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報(bào)告、調(diào)查評估、幫扶干預(yù)等工作機(jī)制為主要內(nèi)容的新型未成年人社會保護(hù)制度。此外，民政部去年已啟動基層兒童福利服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)工作，在全國101個(gè)縣、1000個(gè)村推動形成以市、縣兒童福利機(jī)構(gòu)為骨干，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）委會為依托，以村（居）兒童福利主任、兒童福利督導(dǎo)員為工作力量的基層兒童福利工作體系。下一步，我部將以落實(shí)《意見》為契機(jī)，統(tǒng)籌推進(jìn)政策措施、保護(hù)機(jī)制、服務(wù)體系、工作力量和資源配置等方面整合運(yùn)行。