全國政協(xié)委員、清華大學教授 王 名

地方擷英

慈善法將推進全新國家社會關系格局的建構

全國政協(xié)委員、清華大學教授 王 名

國家社會關系一直是困擾我國社會領域改革的一個核心命題。慈善法是我國社會組織全面深化改革時代的一個重要里程碑，是在現(xiàn)代社會組織體制建構方面很重要的制度建設。它在全新的立法理念基礎上創(chuàng)新了一整套新概念、新制度，以全新體制推動國家社會關系的轉型。當然，在新體制的建構過程中，各級民政部門和社會組織都面臨巨大挑戰(zhàn)，尤其是民政部門任務非常艱巨，特別是在把慈善法創(chuàng)立的新體制作為推進全面深化改革的一個新框架的時候。民政部門的工作其實對新組織、新體制的生成具有決定性作用。慈善法為推動民政工作發(fā)展提供了前所未有的具有里程碑意義的制度安排；在一定意義上，慈善法是為民政部門立的一部法律。

慈善法是全面深化改革的一個重要突破口

全面深化改革是十八大明確的一個基本的方向，我們現(xiàn)在處在全面深化改革的攻堅階段。慈善法立法初期就明確提出，要站在全面深化改革的高度來推進立法。在社會領域推進全面深化改革，一個重要方向就是推進現(xiàn)代組織體系的建構，即加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。一是推進政社分開。十八屆三中全會提出要正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分開。政社分開是在社會領域推進全面深化改革、形成現(xiàn)代組織體制的第一階段的重要任務，政社分開本身是一個改革的任務，但不是目標。二是，政社合作。政社合作主要是把適合于社會組織提供公共服務和解決的事項交由社會組織承擔。三是分類發(fā)展。重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)內四類社會組織，成立時直接依法申請登記。其中關鍵的一點就是，在分類發(fā)展中，明確提到了公益慈善類社會組織的重點培育和優(yōu)先發(fā)展。我認為，從全面深化改革的視角來看，慈善法這樣一種制度安排屬于現(xiàn)代社會組織體制建構的一個部分，它是整個全面深化改革過程一個很重要的環(huán)節(jié)，是一個非常重要的突破口。

理解慈善法的三個層面：制度層面、理念層面和新體制層面

理解慈善法有三個很重要的層面：一是制度層面，即它的法條、它的結構、它的具體原則和規(guī)定呈現(xiàn)的基本制度層面的問題，這些問題在法律條文中寫的非常明確，這是可以看得見的用文字和相應的結構表述出來的制度安排。

第二，制度背后理念的層面，即貫穿在整個制度建構中的基本理念。慈善法制度安排背后有七大理念，這七個理念體現(xiàn)了慈善法立法方面的一些基本思路、基本定位和戰(zhàn)略高度。

第三，整個慈善法不僅僅作為法律制度的建構，作為全面深化改革過程中里程碑性的舉措，它實際上更是在推進一種新體制的建構。慈善法的基本理念和制度安排，是試圖通過一種全新的立法框架來推進一種新體制的建構。這種新體制的建構，是需要在閱讀、在理解的基礎上來深入把握的。新體制的建構，未必是通過法律條文非常明確地表述出來的，但通過反復的閱讀能夠看到法律背后的一個整體思想，即通過慈善法本身來推進一種全新的國家相關關系格局的建構。

新概念與新制度是慈善法的重要創(chuàng)新

慈善法所用的概念、所建構的制度、各種規(guī)定從立法上講都是創(chuàng)新，學習慈善法首先要掌握這些新的概念、新的界定、新的規(guī)定、新的制度安排。比如慈善信托是什么？跟公益信托的關系是什么？慈善法規(guī)定慈善信托屬于公益信托，除了慈善信托之外，還有哪些屬于公益信托？比如“管理費用”，在一稿和二稿中都沒有提及，最終審定的時候確定了，“使用管理費用”的概念怎么界定它？學法首先就要把握新法中的一些不同用語、不同概念。

學習慈善法更要學習新制度。有些制度以前試點過，在有的地方已經(jīng)開始實施，但是新法頒布后這些制度可能要做一些調整，所以在一定意義上可以把它理解成一種新的制度。比如慈善組織的登記制度，統(tǒng)一登記制度怎么理解？怎么定位？這個制度怎么建構？現(xiàn)行的社會組織登記社會跟慈善組織統(tǒng)一登記制度有什么區(qū)別？這個要重新定義。比如慈善認定制度，慈善法里明確的要求慈善組織在登記的時候要有認定，由登記管理機關認定，認定的標準是什么？認定的程序是什么？認定是不是要有一定的門檻？認定是不是要有一定的周期？是不是要有有效期的問題？類似這樣的問題都不是原有制度能夠涵蓋的，它是新制度。這是具有深化改革意義的。

七個重要新理念把慈善法提高到了一個戰(zhàn)略性的高度

慈善法在整個法律體系安排背后有一些重要的理念，我概括為七大理念。應該說這七個理念實際上是在法律起草的過程中達成的廣泛共識，這七個共識其實把慈善法提高到一個戰(zhàn)略性高度。

大慈善理念。慈善法對慈善的界定沒有采用傳統(tǒng)慈善的概念，使用的是相對寬泛的概念。在立法過程中，其實一直有兩種不同的聲音，一種是小慈善即傳統(tǒng)慈善，主要針對極端貧困的弱勢群體的扶危濟困，主要行為主體是少數(shù)的富人，主要表現(xiàn)形式是捐贈。慈善法用的概念比傳統(tǒng)慈善要大，是一個現(xiàn)代慈善的概念。大慈善結合了中國特殊國情，并沒有否定小慈善的概念，而是分成兩個層次，特別關注扶危濟困的慈善和一般意義上的慈善。這是很有意義的一個探索，是一個很重要的新理念。

組織為主。慈善法法律規(guī)范的對象是慈善行為、慈善活動、慈善事業(yè)，既然是慈善行為、慈善活動、慈善事業(yè)，它的主體應該是社會方方面面，但是該法的一條主線是慈善組織。法律去規(guī)制、去促進、去支持的非常重要的主體是慈善組織。現(xiàn)代社會的慈善活動都是以慈善組織為主體開展的，慈善組織才是推動現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的組織者，是主體。慈善法彰顯了以組織為主的理念，這是現(xiàn)代社會組織體系非常核心的一個理念，實際上有組織法和基本法的性質。當然，其它主體也是參與和推動慈善事業(yè)的重要力量。

多元主體。慈善的主體是開放的，慈善組織是促進、規(guī)制、調整包括支持的主要對象，但同時鼓勵企業(yè)、鼓勵其他的社會力量參與慈善事業(yè)，包括各級政府、企事業(yè)單位，附則專門強調城鄉(xiāng)社區(qū)組織、單位可以在本社區(qū)、單位內部開展群眾性互助互濟活動。慈善事業(yè)不拒絕任何主體。慈善法沒有用“公民”而是用“自然人”，意味著任何人都可以參與慈善事業(yè)，包括犯人、外國人、外國其他宗教主體。在這個意義上講慈善權甚至要大于公民權，它是更廣泛的一種社會權利。

深化改革。十八大提出全面深化改革，處在這個時代的立法一定要努力體現(xiàn)這樣一種精神。從慈善法來看，各個方面都體現(xiàn)了深化改革，包括登記體制、概念變革（社會服務機構）、年檢、稅收等多種制度的安排都考慮往前推進?，F(xiàn)行制度怎么去改革、去推進，這樣一種很重要的理念體現(xiàn)在慈善法方方面面。

社會向善。慈善法在整個制度安排上體現(xiàn)了一種非常重要的價值取向，即推動社會向善。慈善在任何一個社會都是達成社會最大公約數(shù)一個非常重要的社會行動，尤其是處在我們這樣一個社會轉型期的國家，社會關系相對緊張、社會矛盾張力較大，慈善是比較容易達成共識的。社會向善實際上與社會主義核心價值觀緊密相關，社會向善實際上就是社會主義核心價值觀的一個具體體現(xiàn)。

規(guī)則向嚴。規(guī)格向嚴是什么概念？是約束性的法，在相當程度上具有硬法性質，它的很多規(guī)定是非常明確、是剛性的、是必須執(zhí)行的。這跟原來最初立法思路有很大不同。原來這個法不叫慈善法，叫慈善事業(yè)促進法，促進法是軟法，主要是要倡導和推進慈善事業(yè)法?，F(xiàn)在的新法不完全是這樣，不光強調社會向善，很重要的是對向善的行為、向善的過程特別是組織的規(guī)范作出了非常明確的規(guī)定、取向是嚴格的。

政府向外。政府向外是什么概念？不是說政府不作為，而是政府做該做的事情，往后退一步。政府不是慈善事業(yè)的直接行為者，而是立法、制度安排、相應規(guī)則的執(zhí)行，同時也是監(jiān)管主體。慈善事業(yè)交給社會，政府更主要是發(fā)揮立法、執(zhí)法和監(jiān)督的作用。

慈善法的七個重要理念，使得這個法真正地站在了歷史的高度，我把它叫做里程碑、新時代。這樣一種立法格局形成的立法制度安排在一定意義上是具有引領性的。

新體制：慈善法在建構一個全新的國家社會關系一種新體制

慈善法在建構一種全新的國家社會關系新體制，可概括成為：在信息公開、社會監(jiān)督和慈善大數(shù)據(jù)基礎上，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺形成的“國家——社會”的新體制。

慈善法一個貫穿始終的核心剛性要求就是信息公開。以信息公開、社會監(jiān)督和背后的慈善大數(shù)據(jù)為基礎，實際上是在建構一種全新的體制，這個體制可簡述為“政府管控平臺、平臺監(jiān)管組織”。關于政府。首先是民政部又不限于民政部，其他各級民政系統(tǒng)也不限于民政系統(tǒng)，也包括其他的政府職能部門，但它體現(xiàn)的是以民政部系統(tǒng)為中心的監(jiān)管主體。關于平臺。在法律條文里明確地講了有三類平臺，一類平臺是國務院民政部統(tǒng)一建立的信息平臺；第二類平臺是國務院民政部指定的信息平臺；第三類平臺是慈善組織自建網(wǎng)站。關于慈善大數(shù)據(jù)。無論是自建網(wǎng)站，還是統(tǒng)一平臺，背后一定是有慈善大數(shù)據(jù)支撐。一旦慈善大數(shù)據(jù)形成后，它的貢獻是不可估量的，包括對慈善資源供需的匹配、政府職能的轉變、國家社會關系的轉型都有巨大意義。相關信息通過平臺進入慈善大數(shù)據(jù)的大池子，在池子里可檢索任何一個慈善組織的任何信息。數(shù)據(jù)實時更新，政府的監(jiān)管實際上就簡單了。關于監(jiān)管。要明確分工，有些職能可以交給平臺進行監(jiān)管，這些平臺可以行使一定的監(jiān)管職能，比如服務器和一些主業(yè)資質的審批、認定等職能要往下沉到平臺上。平臺代行政府的監(jiān)管職能。什么事情政府監(jiān)管？一個是重大事情，一個是違法事情。政府對平臺進行管護，平臺監(jiān)管組織。平臺監(jiān)管組織主要是依法，法律規(guī)定了哪一條，你必須執(zhí)行，違反這一條，你就違規(guī)了。政府往后退一步，平臺下沉一步，直接面對慈善組織和慈善活動，形成一種三個不同層次的監(jiān)管主體，三個不同層次的行為控制，這是慈善法出臺后有可能形成的一種新的監(jiān)管的體制。

在這種新體制下，國家和社會關系會發(fā)生根本變化。原來的國家社會關系是什么呢？直接由政府面對社會組織，監(jiān)管更多的是行政門檻，通過登記、審批來進行監(jiān)管。新體制下，門檻管控相當程度上弱化了，管控主要針對行為，行為是靠法律規(guī)制，法律規(guī)制的重要依據(jù)是大數(shù)據(jù)。通過大數(shù)據(jù)的分析，不光對過去的行為、當下的行為能夠進行監(jiān)控，甚至對未來的行為都能夠作出預期，這樣的話，平臺對可能出現(xiàn)的問題或者已經(jīng)出現(xiàn)的問題可以發(fā)出信號，一旦嚴重違規(guī)可由政府出面監(jiān)管。

還有一個很重要的方面是社會監(jiān)督。社會監(jiān)督在慈善法有幾個不同的視角，我非常推崇的是舉報投訴和受理。英國慈善委員會在慈善組織監(jiān)管中一直強調舉報受理機制，舉報以后政府才出面，不舉報政府不出面?，F(xiàn)在慈善法有兩個地方講到舉報投訴和受理，這個系統(tǒng)真要發(fā)揮作用，一定要靠人民群眾。人民群眾靠什么？互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)。信息技術的發(fā)展可能使舉報成為非常普遍、非常簡單的一件事情，問題的關鍵是政府的應對能力。這么多舉報來了以后，能不能受理？這要看平臺能不能建立起來，能不能真正發(fā)揮作用。當然，慈善法還講到了媒體監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督的問題，這都是社會監(jiān)督很重要的方面。

（2016年5月13日王名教授為民政部機關講解慈善法，本文據(jù)此整理）