調(diào)整土地政策 發(fā)展農(nóng)村電商

■姚丹萍 潘雪芹 楊遴杰 王洪光/文

調(diào)整土地政策 發(fā)展農(nóng)村電商

■姚丹萍 潘雪芹 楊遴杰 王洪光/文

中國的城市化發(fā)展在近些年來都偏重于地方造城的模式，各種新城新區(qū)成為城市化發(fā)展的主要載體。李克強(qiáng)總理提出新型城市化應(yīng)該以人為主，并提出三個(gè)“1億人”目標(biāo)，其中就包括1億人在中西部地區(qū)的就地城市化。如何推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)人口就地城市化是我國未來幾年城市化工作的一個(gè)重點(diǎn)。

簡單的把人口集聚在一起不是真正意義上的城市化，擁有產(chǎn)業(yè)支撐的城市化才能使得城鎮(zhèn)穩(wěn)定發(fā)展壯大。電子商務(wù)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村地區(qū)的普及，為我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就地城市化提供了新的機(jī)遇。電子商務(wù)借助無處不在的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和物流網(wǎng)點(diǎn)，讓位置偏遠(yuǎn)、交通不便的農(nóng)村地區(qū)迎來發(fā)展契機(jī)，改變了產(chǎn)業(yè)的空間布局。農(nóng)村電商的發(fā)展，使得農(nóng)村作為消費(fèi)市場和生產(chǎn)基地，而相比于消費(fèi)，生產(chǎn)具有乘數(shù)效應(yīng)，對農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展意義更為重大。

農(nóng)村電子商務(wù)的發(fā)展需要從土地、資金、物流等多方面給予支持。研究支持農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展的農(nóng)村土地利用政策改革，對于提高農(nóng)村各類土地的利用效率，激發(fā)農(nóng)民自主創(chuàng)新能力，喚起農(nóng)村發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力，提高農(nóng)民生活水平，促進(jìn)就地城市化都具有重要意義。

一、農(nóng)村電子商務(wù)的定義與分類

本文主要研究的農(nóng)村電子商務(wù)是將農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品和服務(wù)，通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)信息交換和完成交易。而對于一些在政府和企業(yè)推動(dòng)下，建立農(nóng)村服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，主要疏通電子商務(wù)“下行”通道的農(nóng)村電商模式不給予過多考慮。

據(jù)阿里研究院2015年公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年12月，全國已出現(xiàn)淘寶村211個(gè)，同時(shí)涌現(xiàn)出19個(gè)淘寶鎮(zhèn)。我國農(nóng)村電子商務(wù)的集中爆發(fā)得益于互聯(lián)網(wǎng)的普及和信息化建設(shè)的深入推進(jìn)。最新統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年底，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.88億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為50.3%，其中農(nóng)民網(wǎng)民占28.4%。政府配套的政策也在密集出臺(tái)，2015年，國務(wù)院和國家部委針對電商出臺(tái)的政策達(dá)平均每月一次。不論是從“自下而上”的農(nóng)村電商數(shù)量激增，還是從“自上而下”的政府政策支持加大，都可以看出農(nóng)村電子商務(wù)的發(fā)展既滿足了農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代化、信息化建設(shè)的需要，也符合國家解決“三農(nóng)”問題的政策愿景，同時(shí)農(nóng)村電商的發(fā)展有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和實(shí)現(xiàn)就地城市化。

針對農(nóng)村電子商務(wù)的多種形態(tài)，需要概括它們各自的特征并進(jìn)行分類，從而分門別類提出針對性的支持政策。本文提出了多種待選方案。

（一）方案一：產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向法

所謂的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向法，是指根據(jù)農(nóng)村電商發(fā)展后帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，對發(fā)展電商的農(nóng)村進(jìn)行分類。具體可分為：第一產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型，第二產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型，第三產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型、混合型。分類依據(jù)是發(fā)展電商前后各產(chǎn)業(yè)在該地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中所占比重凈增加率。

具體的操作方法可以有以下兩種：方法一：以一年為一個(gè)計(jì)量周期，計(jì)算該年各產(chǎn)業(yè)收入占該地區(qū)GDP的比重，在一定時(shí)間維度上表現(xiàn)出變化趨勢，從而確定擴(kuò)展最迅速的產(chǎn)業(yè)，以此確定電商類型。方法二：分析該地區(qū)農(nóng)村人口的年收入組成情況，同樣以一定時(shí)間維度上表現(xiàn)出的變化趨勢為衡量指標(biāo)。

（二）方案二：“產(chǎn)業(yè)-組織”分類法

所謂的“產(chǎn)業(yè)-組織”分類法，是從兩個(gè)維度，即從產(chǎn)業(yè)和組織形式出發(fā)，具體分為六種類型。這里的產(chǎn)業(yè)與方案一所指的產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵不同，方案一中的產(chǎn)業(yè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，是電商前后產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，而本方案所指的產(chǎn)業(yè)是靜態(tài)的，以農(nóng)村電商具體從事的行業(yè)分類，所以可以分為一、二、三產(chǎn)業(yè)三種類型。組織形式是指農(nóng)村電商的生產(chǎn)經(jīng)營組織形式，根據(jù)實(shí)際情況，大致可以分為家庭作坊型和企業(yè)組織型兩類，兩者的劃分界限在于是否有除家庭成員以外正式長期的雇工行為。

表1 農(nóng)村電商的分類

（三）方案三：傳統(tǒng)分類方法

傳統(tǒng)分類方法是依據(jù)電子商務(wù)的商業(yè)模式來進(jìn)行劃分，往往按照商務(wù)主體的不同進(jìn)行分類。具體有B2B、B2C、C2C等等，還有學(xué)者對農(nóng)村電子商務(wù)按這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過分類，提出了F2C2B、F2G2B等等。

綜合對比分析，“產(chǎn)業(yè)-組織”分類法雖然存在局限性，但是相比之下能更好地契合研究主題，調(diào)研工作開展起來也比較便利。

二、典型案例

（一）臨安白牛村——Ⅰ類農(nóng)村電商

白牛村坐落于臨安昌化鎮(zhèn)西面，位于02省道邊上，交通比較方便。目前白牛村農(nóng)戶總數(shù)為551戶，總?cè)丝?541人，分為16個(gè)小組。2014年人均收入2.26萬元，村集體經(jīng)濟(jì)固定收入30萬。

圖1 白牛村電商經(jīng)營模式

表2 白牛村電商類型與特征

白牛村的電子商務(wù)發(fā)展，起步于2007年。如今全村近10%的農(nóng)戶家里都開起了網(wǎng)店，目前還處于不斷發(fā)展的階段。網(wǎng)店的主營產(chǎn)品都是以本地土特產(chǎn)山核桃為主。2012年白牛村的年銷售額7300萬，2013年的年銷售額1.5億元，2014年創(chuàng)造了2億元的年銷售額。2014年“雙十一”當(dāng)天的銷售額達(dá)到了1200萬。年銷售額在2000萬以上的網(wǎng)商有4家，1000萬以上2000萬以下的2家，大部份的網(wǎng)店銷售規(guī)模都在100萬元左右。其中白牛村網(wǎng)店山核桃的銷售總額占了總銷售額的63%以上。網(wǎng)店的發(fā)展也帶動(dòng)了其他堅(jiān)果炒貨食品的銷售，拓寬了堅(jiān)果食品的銷售渠道；與此同時(shí)，白牛村電子商務(wù)的發(fā)展增加了農(nóng)民的收入，帶動(dòng)了村民的就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年白牛村的網(wǎng)店銷售山核桃近300萬斤，解決本地村民就業(yè)300余人。

存在的主要問題：

第一，倉儲(chǔ)、辦公、包裝用地緊張。白牛村較大的幾家電商為解決用地困難的問題，聯(lián)合租賃了村里的一家舊工廠（集體經(jīng)營性建設(shè)用地），但是改造后的廠房仍然擁擠不堪，沒有明確的分區(qū)，倉儲(chǔ)、辦公、包裝混在一起，經(jīng)營者也反映隨著銷量的不斷增長，特別是在旺季的時(shí)候，這一廠房還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足自身經(jīng)營的需要。同時(shí)，考察了規(guī)模相對較小的電商，他們一般在家中進(jìn)行相應(yīng)的生產(chǎn)銷售活動(dòng)，同樣是各種活動(dòng)混雜在一起進(jìn)行，不僅工作效率不高，而且食品安全存在隱患。

第二，人才問題。雖然不斷有年輕一代返鄉(xiāng)，但是掌握運(yùn)營、美工等的人才仍然十分匱乏。

第三，配套服務(wù)問題。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)銷售的特殊性，其中最重要也最讓淘寶店家頭痛的問題是食品安全監(jiān)測問題，由于單個(gè)經(jīng)營者不具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力組織起質(zhì)檢團(tuán)隊(duì)，所以大多數(shù)的賣家還是十分依賴傳統(tǒng)的加工工廠。相比較其他農(nóng)產(chǎn)品，山核桃這一類堅(jiān)果產(chǎn)品，在物流、倉儲(chǔ)、運(yùn)輸方面的壓力小很多。

（二）麗水北山村——Ⅱ類農(nóng)村電商

圖2 北山村電商經(jīng)營模式

表3 北山村電商特征比較

北山村位于麗水縉云的東北部，隸屬壺鎮(zhèn)，與上王村相鄰，距離壺鎮(zhèn)2.5公里。該村現(xiàn)有農(nóng)戶938戶，總?cè)丝?212人，勞動(dòng)力2050人。北山村是麗水市首個(gè)“農(nóng)村電子商務(wù)示范村”，被專家學(xué)者稱為農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展的“北山模式”，即“農(nóng)村+網(wǎng)絡(luò)+企業(yè)+政府”為核心要素，以縉云縣北山狼戶外用品有限公司為龍頭，以個(gè)人、家庭以及小團(tuán)隊(duì)開設(shè)的分銷店為支點(diǎn)，以戶外用品為主打產(chǎn)品，以“北山狼”產(chǎn)品為依托的農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展模式。

存在的主要問題：

第一，用地問題，特別是倉儲(chǔ)用地。對于倉儲(chǔ)用地的需求并不僅僅是數(shù)量上的問題，還有管理、開發(fā)問題。較高密度的開發(fā)顯然不適合農(nóng)村電商，因?yàn)橐环矫尕涍\(yùn)不方便另一方面成本較高，但是農(nóng)村現(xiàn)在的問題是無地可供。

第二，人才問題，農(nóng)村怎么留住人才。電商創(chuàng)業(yè)者和就業(yè)者以年輕人為主，他們的需求顯然更多元化，除了基本生活需要以外，他們對于娛樂休閑有更高的要求，這樣就對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了新的要求，配套的土地供給至關(guān)重要。

（三）桐廬嶺源村——Ⅲ類農(nóng)村電商

圖3 嶺源村電商經(jīng)營模式

嶺源村位于浙江省桐廬縣西北部合村鄉(xiāng)境內(nèi)，共有農(nóng)戶763戶，人口2425人。2013年，杭州安廚電子商務(wù)有限公司創(chuàng)立，采用“電商平臺(tái)+配送中心+基地（合作社、農(nóng)戶）”的全產(chǎn)業(yè)鏈模式，其第一個(gè)生產(chǎn)基地設(shè)立在合村鄉(xiāng)的嶺源村。專業(yè)的公司運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，除了帶來農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、精準(zhǔn)化生產(chǎn)以外，結(jié)合“最美縣城”桐廬自然條件的優(yōu)勢，嶺源村也開發(fā)出了鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)。

存在的主要問題：

第一，用地問題。對于a型農(nóng)村電商來說，宅基地用作經(jīng)營的合法性存疑；對于b型農(nóng)村電商來說，其要想進(jìn)行旅游開發(fā)，必然需要面臨農(nóng)村土地用途的轉(zhuǎn)用問題，而林地、農(nóng)用地等的轉(zhuǎn)用困難重重。

第二，資本問題。農(nóng)村開展旅游開發(fā)，必然需要巨大的資金投入，但是政府又該通過什么樣的措施來吸引資本，完成招商。不同于城市可以將土地資本化，農(nóng)村土地的變現(xiàn)能力太弱。

從案例反應(yīng)的問題來看，如何在土地利用上給予更多支持是各種類型電商發(fā)展面臨的共同問題。

三、現(xiàn)有農(nóng)村土地政策與電商用地需求的主要矛盾

不同類型的電商對農(nóng)村土地產(chǎn)生了不同的要求。根據(jù)前期的調(diào)查，農(nóng)村電商及其對于土地的需求大致可以分為以下六類（詳見表5）。

表4 嶺源村電商特征

表5 電商分類及相應(yīng)的土地需求

其中矛盾最尖銳的地方在于：其一，第一產(chǎn)業(yè)企業(yè)型電商對于農(nóng)用地周邊建設(shè)用地的需求，以及土地收益分配的問題。其二，第二三產(chǎn)業(yè)電商流轉(zhuǎn)宅基地、改作經(jīng)營性用途的需求。其三，企業(yè)型電商由于規(guī)模擴(kuò)大，零碎邊角的建設(shè)用地?zé)o法滿足需求，需要整塊較大規(guī)模的集體建設(shè)用地。所以，歸根結(jié)底，還是對集體建設(shè)用地的需求。

（一）宅基地的法律限制

第二產(chǎn)業(yè)中，家庭型電商對于宅基地存在需求，主要是利用自家農(nóng)房進(jìn)行商品倉儲(chǔ)、辦公；自家農(nóng)房容不下時(shí)，也租賃附近閑置的農(nóng)房和農(nóng)村邊角用地等搭建廠房。第三產(chǎn)業(yè)中，家庭型電商將宅基地上的農(nóng)房改建成民宿，進(jìn)行餐飲住宿娛樂等活動(dòng)；或者將古宅、老房子流轉(zhuǎn)出去用于建造別墅、飯店等。

麗水以戶外用品著稱的淘寶村——北山村，“網(wǎng)商作坊”（家庭作坊）完全在農(nóng)房內(nèi)進(jìn)行“前店后廠”的經(jīng)營：一層的房間用于客服、運(yùn)營與來料加工；二層以上的房間用于住家與倉儲(chǔ)。在麗水蓮都區(qū)碧湖鎮(zhèn)堰頭村，知名電商“倪老腌”，長期整租了村內(nèi)一座精美的古宅，生產(chǎn)、銷售特制辣醬大獲成功。而在桐廬縣，“空心村的二次創(chuàng)業(yè)”“城里人的第二居所”活動(dòng)成為眾人矚目的焦點(diǎn)。

類似的案例不勝枚舉。但是，目前的法律框架對于宅基地的限制很多。

首先是房地關(guān)系。房子屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，公民（包括農(nóng)民）依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但是宅基地屬集體所有，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。由于農(nóng)房與宅基地?zé)o法分離的關(guān)系，農(nóng)房的流轉(zhuǎn)范圍被限定在本集體內(nèi)部。物權(quán)法草案第162條規(guī)定：宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。同時(shí)，《土地管理法》第62條第4款規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。但是現(xiàn)實(shí)操作中，存在將農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓給集體之外的人員現(xiàn)象，并通過“以租代買”的方式來規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。為了回避租賃期限最高20年的法律規(guī)定，現(xiàn)實(shí)操作中采取“優(yōu)先續(xù)簽”來達(dá)到房屋的實(shí)際購買。

其次是用途管制。《土地管理法》第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此，實(shí)際上將宅基地和其他集體建設(shè)用地出租用作辦公倉儲(chǔ)等用途都是不符合法律規(guī)定的。另一方面，農(nóng)業(yè)部、國土資源部等又鼓勵(lì)村民利用自有住宅從事旅游業(yè)，鼓勵(lì)閑置宅基地用于休閑農(nóng)業(yè)。這就造成法律與部委政策的不協(xié)調(diào)。

再者是面積限制?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。由于將土地用于商業(yè)經(jīng)營開發(fā)能獲得巨大的收益，因此存在超占宅基地，或者轉(zhuǎn)讓后繼續(xù)申請的問題。

還有是融資限制?！稉?dān)保法》第37條第2項(xiàng)明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。這使得像“倪老腌”這樣的電商遇到資金周轉(zhuǎn)問題，無法通過宅基地抵押獲得融資。

（二）較大規(guī)模整塊集體建設(shè)用地問題

隨著農(nóng)村電商規(guī)模逐漸擴(kuò)大，宅基地、零星邊角用地不再能滿足需求，而需要規(guī)模較大的農(nóng)村建設(shè)用地，用于建造廠房。那么是否應(yīng)該在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村給這一類電商企業(yè)提供用地支持呢？有觀點(diǎn)認(rèn)為它們應(yīng)當(dāng)搬入鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。然而在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，支持它們在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展更加合理。

將龍頭電商留在當(dāng)?shù)赜欣凇耙淮逡黄贰鄙罨a(chǎn)業(yè)鏈，樹立品牌，擴(kuò)大知名度。隨著龍頭電商資本、技術(shù)的積累，他們會(huì)逐漸開拓附加值更高的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)鏈的成熟、豐富能推動(dòng)品牌的樹立。品牌在這個(gè)爭奪注意力的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代非常重要。因?yàn)槊鎸姺钡男畔ⅲ櫩屯ㄟ^品牌快速甄別優(yōu)劣。例如在戶外用品的領(lǐng)頭羊“北山狼”帶動(dòng)下，北山村有很多家網(wǎng)店，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的熟人關(guān)系營造了良性共生的商業(yè)生態(tài)。同時(shí)“北山狼”的創(chuàng)始人原本計(jì)劃著在北山村周圍的青山中開辟戶外登山廊道，推動(dòng)北山村旅游業(yè)的發(fā)展。但是由于空間的限制，“北山狼”不得不搬到附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園，不僅這一計(jì)劃擱置，連原來與村民的業(yè)務(wù)關(guān)系也受到影響。隨著規(guī)模的擴(kuò)大，在土地緊缺的情況下，北山村的領(lǐng)頭企業(yè)“北山狼”無奈被迫遷離，使得淘寶村網(wǎng)商村民之間存在的業(yè)務(wù)聯(lián)系削弱；同時(shí)不利于北山村進(jìn)一步樹立品牌，延伸旅游等產(chǎn)業(yè)鏈。

根據(jù)對從業(yè)者的調(diào)查來看，在農(nóng)村經(jīng)營電商產(chǎn)業(yè)，不僅是村民的生產(chǎn)活動(dòng)，更是他們的生活模式，因此他們都不愿意離開當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)。對于雇工來說，原來的生產(chǎn)生活完全不受影響，又得到一份兼業(yè)收入，何樂而不為？白牛村“開心核桃”的雇工大媽，農(nóng)閑時(shí)來廠里剝核桃，一邊工作一邊嘮嗑，中午回家吃飯，下雨了還能趕回去收衣服。這種自由混合的生產(chǎn)生活模式，早在“日出而作，日落而息”的農(nóng)耕社會(huì)已經(jīng)寫入農(nóng)民的基因，是農(nóng)村最大的魅力所在，又豈是入駐園區(qū)后，在車間刻板勞作的產(chǎn)業(yè)工人所能比擬的呢？對于雇傭方來說，正式入駐園區(qū)意味著高額的廠房租金、員工費(fèi)用成本和稅收支出。而在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，廠房租金低廉；村民之間的信任關(guān)系降低了招募、監(jiān)管雇工的成本，也不用負(fù)責(zé)他們的伙食、住宿、五險(xiǎn)一金；稅收政策還未建立，稅金幾乎為零；開展電商業(yè)務(wù)的同時(shí)還能兼顧家庭。

四、農(nóng)村土地利用政策調(diào)整分析

（一）基本原則

一是堅(jiān)持促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源節(jié)約集約利用相結(jié)合的原則。中國人多地少的現(xiàn)狀決定了土地必須高效利用。利用農(nóng)村閑置的各類存量用地，滿足電商發(fā)展的需求，成為改革的首要原則。

二是堅(jiān)持實(shí)事求是、群眾路線的原則。改革應(yīng)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自主自愿的原則，在產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、農(nóng)民需求強(qiáng)烈的試點(diǎn)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)適度加大改革的力度；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，改革不能脫離實(shí)際需求。政府強(qiáng)制的改革措施只會(huì)危害農(nóng)民的利益。

三是堅(jiān)持整體性、全局性的原則。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)整體，在電商背景下，三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相輔相成，產(chǎn)業(yè)融合的性質(zhì)更加明顯，從而對“三塊地”產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)的需求；同時(shí)農(nóng)村電商對集體建設(shè)用地的需求應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。單純進(jìn)行某一部分土地的改革試點(diǎn)并不能從整體解決問題。

由上述分析可知，沖擊性載荷是引起潞新礦區(qū)4號(hào)煤層巷道持續(xù)變形的主要原因。因此需對巷道圍巖的動(dòng)載響應(yīng)進(jìn)行模擬分析，探究動(dòng)載對圍巖變形破壞的影響規(guī)律。

四是堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)村土地文化、生態(tài)等其他功能的原則。除了用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持當(dāng)?shù)厝丝诘纳a(chǎn)生活外，農(nóng)村土地對于維持生物多樣性、保護(hù)自然景觀、傳承文化遺產(chǎn)等方面的價(jià)值越來越重要。在供給過剩的現(xiàn)代社會(huì)，保持獨(dú)特性才是根本的立足點(diǎn)。而農(nóng)村土地恰恰是農(nóng)村獨(dú)特資源中的重要一塊。

（二）國家農(nóng)村土地利用政策改革的走向分析

中央部委通過批復(fù)方案的方式對地方改革思路進(jìn)行限制，不利于農(nóng)村土地改革堅(jiān)持實(shí)事求是、群眾路線的原則。地方政府只能通過技術(shù)性的改進(jìn)，而非制度性的突破，來實(shí)行改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為“相對溫和”的版本。中央出于風(fēng)險(xiǎn)控制的目的對改革采取謹(jǐn)慎的態(tài)度可以理解，但是在試點(diǎn)地區(qū)“過于溫和”也就失去了試點(diǎn)的意義。只要堅(jiān)持農(nóng)民自主自愿的原則，相信農(nóng)民對于追求財(cái)富和保護(hù)權(quán)利的理性權(quán)衡，拓寬改革思路并不會(huì)影響社會(huì)長遠(yuǎn)穩(wěn)定。因此，應(yīng)當(dāng)抓住農(nóng)村地區(qū)電商經(jīng)濟(jì)活躍的機(jī)遇，選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成熟的試點(diǎn)，順應(yīng)農(nóng)民對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、“三權(quán)”抵押流轉(zhuǎn)的強(qiáng)烈需求。

“三塊地”改革分類試點(diǎn)使得地方難以形成全局性和整體性的改革嘗試。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)整體，三產(chǎn)融合發(fā)展的性質(zhì)更加明顯，從而對“三塊地”產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)的需求；同時(shí)農(nóng)村電商對集體建設(shè)用地的需求應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。例如，由于缺乏資金來源，宅基地退出面臨補(bǔ)償和社會(huì)保障問題，因而難以為繼；由于缺乏信用擔(dān)保，抵押融資渠道不暢，農(nóng)地流轉(zhuǎn)同樣擱置。對于農(nóng)村電商面臨的空間和資金的難題，全面的土地改革能夠有效地破解農(nóng)村電商面臨的空間和資金的難題。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益可以壯大村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而為宅基地退出的補(bǔ)償、社會(huì)保障問題和農(nóng)地、宅基地抵押的擔(dān)保難題提供資金來源。一方面通過盤活存量土地，吸引社會(huì)資金建造電商園區(qū)，為農(nóng)村電商提供發(fā)展空間；另一方面，推動(dòng)宅基地和農(nóng)地的抵押擔(dān)保，農(nóng)村電商經(jīng)營個(gè)體得到了資金支持。因此，為推動(dòng)農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，土地制度的改革可以從集體建設(shè)用地改革入手，對試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行全面整體的改革試驗(yàn)。

（三）針對三種需求的政策探討

1.農(nóng)用地周邊建設(shè)用地的需求

企業(yè)電商推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合，要求農(nóng)場用地多樣化。農(nóng)產(chǎn)品深加工、發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)需要在農(nóng)場附近建設(shè)加工廠房、體驗(yàn)中心、休閑場所等。但是由于基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)用地指標(biāo)限制等原因，建設(shè)用地的需求得不到滿足，矛盾尖銳。

以杭州安廚電子商務(wù)有限公司為例，該公司在桐廬嶺源村承包500畝土地，建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地；搭建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、監(jiān)測體系、電商平臺(tái)等，向消費(fèi)者出售有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品套餐；同時(shí)計(jì)劃發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，因此需要經(jīng)營性的餐飲娛樂用地。但是《土地管理法》第4條規(guī)定：嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。雖然安廚基地有利于延長產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)當(dāng)?shù)匾欢a(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，但是嚴(yán)格的指標(biāo)管理和空間規(guī)劃抑制了這種需求。為了取得土地，只能通過“林地活用”等名目打擦邊球。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地按農(nóng)用地管理不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。在實(shí)際考察中發(fā)現(xiàn)，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地成為利用效率很高的土地，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村三產(chǎn)融合的重要場所。例如，安廚電商的桐廬基地就是一個(gè)很好的例子。

但設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理仍存在較多問題。首先是政策制定不夠完善，如未明確生產(chǎn)設(shè)施占用耕地的復(fù)墾方式導(dǎo)致項(xiàng)目單位出具的復(fù)墾保證書沒有太大約束力；未明確生產(chǎn)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致企業(yè)盲目擴(kuò)大用地規(guī)模等；設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理跟不上三大產(chǎn)業(yè)高度融合的新趨勢。例如，現(xiàn)行管理政策對農(nóng)產(chǎn)品的存儲(chǔ)、分揀包裝等倉庫用地，作為設(shè)施農(nóng)用地管理，而農(nóng)產(chǎn)品的工廠化加工用地、中高檔展銷作為建設(shè)用地管理。在實(shí)際生產(chǎn)中，農(nóng)產(chǎn)品存儲(chǔ)、加工、交易、物流往往一氣呵成，很難將這些農(nóng)地分開獨(dú)立管理。

2.宅基地流轉(zhuǎn)的模式對比

一是桐廬模式：村集體主導(dǎo)回收農(nóng)房和宅基地使用權(quán)，并“租賃”給外來人員。因地處偏遠(yuǎn)，不少村民或移居下山、或進(jìn)城打工，許多依山而建的房子被閑置，甚至廢棄。為了避免將仍有使用價(jià)值的農(nóng)房白白拆除，提高資源利用率，同時(shí)為空心村注入經(jīng)濟(jì)活力；另一方面也是為了滿足綠色移居和銀色移居需求而產(chǎn)生的間接土地需求意愿，桐廬縣“空心村的二次創(chuàng)業(yè)”“城里人的第二居所”活動(dòng)成為眾人矚目的焦點(diǎn)。

據(jù)了解，根據(jù)不同村莊閑置房屋的類型和條件，桐廬目前推出了出租、出讓、合作、居農(nóng)共建等多種閑置房的處置利用模式。主要分為3個(gè)步驟：村集體經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一收購（收回）閑置房，將其產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為集體所有；農(nóng)戶在獲得一次性補(bǔ)償后，自愿永久放棄宅基地使用權(quán)（包括住宅、附屬用房和庭院用地）；承租人和村集體協(xié)商租賃價(jià)格、租期（一般是20年），并簽訂房屋租賃合同。

二是杭州聯(lián)眾模式：農(nóng)民保留宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)，外來資本長期租用農(nóng)房。為實(shí)現(xiàn)宅基地潛在的增值收益，滿足城市居民綠色宜居的需求，聯(lián)眾休閑產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司（簡稱聯(lián)眾公司）與農(nóng)村農(nóng)戶和都市居民三方締約：參與合作的農(nóng)戶必須自己拆除舊房，利用自己的宅基地使用權(quán)，作為建設(shè)主體申請建房審批手續(xù)；合法取得審批手續(xù)之后，聯(lián)眾公司投資建設(shè)新房，打造成鄉(xiāng)間公寓，出租給都市居民使用。

圖1 安廚桐廬基地設(shè)施農(nóng)用地使用情況

聯(lián)眾公司與農(nóng)戶之間的利益關(guān)系：首先，聯(lián)眾公司為農(nóng)戶墊付拆建房屋以及房屋裝修費(fèi)用。隨著新房建設(shè)完成，聯(lián)眾公司墊付的代建費(fèi)用，則由聯(lián)眾公司向農(nóng)戶支付30年房屋租賃費(fèi)進(jìn)行抵充。同時(shí)，農(nóng)民可作為聯(lián)眾公司的員工，參與聯(lián)眾公司租用部分房屋的物業(yè)管理，每年獲取一定的管理經(jīng)費(fèi)；還可利用自己使用的房屋，借助聯(lián)眾公司統(tǒng)一包裝營銷，經(jīng)營農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)。

聯(lián)眾公司與都市居民之間的利益關(guān)系：每個(gè)使用鄉(xiāng)村公寓的都市居民要與聯(lián)眾公司簽訂協(xié)議，加入城仙居慢生活俱樂部，支付加入俱樂部的入會(huì)費(fèi)和年費(fèi)。通過支付入會(huì)費(fèi)，都市居民作為會(huì)員擁有聯(lián)眾公司提供的農(nóng)村公寓一間，享有30年免費(fèi)使用權(quán)。而年費(fèi)主要用于房屋主體的維護(hù)、公共設(shè)施的日常運(yùn)作及人員工資、俱樂部服務(wù)等費(fèi)用。

同樣是利用農(nóng)房發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)，當(dāng)農(nóng)民自身成為合格的農(nóng)村土地利用的主體，不僅能規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，而且是真正有效增加農(nóng)民收入的途徑。政府要做的是將農(nóng)民培育成合格的市場主體，賦予其足夠的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，同時(shí)完善規(guī)劃、稅收等配套政策。

從上面的論述可以看到將當(dāng)?shù)匕l(fā)展起來的電商企業(yè)留在農(nóng)村的重要性，接下來的問題是如何滿足企業(yè)型電商對于較大塊集體建設(shè)用地的需求？途徑無外乎兩種，要么整理存量，要么爭取增量。

整理存量的模式有很多，例如德清、開化等地通過“多規(guī)合一”，理順各類用地關(guān)系，釋放了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的活力。德清洛舍鎮(zhèn)東衡村以網(wǎng)銷鋼琴出名，村里想用之前廢棄的閉坑礦來發(fā)展鋼琴產(chǎn)業(yè)，卻苦于原先的村、鎮(zhèn)規(guī)劃中沒明確這些土地的用途。在德清縣“多規(guī)合一”編制基本完成后，東衡村一塊兩百畝的工業(yè)用地被“喚醒”，成為村里鋼琴產(chǎn)業(yè)的孵化基地；開化以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)空間，村村有了明確統(tǒng)一的規(guī)劃，能一心一意發(fā)展農(nóng)村旅游，其中姚家村的村民正將原來的磚瓦廠改建成以窯文化為主題的展覽館和特色民宿。

除了調(diào)整規(guī)劃，各地也有不少案例通過舊村規(guī)劃重建進(jìn)行“存量挖潛”，整理土地。但是這種模式需要大規(guī)模的資金運(yùn)作，矛盾多發(fā)，也容易破壞農(nóng)村原本風(fēng)貌。并且部分農(nóng)村由于實(shí)際情況的限制，整理出的土地十分有限。例如，由于麗水北山村農(nóng)居原本就布局緊密，若是舊村規(guī)劃，反而需要更多的土地指標(biāo)用于基礎(chǔ)設(shè)施配套和村民農(nóng)居面積補(bǔ)償?shù)取?/p>

在存量的確無法滿足的情況下，爭取農(nóng)村集體新增建設(shè)用地指標(biāo)也未嘗不可。長久以來，無論是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，還是政府壟斷的征地模式，都是擠占農(nóng)村的發(fā)展空間用于城市建設(shè)，造成城鄉(xiāng)差距不斷加大。而在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，農(nóng)村有了內(nèi)生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，城市應(yīng)該反哺農(nóng)村，尤其是在建設(shè)用地指標(biāo)方面。浙江省已經(jīng)開始用土地政策支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展，對如期完成年度規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的，按實(shí)際使用指標(biāo)的50%給予配套獎(jiǎng)勵(lì)，對3年內(nèi)未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的，加倍倒扣省獎(jiǎng)勵(lì)的用地指標(biāo)。對于特色鮮明、發(fā)展勢態(tài)良好的淘寶村，也可以考慮納入支持范圍。

五、政策建議

（一）國家層級政策改革的建議

1.加強(qiáng)法制建設(shè)

中央政府需要搭建良好的制度框架。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一方面，要理順《土地管理法》與《憲法》《物權(quán)法》《森林法》等法律之間的關(guān)系。例如，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的深化，一二三產(chǎn)業(yè)的融合，休閑觀光農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，對于農(nóng)田、林地、水塘提出了新的需求，因此需要《土地管理法》與《森林法》《水法》等進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)。另一方面，也要修改《土地管理法》相應(yīng)的條款。從遠(yuǎn)期看，《土地管理法》需要?jiǎng)?chuàng)新對土地關(guān)系的調(diào)整理念，以土地市場配置機(jī)制為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為核心，建立起與土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系相適應(yīng)的土地管理法律制度體系；從近期看，對《土地管理法》中明顯與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的條款進(jìn)行及時(shí)修改。例如，調(diào)整《土地管理法》對于宅基地“一戶一宅”的規(guī)定，對存量的宅基地進(jìn)行有償使用；允許農(nóng)民運(yùn)用自有住宅發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)，同時(shí)盡快出臺(tái)規(guī)劃、稅收等配套政策的指導(dǎo)意見，避免無序開發(fā)，損害農(nóng)村的公共環(huán)境。

2.適度拓寬改革思路

“自上而下”的制度設(shè)計(jì)不利于培育市場化的機(jī)制。高層的指導(dǎo)意見到達(dá)執(zhí)行層就會(huì)變成考核壓力，出現(xiàn)違背市場主體意愿的強(qiáng)制性行為。應(yīng)當(dāng)完善“自下而上”的訴求表達(dá)通道，賦予改革試點(diǎn)更多的自主性，選取電商產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟、土地方面確有需要的農(nóng)村予以特別支持。

3.嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)村土地的社會(huì)公共價(jià)值

中央政府與地方政府對農(nóng)村土地的管理存在目標(biāo)偏差，中央政府要扮演好社會(huì)福利人的角色。保護(hù)農(nóng)村土地的生態(tài)、文化、社會(huì)價(jià)值的任務(wù)更多的落在中央政府的肩上。中央政府要完善相關(guān)法律法規(guī)，例如設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾方式等；要加大監(jiān)督檢查成本的投入，加強(qiáng)對工商資本違法用地的處罰；要鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣帜艽龠M(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品電商產(chǎn)業(yè)等，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。

（二）地方政府可自行嘗試的改革建議

地方政府管轄的范圍更小，對本地的情況更為了解，有能力對于農(nóng)村電商進(jìn)行深入了解，從而結(jié)合具體實(shí)際情況，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的電商發(fā)展謀福利。

1.盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地

隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的逐漸豐富，存量建設(shè)用地使用方式增多，土地價(jià)值得到顯現(xiàn)。對于宅基地，要鼓勵(lì)農(nóng)房多種形式的利用，規(guī)范由此帶來的宅基地流轉(zhuǎn)問題?！逗贤ā芬?guī)定租賃期限不得超過二十年，實(shí)質(zhì)上想避免出現(xiàn)農(nóng)村土地以租代買的方式損害農(nóng)民利益，出現(xiàn)流民現(xiàn)象，危及社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)然對于自愿退出宅基地的農(nóng)戶，在確認(rèn)其后續(xù)工作、生活穩(wěn)定的情況下可以同意其有償退出宅基地。退出的宅基地可以由村集體管理，將使用權(quán)流轉(zhuǎn)給外來承租者發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)或者休閑農(nóng)業(yè)，或者用于耕地補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等。但是要避免村集體的利益關(guān)聯(lián)，不能通過集中安置、強(qiáng)迫退出的方式剝奪農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)利。嚴(yán)格把控退出農(nóng)戶不能再次申請宅基地，否則耕地保護(hù)就會(huì)面臨極大的挑戰(zhàn)。

對于存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，要積極推動(dòng)其入市流轉(zhuǎn)，從而保障農(nóng)村電商對于較大整塊集體建設(shè)用地的需求。對于租賃方式、抵押權(quán)能等也應(yīng)進(jìn)行靈活安排，緩解小微企業(yè)的資金壓力。

2.合理配置新增建設(shè)用地

對于電商發(fā)達(dá)的農(nóng)村，應(yīng)當(dāng)允許其跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“占補(bǔ)平衡”，甚至給予適當(dāng)新增建設(shè)用地的支持。但是政府不應(yīng)該操之過急，而是應(yīng)按照市場需求的自然演變給予土地供應(yīng)。

3.培育本地區(qū)的農(nóng)民市場經(jīng)濟(jì)能力

農(nóng)村的發(fā)展歸根結(jié)底要靠農(nóng)村人自己建設(shè)，否則，即使制度框架賦予農(nóng)民足夠的土地權(quán)利，也會(huì)被其他勢力所入侵。因此當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)農(nóng)民盡快成為合格的市場主體，支持農(nóng)民合作社入股或興辦龍頭企業(yè)。以土地、林地為基礎(chǔ)的各種形式合作，凡是享受財(cái)政投入或政策支持的承包經(jīng)營者均應(yīng)成為股東方，并采取“保底收益+按股分紅”等形式，讓農(nóng)戶分享加工、銷售環(huán)節(jié)收益。并在此過程中加快培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，鼓勵(lì)新型職業(yè)農(nóng)民、務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員等領(lǐng)辦合作社、興辦家庭農(nóng)場。

4.依托本地特色資源

依托本地的土地資源，挖掘本地區(qū)的特色，培育獨(dú)特的文化符號(hào)。當(dāng)?shù)卣梢詣?dòng)員學(xué)界、商界多方力量，成立非盈利組織，對農(nóng)村特色資源深入挖掘，提前規(guī)劃，協(xié)助農(nóng)村電商樹立品牌，打響知名度。但是，值得注意的是，在未對農(nóng)村進(jìn)行深入挖掘和科學(xué)評價(jià)的情況下，不應(yīng)盲目地對其進(jìn)行開發(fā)改造。

（作者單位：浙江省公共政策研究院，浙江大學(xué)公共政策研究院）