吳應寧（合肥學院　經(jīng)濟系，安徽　合肥　230601）

安徽城鎮(zhèn)保障性住房發(fā)展新形勢、任務及對策研究

吳應寧
（合肥學院經(jīng)濟系，安徽合肥230601）

自2007年全面啟動保障性住房建設以來，安徽省在保障性安居工程建設數(shù)量、保障范圍、制度建設等方面取得了較大成績。然而未來幾年，安徽省保障性住房建設也面臨著保障人群持續(xù)增加、棚戶區(qū)改造任務艱巨、資金缺口巨大、分配制度不完善等新形勢。我們要從制度建設、資金籌集、稅費減免、土地供應等方面出臺政策措施，繼續(xù)擴大公租房覆蓋范圍、打通公租房和商品房的轉換通道、推進棚戶區(qū)改造貨幣化安置以及優(yōu)化公租房分配運營機制，推進保障性住房的健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)保障房；新形勢；新任務；發(fā)展對策

城鎮(zhèn)保障性住房建設是關系國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的重大民生工程?！笆濉逼陂g，安徽省城鎮(zhèn)保障性住房在建設規(guī)模、收益范圍、制度完善等方面均取得了較大成就，對調結構、惠民生、促發(fā)展發(fā)揮了重要作用。未來五年，隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，大量新就業(yè)人員和外來人口進入城市，住房保障工作將更艱巨、更復雜。因此，我們要認清發(fā)展新形勢，抓住發(fā)展機遇，出臺相應措施，確保保障性住房建設和公平分配的順利推進。

一、安徽城鎮(zhèn)保障性住房發(fā)展現(xiàn)實基礎分析

自2007年全面啟動保障性住房建設以來，安徽省在保障性住房建設方面取得了巨大進展和顯著成績。

第一，保障性安居工程建設數(shù)量不斷增加。截止2015年年底，全省累計開工建設各類保障性安居工程約265萬套，其中廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房等保障性住房近100萬套，比2010年年底的21.7萬套增加了360.83%；①《安徽出臺城鎮(zhèn)保障房“十二五”規(guī)劃 中低收入者住有所居》，萬家熱線，2011年 10月11日。http://365jia.cn/news/2011-10-11/ EE1E0DB1FEDE2833.html棚戶區(qū)改造近165萬套，基本實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃確定的全省城鎮(zhèn)保障性住房（含棚戶區(qū)改造）覆蓋面20%的目標。2012-2015年，全省保障性安居工程開工建設量和基本建成量連續(xù)居全國前列，并全面完成國家下達的各項目標任務。

第二，保障范圍不斷擴展。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的需要，全省各地逐步放寬住房保障申請條件，保障對象由城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭穩(wěn)步向中等偏下收入住房困難家庭擴展。截至2010年年底，安徽省有20.9萬戶城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭通過廉租住房保障制度改善了住房條件，而截止到2014年年底，全省已有近150萬戶城鎮(zhèn)住房困難家庭居住條件得到改善，增加了617.70%；其中有近66萬戶居民通過配租配售保障房和租賃補貼方式享受了住房保障，近84萬戶居民通過棚戶區(qū)改造改善了居住條件。未來，隨著新型城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革進程的加快，將會有更多的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員、新就業(yè)無房職工以及符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口的住房條件得到改善。

第三，住房保障機制不斷完善。經(jīng)過多年的探索和實踐，安徽省基本構建了以滿足群眾基本住房需求為基礎，市場供給與政府保障相結合、以市場供給為主的城鎮(zhèn)住房供應體系；基本建立了“政府主導、市場運作，統(tǒng)籌建設、并軌運行，租補分離、分檔補貼，四權分離、公開透明，先租后售、租售并舉”的保障性住房運營管理機制；另外，廉租住房和公共租賃住房并軌運行制度、保障性住房租補分離制度、保障性住房租售制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公租房制度正在不斷完善中，住房保障信息系統(tǒng)工程也正在穩(wěn)步建設中。

第四，配套支持制度不斷健全。截至2013年6月底，安徽全省保障性安居工程累計完成投資396.47億元。①《安徽保障性住房工程累計投資400億元》，證券時報網(wǎng)，2013年10月31日。http://finance.ifeng.com/a/20131031/10983324_0. shtml從2011年開始，安徽省根據(jù)各地年度建設計劃，保障性安居工程新增建設用地按照1.4-1.8容積率并加15%商業(yè)配套進行計算，在省級年度土地利用計劃中單列安排，做到應保盡保。同時，對保障性安居工程建設，一律免收各項行政事業(yè)性收費和政府性基金。廉租房、城市棚戶區(qū)改造中的安置房、經(jīng)濟適用房以及面向經(jīng)濟適用房對象供應的公共租賃房建設用地除依法支付土地補償費、拆遷補償費外，一律免交土地出讓金。對廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房以及城市和國有工礦棚戶區(qū)改造分別給予稅收優(yōu)惠。

第五，對經(jīng)濟社會發(fā)展的拉動作用顯著增強?！笆濉逼陂g，安徽省累計完成保障性安居工程建設投資2300億元，結合房地產(chǎn)開發(fā)拉動投資、帶動就業(yè)的經(jīng)驗值及保障性安居工程建設的特點，按投資乘數(shù)1.25測算，五年內保障性安居工程建設投資累計拉動全社會總投資增加2875億元②《安徽省今年保障性安居工程任務完成》，中安在線—安徽日報，2015年12月9日。http://house.anhuinews.com/system/2015/12/09/ 007120415.shtml。同時，保障安居工程建設也為擴大城市就業(yè)、帶動內需、提高人民生活水平、加快新型城鎮(zhèn)化建設、改變城市面貌和推動經(jīng)濟社會健康快速發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

近些年來，安徽省城鎮(zhèn)保障性住房建設工作雖然取得較大成效，但也存在一些問題，主要有：地方政府對保障性安居工程重視不夠，認識不足，積極性不高，多數(shù)是為應付完成上級下達的任務指標；擠占、挪用和滯撥國家專項資金現(xiàn)象時有發(fā)生，地方財政配套資金不到位，土地出讓凈收益和公積金增殖收益安排不足；財稅優(yōu)惠、土地劃撥等配套措施不到位，部分地區(qū)未按規(guī)定的劃撥或出讓方式向保障性安居工程項目供地；保障范圍仍有待拓展，大量外來務工人員和新就業(yè)人員還沒有完全納入住房保障范圍；保障性安居工程配套基礎設施建設滯后，水、電、氣、公共交通、基礎教育、醫(yī)院等設施建設與保障房建設難以做到同步等等。

二、安徽城鎮(zhèn)保障性住房發(fā)展新形勢分析

未來五年是安徽加快發(fā)展的黃金時期，也是實施“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵時期。隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，大量新就業(yè)人員和外來人口進入城市，住房保障問題將更加突出。

第一，保障人群持續(xù)增加?！栋不帐≈黧w功能區(qū)規(guī)劃》提出，到2020年，安徽省城市空間每平方公里生產(chǎn)總值提高一倍，人口密度達到每平方公里1萬人，城鎮(zhèn)化率接近60%③《2020年安徽省城鎮(zhèn)化率接近6成 森林覆蓋率35%》，中安在 線 ，2013年11月28日 。http://news.163.com/13/1128/09/ 9EOQ7VNJ00014AEE.html。根據(jù)測算，到2020年，安徽省總人口將達到7150萬人④《安徽省人民政府辦公廳關于印發(fā)安徽省人口發(fā)展“十一五”規(guī)劃和2020年遠景目標的通知》，《安徽省人民政府公報》，2007年第9期。。也就是說，到2020年，安徽省城鎮(zhèn)人口將達到4200萬人左右。2014年年末，安徽省常住人口6082.9萬人，城鎮(zhèn)化率49.15%⑤《安徽省城鎮(zhèn)化率達49.15%合肥步子最快》，中安在線，2015 年3月7日。http://news.focus.cn/hf/2015-03-07/6090391.html，城鎮(zhèn)人口為2989萬人。因此，到2020年年底，安徽省城鎮(zhèn)常住人口將增加約1200萬人。城鎮(zhèn)常住人口的增加必將擴大保障性安居工程的保障人群數(shù)量和范圍，見圖1所示。

第二，棚戶區(qū)改造任務艱巨。根據(jù) 《安徽省2013－2017年棚戶區(qū)改造規(guī)劃》，未來幾年內，安徽省將計劃改造各類棚戶區(qū)146.1萬戶，包括城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、國有林場棚戶區(qū)危舊房和國有墾區(qū)棚戶區(qū)①《安徽省棚戶區(qū)改造規(guī)劃出爐 146萬戶將換“新家”》，安徽網(wǎng)，2014年1月22日。http://www.ahwang.cn/anhui/20140122/1345197. shtml。更為突出的是，這些棚戶區(qū)項目，大多數(shù)建筑密度大、位置偏遠、產(chǎn)權復雜，安置補償矛盾突出，面臨的不確定因素較多，有的棚戶區(qū)項目少數(shù)住戶“久拆不完”，部分已經(jīng)列入計劃的項目難以及時實施改造，加之各地一般都遵循先易后難的原則，相對以前改造的，待改造的難度將更大，任務更加艱巨。

圖1　安徽省保障性安居工程保障人群數(shù)量對比情況（單位：萬人，%）

第三，保障房建設資金缺口巨大。根據(jù)未來幾年安徽省計劃改造各類棚戶區(qū)的數(shù)量146.1萬戶和專家根據(jù)改造安置房、建安成本等估算，按一戶平均25萬元進行計算②《棚改2.5萬億配套資金從何而來：地方政府既喜且憂》，華夏時報，2014年8月30日。http://j.news.163.com/docs/10/2014083004/ A4T02QJQ90012QJR.html，未來安徽省保障房建設資金可能高達3652億元。另外，上述資金僅是針對房屋建設成本而言，并不包括前期的土地整理和后續(xù)的基礎設施配套。如果按照基礎設施配套占總投資規(guī)模的20%進行計算，那么額外需要資金730億元。目前，公共租賃住房等保障性住房籌資渠道相對單一，建設資金主要來自中央、省級投資以及地方自籌資金。公共租賃住房收益較低，由于缺乏激勵政策，社會資本、民間資本參與度不高，還不能作為公共租賃住房建設的穩(wěn)定資金來源，再加上金融支持保障性住房建設的力度不大。因此，巨大的資金缺口仍然是影響保障性住房建設進程的重要因素。

第四，后期分配與管理制度亟待完善。未來幾年，公共租賃住房等保障性住房將由原來的建設為主轉為運營管理為主，而隨著保障房大量建成并逐步投入使用，不斷完善分配和運營管理制度則顯得越來越重要。目前，由于收入制度不健全，很多隱形收入難以核查，非固定收入更是難以量化，部門信息尚未實現(xiàn)共享共用，致使缺乏有效、實用方法審核申請對象的實際收入水平，對住房保障對象的識別和范圍的界定存在一定的困難；多數(shù)地方保障房仍管辦不分，政府大包大攬，缺乏市場運作理念，加上人員力量有限以及部分地方保障房地理位置偏遠、配套基礎設施不完善等原因，后期運營管理效率低下，對未來保障房的使用與管理提出了較大的挑戰(zhàn)。

另外，保障房缺乏及時、有效的退出機制也極大影響了保障房的健康發(fā)展。目前，部分城鎮(zhèn)居民一旦購買到保障房，便將終身擁有。一些不符合政策的居住者，如購買保障房后逐步進入中高收入階層的人群，其保障房的及時退出在實際中存在一定的執(zhí)行難度，由此持續(xù)占用社會資源，而本該享受保障房政策的中低收入人群卻失去了保障權利，這既阻礙了社會公平，同時也限制了保障性住房的合理、有效流動，影響了資源配置的效率，最終無法實現(xiàn)保障性住房的循環(huán)供給。

三、安徽城鎮(zhèn)保障性住房發(fā)展任務分析

未來五年，面對新的發(fā)展形勢，安徽省保障性住房應遵循廣覆蓋、?；?，分類別、多形式、重公平、促穩(wěn)定的原則，就以下幾個方面進行重點發(fā)展。

第一，繼續(xù)擴大公租房覆蓋范圍。結合新型城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革，適當放寬公租房保障條件，降低準入門檻，簡化申請程序。在優(yōu)先保障城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭的基礎上，逐步將符合條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工、在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員 （包括符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口）納入公租房保障范圍。在農(nóng)業(yè)轉移人口集中的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鼓勵建設單元型和宿舍型公租房；支持用工企業(yè)利用符合城市規(guī)劃的自有存量土地為外來務工人員提供能滿足基本住房需求的宿舍，使進城農(nóng)民落下腳、住得好。對于公租房建設數(shù)量較大、房源富余的地區(qū)，可進一步放寬實物配租的條件，擴大保障范圍，加快已建成公租房的分配入住。加強配套設施建設，公租房項目要與公共服務設施設置以及道路、排水、電力、通信、供熱、燃氣等相關市政基礎設施項目緊密結合，做到同步規(guī)劃、同步報批、同步建設、同步交付使用。

第二，打通公租房和商品房的轉換通道。推進公租房房源籌集由新建向市場長期租賃、收購方式轉變。市場上小戶型普通商品住房或社會上個人住房供應較為充足，且保障性住房實物建設量達到一定規(guī)模的地區(qū)，不再新建公租房。確需增加公租房供應的地區(qū)，應結合當?shù)貙嶋H，主要通過在市場長期租賃和購買方式籌集。長期租賃、購買的房源應產(chǎn)權合法明晰、質量合格、符合居住安全，所在區(qū)域交通便利、配套完善，房屋套型面積可在公租房建設規(guī)定面積標準的基礎上適度增減。采取長期租賃方式的，住房保障部門應與房屋所有權人書面簽訂房屋租賃合同，明確租賃期限、租金標準、雙方責任義務等。長期租賃、購買的公租房房源面向保障對象配租，超出建設規(guī)定面積標準的部分，按市場租金收取。

第三，大力推進棚戶區(qū)改造貨幣化安置。在尊重群眾意愿的基礎上，棚改項目征收實施單位可采取政府組織棚戶區(qū)居民自助購買存量房安置、政府購買存量房進行安置以及直接貨幣補貼等多種方式推進貨幣化安置。實施貨幣化安置的，計入年度住房保障考核目標任務，并適當提高貨幣化安置獎勵標準?？砂凑债a(chǎn)權調換面積市場評估價格的15%-20%給予獎勵，普通房屋另享受10%-15%的公攤面積補助，實施減免契稅、印花稅以及免收房屋登記費和抵押登記費等稅費優(yōu)惠政策，可以一次性享受3-6個月臨時安置補助。省級行政主管部門要加快制定貨幣化安置工作方法，并做好對市縣的指導。市縣要因地制宜，在摸清存量房底數(shù)的基礎上，采取有效措施，推進棚戶區(qū)貨幣化安置。

第四，優(yōu)化公租房分配運營機制。加強申請資格審核，逐步將公民信用體系引入到公租房管理工作中，建設公民信用信息平臺。建立有效的輪候機制，在輪候配租時應當遵循最困難者優(yōu)先的原則，將公租房優(yōu)先配給住房條件最困難的人員或家庭。完善配租方法，在抽簽或搖號后可以給予對所獲得房屋不滿意的人員或家庭進行互相交換的權利。構建靈活的退出機制，加強對公租房租住人員或家庭的租住信息的動態(tài)監(jiān)管，防止隱瞞申報條件或不符合續(xù)租條件的家庭或人員長期占用公租房。設計多層次的監(jiān)督機制，完善公租房分配管理過程中管理人員的操作規(guī)章制度，建立分配管理的績效管理制度和分配管理問責制，及時在公眾媒體、政府網(wǎng)站等平臺公布分配管理工作方案、公共租賃房分配管理相關數(shù)據(jù)，接受社會的廣泛監(jiān)督。嘗試通過外包、補助制度、抵用券制度等方式將公租房的供給和運營環(huán)節(jié)外包給非營利組織，政府從包攬的社會事務中解脫出來，更多地發(fā)揮引導作用。

第五，全面推行保障房綠色建筑標準。各級政府發(fā)展改革部門要加強對保障性住房項目的審批管理，在初步設計方案審查和節(jié)能審查時落實綠色建筑的有關要求，嚴格執(zhí)行綠色建筑標準規(guī)范，并將綠色建筑增量成本列入投資概算。對未進行初步設計方案審查及節(jié)能審查，或審查未獲批準的項目，發(fā)展改革部門不予審批、核準。各級財政部門應以綠色保障性住房為重點，整合有關專項資金，充分發(fā)揮省級綠色建筑以獎代補資金杠桿撬動作用。建設、設計、施工圖審查、施工、監(jiān)理、檢測等單位要牢固樹立綠色發(fā)展理念，對施工圖設計審查不合格的項目，不得頒發(fā)施工許可證，對施工未達到綠色建筑設計要求的項目，不得進行竣工驗收備案。

四、新形勢下安徽城鎮(zhèn)保障性住房發(fā)展對策研究

未來幾年，安徽省城鎮(zhèn)保障性住房面臨著新的發(fā)展形勢和發(fā)展任務，為此，我們應在以下幾個方面制定有針對性的對策措施。

第一，推進住房保障法律法規(guī)體系建設。按照“低端有保障，中端有支持、高端有市場”的住房供應思路，加強住房保障制度的總體設計，加快建立符合安徽實際的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。要明確安徽省住房保障的對象、保障標準、保障方式、保障水平及退出標準與方式；規(guī)定住房保障管理機構的設置及其職責權限；明確把住房保障資金列入政府財政專項預算；明確規(guī)定各級政府在解決城鎮(zhèn)困難人群住房問題中的責任等，推動住房保障工作逐步邁入法制軌道。

第二，拓寬資金籌措渠道。加大財政性資金投入力度，土地出讓金總額的5%要用于保障性住房建設，住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用后，全部用于公共租賃住房建設，中央代發(fā)的地方政府債券資金要優(yōu)先安排用于公共租賃住房等保障性安居工程建設。承擔保障性安居工程建設項目的企業(yè)，也可以在政府核定的保障性安居工程建設投資額度內，通過發(fā)行企業(yè)債券進行項目融資。對發(fā)行企業(yè)債券用于保障性安居工程建設的，優(yōu)先辦理核準手續(xù)。擴大利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點城市的范圍，重點支持公共租賃住房建設。探索建立安徽省保障房建設引導基金，吸引保險資金、信托資金、民營資本、個人資本等社會資本加入，發(fā)揮政府資金“四兩撥千斤”的功效。

第三，落實稅費減免政策。嚴格執(zhí)行國家關于保障性安居工程建設項目稅費優(yōu)惠政策，免收城市基礎設施配套費等各種行政事業(yè)性收費。對公共租賃住房和棚戶區(qū)改造安置住房，要切實落實現(xiàn)行建設、經(jīng)營等環(huán)節(jié)稅收優(yōu)惠政策，免收城市基礎設施配套費等各種行政事業(yè)性收費。各級政府還可以出臺相應的稅收優(yōu)惠政策，對參與保障房建設者減免營業(yè)稅和土地使用稅等，提升參與積極性。

第四，確保建設用地供應。各級政府要將保障性安居工程納入土地利用年度計劃和供地計劃，優(yōu)先安排，單列指標，做到應保盡保。涉及新增建設用地的，要提前確定地塊，開展土地征收等前期工作，確保及時供地。儲備土地和收回使用權的國有土地，優(yōu)先安排用于保障性住房建設。嚴禁改變保障性住房建設用地用途，擅自改變用途的，要依法從嚴處理。各類企業(yè)和其他機構、民資投資的公共租賃住房建設用地，可以采取出讓、租賃或作價入股等方式有償使用，并將所建公共租賃住房的租金水平、套型結構、建設標準和設施配套條件等作為土地供應的前置條件。

第五，完善監(jiān)督考核和問責機制。各地方人民政府負責落實保障性安居工程項目前期工作、建設資金、土地供應、工程質量監(jiān)督、保障性住房管理和使用監(jiān)管等。省級政府要對項目、資金、土地不落實、政策措施不到位、建設進度緩慢地區(qū)的政府負責人進行約談，對沒有完成年度目標任務地區(qū)的政府負責人進行問責。建立嚴格的生產(chǎn)資質審查、房屋質量監(jiān)管和價格調控機制，對已出現(xiàn)問題的建設者，實行問責制，做到對保障房問題的“零容忍”。對在保障性安居工程建設、分配和管理過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、失職瀆職的政府及其相關職能部門工作人員，依法依紀追究責任，涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。

五、結論

未來五年，隨著城市化進程的加快和城市人口的增加，保障人群將持續(xù)擴大，對各類保障房的需求日益增大，隨之也伴隨著資金缺口的增加和相關制度的亟待完善。面對新形勢，我們要健全法律法規(guī)體系，完善管理、監(jiān)督、考核體制，拓寬資金來源渠道，尤其是引導社會資本進入，落實稅費減免政策，確保建設用地供應，在繼續(xù)擴大公租房覆蓋范圍，加強水、電、氣、路、學校、醫(yī)院、農(nóng)貿市場等相關配套設施建設的基礎上，積極打通公租房和商品房的轉換通道，推進公租房房源籌集由新建向市場長期租賃、收購方式轉變，同時要通過物質獎勵、稅收減免等途徑大力推進棚戶區(qū)改造貨幣化安置，優(yōu)化公租房分配運營機制，逐步將公民信用體系引入到公租房管理工作中，確保安徽省城鎮(zhèn)保障性住房的健康、快速、穩(wěn)定發(fā)展。

［1］朱孔來，李勵.中國保障房建設管理的主要問題及改革建議［J］.理論學刊，2015（11）：83-88.

［2］張琪.保障房的準入與退出制度研究：一個國際比較的視角［J］.社會科學戰(zhàn)線，2015（6）：68-73.

［3］賈春梅.保障房“轉換”式退出機制研究——騰退方式的有益補充［J］.會計與經(jīng)濟研究，2013（1）：72-77.

［4］曹飛.我國保障房制度存在的問題及完善［J］.鄭州大學學報（哲學社會科學版），2013（1）：81-84.

［5］謝恒，湯永鴻，單海鵬.中國保障性安居工程PPP融資模式研究［J］.經(jīng)濟問題，2015（8）：61-65.

［6］楊華.中國保障性住房融資模式探討——以日本經(jīng)驗為借鑒［J］.財政研究，2013（10）:78-80.

［7］魏麗艷.保障性住房公平分配的準入退出機制研究［J］.東南學術，2012（3）：40-48.

［8］李為，黃迎.小城鎮(zhèn)綜合改革建設的現(xiàn)狀和未來設計：對福建43個試點鎮(zhèn)的思考［J］.長春大學學報，2015，25（1）：17－20.

（責任編輯：呂增艷）

F127

A

1008—7974（2016）04—0070—05

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2016.07.013

2016-03-27

安徽省住房和城鄉(xiāng)建設廳《安徽省城鎮(zhèn)住房保障“十三五”規(guī)劃》（2016-2020年）項目

吳應寧，安徽望江人，經(jīng)濟學博士，講師。