孫詩蘊(yùn) 馬永馳
大連市政府績效評估結(jié)果誤差來源與矯正對策
孫詩蘊(yùn) 馬永馳
政府績效評估是公共管理領(lǐng)域中新興的研究課題,其建立在傳統(tǒng)考核制度之上,又與傳統(tǒng)考核制度不同,意在用更加全面綜合的標(biāo)準(zhǔn)來衡量政府的工作狀況,從而進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)部門間調(diào)整、籌劃公職人員未來發(fā)展走向以及制定科學(xué)的政府管理戰(zhàn)略。本文通過調(diào)查分析,總結(jié)了現(xiàn)階段大連市政府績效評估結(jié)果的誤差來源,進(jìn)而提出有效的矯正對策,具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。
政府績效;誤差來源;矯正對策
在創(chuàng)新時代的背景下,新的發(fā)展形勢對我國政府提出許多創(chuàng)新性的要求,這就需要我們建立新的政府管理方式,對地方政府績效進(jìn)行評估。因此我國推行了一種全新科學(xué)的行政管理模式,意在用更加全面綜合的標(biāo)準(zhǔn),來衡量政府的工作狀況,從而調(diào)整政府機(jī)構(gòu)部門、籌劃公職人員未來發(fā)展走向、制定科學(xué)的政府管理戰(zhàn)略。地方政府績效評估是一項(xiàng)提升政府行政能力、提高政府服務(wù)質(zhì)量、發(fā)展政府責(zé)任意識以及調(diào)整政府部門間結(jié)構(gòu)的以社會公眾價值為核心的公共管理策略,是評估政府工作、科學(xué)調(diào)配人才、制定管理戰(zhàn)略的標(biāo)桿。
當(dāng)前我國對地方政府的績效評估研究,雖然已經(jīng)取得了一定成效,對政府績效評估的理論意義、評估框架以及實(shí)踐模式的研究都相對成熟,但是對評估誤差方面的研究已經(jīng)甚少,尚有欠缺,因此還存在探索空間。本文基于已有的理論基礎(chǔ),以大連市政府績效評估為例,從信息維度、社會維度以及政治維度三個方面分析了績效評估結(jié)果的誤差來源,進(jìn)而針對誤差來源提出矯正對策,豐富了政府績效評估誤差方面的研究,同時也可以為大連市政府績效評估給予啟示,提供一定程度的決策支持。
多年來,大連市不斷完善政績考核評價體系,認(rèn)真做好績效考評工作,總體上形成了“三項(xiàng)考評聯(lián)動推進(jìn)”的工作機(jī)制,建立了對區(qū)市縣“九位一體”的考評模式及對市政府部門“四位一體”的考評模式,健全了績效外部網(wǎng)站與內(nèi)部信息處理系統(tǒng)共同開發(fā)使用的信息化管理模式,提升了政府績效管理的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化水平,提高了大連市、區(qū)兩級政府的執(zhí)行力和公信力。大連市著力推進(jìn)績效管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)建設(shè),建立了能夠指導(dǎo)協(xié)調(diào)本級政府工作部門和下級政府的獨(dú)立建制的績效機(jī)構(gòu)。在全市成立了政府績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,實(shí)現(xiàn)了分工負(fù)責(zé)制,形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓,分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓,每項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到人的工作局面。由市政府績效辦牽頭,統(tǒng)籌規(guī)劃并聯(lián)動推進(jìn)省考指標(biāo)落實(shí)、市政府對區(qū)市縣政府考評、市政府對政府部門考評三項(xiàng)工作的機(jī)制已經(jīng)形成,并不斷發(fā)展完善。首先,堅持對考評對象進(jìn)行科學(xué)分類,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)差異化考核。其次,圍繞政府職能履行及建立相應(yīng)保障措施,確立綜合考評內(nèi)容。第三,按照可持續(xù)發(fā)展要求,動態(tài)調(diào)整考評指標(biāo)權(quán)重。考評的最終目的在于改進(jìn)工作,提高績效。因而建立科學(xué)合理的考評結(jié)果使用機(jī)制,也是績效考評工作的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是完善考評結(jié)果反饋機(jī)制,二是完善績效獎懲機(jī)制,三是建立考評結(jié)果與政府自身建設(shè)相結(jié)合工作機(jī)制。2011年底,大連市自行研發(fā)的“大連政府績效管理系統(tǒng)”正式上線運(yùn)行,對各地區(qū)各部門的考評實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)完成情況統(tǒng)計、上報、匯總的信息化處理,同時實(shí)現(xiàn)了信息互通、績效展示等功能,提高了工作效率。2013年,又建成了大連政府績效管理網(wǎng)站,進(jìn)一步提高了績效管理工作能力。
為了尋求公眾認(rèn)知中政府績效評估結(jié)果誤差的來源,設(shè)計了調(diào)查問卷。本次調(diào)查為抽樣調(diào)查,樣本總數(shù)為150,其中面向市政府績效考核辦公室5份,被考核的區(qū)市縣政府和區(qū)管委會15份,被考核的市政府各工作部門90份,其他(學(xué)生、離退休人員、工人等)40份。所有問卷均由其本人親自填寫,結(jié)果真實(shí)有效。調(diào)查問卷從五個方面分析了大連市政府績效評估結(jié)果無法反映單位真實(shí)的績效的原因,繼而深入探究每個方面中包含的可能產(chǎn)生誤差的因素。
1.調(diào)查問卷參與者分析
(1)參與答卷人群的年齡構(gòu)成:
18-25歲:15人;
26-40歲:90人;
41-55歲:40人;
55歲以上:5人。
(2)參與答卷人群的工作單位:
市政府績效考核辦公室:5人;
被考核的區(qū)市縣政府和區(qū)管委會:15人;
被考核的市政府各工作部門:90人;
其他:40人。
(3)參與答卷人群的學(xué)歷構(gòu)成:
大專/中專:8人;
本科:87人;
碩士研究生:46人;
博士研究生:9人。
2.調(diào)查問卷結(jié)果統(tǒng)計
(1)大連市政府績效評估結(jié)果無法反應(yīng)單位真實(shí)的績效的原因
外部(社會/公眾)工作單位/選擇選項(xiàng)政府績效考核辦公室被考核的區(qū)市縣政府和區(qū)管委會指標(biāo)設(shè)計帶來的偏差 5 1 5綜合評價中主觀性帶來的偏差 4 1 5考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差 5 1 5評議帶來的偏差 4 1 0指標(biāo)權(quán)重設(shè)計不夠合理 4 1 4其他 3 4
被考核的市政府各工作部門其他總計75 36 131 69 36 124 67 36 12 3 65 23 102 45 13 76 3 2 1 2
(2)選擇指標(biāo)設(shè)計帶來的偏差這一影響因素的作答者,認(rèn)為指標(biāo)方面偏差主要來自于:
考核指標(biāo)難以反映部門的工作重點(diǎn)和主要職能:78;
指標(biāo)不夠均衡全面,比如社會民生類的考核指標(biāo)過少:73;
部分考核指標(biāo)不夠具體,同一指標(biāo)下重點(diǎn)考察內(nèi)容可能因人理解而異:68;
部分考核指標(biāo)的可測性差:77;
部分考核指標(biāo)設(shè)立的績效目標(biāo)過高,難以達(dá)到:23;
部分考核指標(biāo)大家得分趨同,考核的區(qū)分度不高:52。
但是,在教學(xué)過程中,學(xué)生對中藥標(biāo)本利用率不高,存在以下問題:(1)不能較好地保管中藥實(shí)物,因?yàn)橹兴幑逃械淖匀粚傩?,學(xué)生不知道怎么保存,常有學(xué)生課上用完、課后就扔;(2)有的學(xué)生雖然將實(shí)物保存起來,但因保存方法不對,很快就會變質(zhì),加之學(xué)生嫌臟怕麻煩,課余時間也很少拿出來用;(3)在課后復(fù)習(xí)時學(xué)生也常拿出實(shí)物使用,但由于缺乏好的學(xué)習(xí)方法,常常看過即忘,學(xué)習(xí)效果不佳。
(3)選擇綜合評價中主觀性帶來的偏差這一影響因素的作答者,認(rèn)為綜合評價中的偏差主要是因?yàn)椋?/p>
評審者會受到社會關(guān)系的影響:69;
不同的評審者對績效、職責(zé)或同一指標(biāo)的理解可能不一樣:74;
領(lǐng)導(dǎo)考評時更關(guān)注自己交待任務(wù)的完成情況:81;
領(lǐng)導(dǎo)考評時通常語義較為模糊:30。
(4)選擇考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差這一影響因素的作答者,認(rèn)為考核數(shù)據(jù)不精確的主要原因是:
由統(tǒng)計局認(rèn)定的數(shù)據(jù)含有水分:52;
有些考核數(shù)據(jù)容易被操控:79;
有些負(fù)向的考核數(shù)據(jù)容易被瞞報:72;
對部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行查訪驗(yàn)核的人手不夠:24。
(5)選擇外部(社會/公眾)評議帶來的偏差這一影響因素的作答者,認(rèn)為外部評議的偏差主要來自于:
公眾經(jīng)常容易混淆某些政府部門的職責(zé)與職能劃分:64;
公眾對政府當(dāng)前的工作重點(diǎn)和現(xiàn)行政策不是十分了解:81;
外部評議問卷設(shè)計不夠合理:3;
外部評議問卷抽樣不夠合理:21;
外部評議樣本量偏少:32。
(6)大連市政府績效評估的整個工作流程公開透明程度如何:
公開透明:14人;
公開透明程度較好:55人;
不清楚:48人;
公開透明程度較差:25人;
公開透明程度很差:8人。
(7)大連市政府績效評估結(jié)果與政府/部門真實(shí)績效之間的偏差程度:
偏差較大:10人;
有一定偏差:69人;
不清楚:46人;
偏差較?。?1人;
偏差極?。?人。
綜上所述,通過對調(diào)查問卷的分析,得到以下結(jié)論。
第一,對于大連市政府績效評估結(jié)果無法反映單位真實(shí)績效的原因,選擇指標(biāo)設(shè)計帶來的偏差這一影響因素的人數(shù)最多,其次為綜合評價中主觀性帶來的偏差和考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差,選擇人數(shù)幾乎相同,接下來是外部評議帶來的偏差,選擇人數(shù)最少的影響因素為指標(biāo)權(quán)重設(shè)計不夠合理。
第二,在信息維度的影響因素中,答卷者選擇較多的是:考核指標(biāo)難以反映部門的工作重點(diǎn)和主要職能、指標(biāo)不夠均衡全面、部分考核指標(biāo)的可測性差以及有些考核數(shù)據(jù)容易被操控;在社會維度的影響因素中,答卷者選擇較多的是:不同的評審者對績效、職責(zé)或同一指標(biāo)的理解可能不一樣和公眾對政府當(dāng)前的工作重點(diǎn)和現(xiàn)行政策不是十分了解;在政治維度的影響因素中,答卷者選擇較多的是,領(lǐng)導(dǎo)考評時更關(guān)注自己交待任務(wù)的完成情況。
第三,對于政府績效評估流程的公開透明程度,近一半答卷者認(rèn)為程度較好,近五分之一認(rèn)為較差,還有相當(dāng)數(shù)量的人表示不清楚。對于政府績效評估結(jié)果與真實(shí)績效之間的偏差,不足1/5答卷者認(rèn)為偏差小,超過一半認(rèn)為有一定偏差甚至存在很大偏差,還有1/3表示不清楚。由此可見,我市應(yīng)加強(qiáng)績效建設(shè),強(qiáng)化績效觀念,評估程序公開透明,讓公眾能更好地了解評估的運(yùn)作并進(jìn)行一定程度的監(jiān)督。
1.維度的誤差矯正對策
首先,合理優(yōu)化績效評估指標(biāo)設(shè)計,使之更科學(xué)有效。評估指標(biāo)的設(shè)計,是現(xiàn)階段大連市政府績效評估工作中的一個難點(diǎn),也是關(guān)乎評估結(jié)果準(zhǔn)確性的要點(diǎn),在此之中,應(yīng)盡可能使得評估指標(biāo)涵蓋廣泛,全面均衡,在有一定共通性的基礎(chǔ)上建立考核區(qū)分度,使其能夠反映各部門的工作重點(diǎn)和主要職能。
其次,嚴(yán)格注重考核數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性。用來進(jìn)行評估計算的數(shù)據(jù),部分來自于統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù),對于這些直接用于評估中的一手?jǐn)?shù)據(jù),應(yīng)反復(fù)核實(shí)其是否準(zhǔn)確。還有部分?jǐn)?shù)據(jù)來自于各單位的申報,對這些要進(jìn)行查訪核驗(yàn),堅決杜絕欺瞞虛報現(xiàn)象。對于難以提供證明材料的模糊數(shù)據(jù),盡可能設(shè)置統(tǒng)一的轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn),使之更具象,易于評判。
第三,評估指標(biāo)體系中,合理分配權(quán)重。評估指標(biāo)體系由多方面構(gòu)成,包括指標(biāo)考核成績,領(lǐng)導(dǎo)評議以及社會公眾評議,這三者在評價中的權(quán)重設(shè)置,必須做到科學(xué)合理。對于不同部門的考核,應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重,不能一概而論,籠統(tǒng)設(shè)置,以促使評估結(jié)果更加真實(shí)有效。
2.維度的誤差矯正對策
第一,加強(qiáng)績效評估過程中公眾評議環(huán)節(jié)的建設(shè)。公眾對政府當(dāng)前的工作重點(diǎn)和現(xiàn)行政策不是十分了解,認(rèn)識還不甚完全,關(guān)注度并不高,政府應(yīng)加強(qiáng)公眾認(rèn)知,搭建一個良好的平臺,使群眾能夠更好地了解政府工作的運(yùn)轉(zhuǎn)情況,清晰各部門職責(zé)與職能劃分。
第二,評估程序公開透明化。政府部門應(yīng)致力于使績效評估流程對社會公眾呈公開透明化,從而使公眾可以清晰地得到有關(guān)評估信息。如今正值科技高速發(fā)展時期,此為信息地公開提供了良好條件,使得政府信息公開透明化更加易于實(shí)現(xiàn)。
第三,外部評議的問卷調(diào)查更加合理化。績效評估結(jié)果,部分來自于外部評議問卷調(diào)查,問卷在設(shè)計時,應(yīng)盡可能多地涵蓋評估指標(biāo),問卷抽樣時,應(yīng)保證抽樣范圍廣泛合理,且樣本容量足夠大,以減少偶然性。
3.維度的誤差矯正對策
首先,績效評估法制化,加強(qiáng)制度性保障。大連市的政府績效評估工作雖然在穩(wěn)步開展并取得了一定成效,但與之相關(guān)的法制化建設(shè)還有很多欠缺之處。在法律層面上,應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的法律法規(guī)對評估進(jìn)行規(guī)范,加強(qiáng)制度性保障,增強(qiáng)約束力,以使得評估過程更加嚴(yán)謹(jǐn)完備,減少評估結(jié)果中誤差的產(chǎn)生。
其次,構(gòu)建完備的監(jiān)管體系。目前,在評估過程中缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)管體系,我市應(yīng)盡快建立相關(guān)的專門監(jiān)管部門,與之相輔相成,在績效考核辦公室工作的進(jìn)程中進(jìn)行監(jiān)督管理,避免部分有意左右評估結(jié)果的行為。
第三,強(qiáng)化評估結(jié)果的政治性運(yùn)用。一方面,要建立良好的反饋機(jī)制,將評估結(jié)果及時準(zhǔn)確地反饋給各被評價部門,使之能夠準(zhǔn)確了解到自身的現(xiàn)狀,做出相應(yīng)的工作及人事調(diào)整。另一方面,建立相關(guān)賞罰機(jī)制,充分發(fā)揮評估效用。
政府績效評估是為了對政府的工作狀況進(jìn)行綜合全面衡量,是檢驗(yàn)政府是否良好履行其職能的標(biāo)桿,從而對政府各部門做出人員調(diào)整、戰(zhàn)略規(guī)劃、部署改進(jìn)等。在信息維度下,指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性、各指標(biāo)所占權(quán)重、評估數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度;社會維度下,公眾評議環(huán)節(jié)、抽樣調(diào)查的樣本;在政治維度下,領(lǐng)導(dǎo)的政治意圖、評估過程的監(jiān)管力度等等,這些因素都會影響績效評估的結(jié)果,使之與政府真實(shí)績效之間產(chǎn)生偏差。
評估結(jié)果的偏差使得原本就測量困難的政府績效更加偏離了真實(shí)值,不能反映政府工作現(xiàn)狀,那么后續(xù)調(diào)整改進(jìn)工作就失去了應(yīng)有的意義。因此,對政府績效評估結(jié)果誤差的研究意義是較為重大的,學(xué)者及政府工作者應(yīng)給予充分重視,深刻剖析誤差產(chǎn)生原因,找尋來源,盡最大可能控制誤差的產(chǎn)生。同時,針對誤差的各類來源制定相應(yīng)的矯正對策,盡可能減小偏差,以求評估結(jié)果能最大限度地反映政府真實(shí)績效。
[1]周志忍.公共組織績效評估-英國的實(shí)踐及其對我們的啟示[J].新視野,1995(1).
[2]譚功榮.行政管理現(xiàn)代化評價系統(tǒng)初探[J].深圳大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2001(1).
[3]蔡立輝.西方國家政府績效評估的理念與啟示[J].清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2003(1).
[4]中國管理學(xué)會聯(lián)合課題組.關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報告[J].中國行政管理,2003(3).
[5]彭國甫.地方政府績效評估程序的制度安排[J].求索,2004(10).
[6]盛明科,彭國甫.用元評估分析政府績效評估偏差[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版),2004(1).
(作者單位:大連理工大學(xué))
10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.14.023