關(guān)于財政涉農(nóng)資金優(yōu)化整合的思考與建議

劉洋

財政涉農(nóng)資金是指各級政府安排用于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的專項資金，主要包括農(nóng)村公路修建、基本農(nóng)田建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等農(nóng)村基礎設施建設資金，糧食直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等涉農(nóng)補貼資金，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)項目資金，扶貧、救濟、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保等保障資金，“雨露計劃”“陽光工程”等農(nóng)村勞動力培訓資金及用于農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、科技事業(yè)發(fā)展的資金等。目前，除了中央財政對“三農(nóng)”的支出，地方各級政府對“三農(nóng)”的投入力度也很大。各級政府的涉農(nóng)支出逐年增長，但資金的使用效果一直不盡如人意。因此，針對我國財政涉農(nóng)資金管理中存在的問題進行思考，并提出相應的建議，具有現(xiàn)實意義。

一、我國財政涉農(nóng)資金管理中存在的問題

（一）涉農(nóng)資金多頭管理，使用效益低下

涉農(nóng)資金管理方式通常是成立縣涉農(nóng)資金監(jiān)管工作領(lǐng)導小組，負責全縣涉農(nóng)資金監(jiān)管工作。相關(guān)的行政主管部門包括財政部、農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局、國家發(fā)改委、國土資源部、扶貧開發(fā)辦公室等多個職能部門。各涉農(nóng)政府部門的手中均掌握著一定額度的資金分配權(quán)力，各部門按照其管理范圍，分別確定扶持項目，甚至同一政府部門內(nèi)部的不同司局、處室也存在涉農(nóng)資金相互重疊的現(xiàn)象。這一現(xiàn)狀導致涉農(nóng)資金使用分散，使用效力和政策效應大打折扣。

（二）涉農(nóng)資金審批權(quán)限大多數(shù)集中在中央，資金使用方向與地方的實際需求有脫節(jié)現(xiàn)象

涉農(nóng)資金的審批權(quán)限一般集中在中央層面，使用主體主要在縣鄉(xiāng)兩級。由于我國幅員遼闊，許多中央統(tǒng)一制定的支農(nóng)政策并不能很好地適應每個地方的實際，極易導致“好鋼用不到刀刃上”。同時，部分專項資金要求地方政府配套，加重了地方政府的財政負擔，地方政府一旦拿不出配套資金，便會出現(xiàn)專項資金沉淀，造成資金浪費。此外，為了追求利益和政績，很多地方單位會到上級部門跑項目、爭資金，這中間難免會產(chǎn)生人情項目，“跑部錢進”最終損害的是農(nóng)民群眾的根本利益。

（三）涉農(nóng)資金審批緩慢繁雜，監(jiān)管難度較大

涉農(nóng)資金種類多、項目雜，資金申請過程中經(jīng)歷層級多，參與資金分配部門多，審批和下?lián)軙r間跨度大，存在信息溝通不暢、審核監(jiān)管不到位的現(xiàn)象，并由此出現(xiàn)弄虛作假的情況。例如，審計署重點抽查的2013年林業(yè)貸款貼息、成品油價格補助、農(nóng)機具購置補貼、中央基建投資、縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵、農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼等6個財政專項資金的可疑項目中，被騙取套取的專項資金達18.59億元，占抽查金額的37.6%。

二、財政涉農(nóng)資金優(yōu)化整合的建議

（一）做好健全完善涉農(nóng)資金整合的頂層設計

涉農(nóng)資金整合牽涉部門眾多，需要協(xié)調(diào)處理的矛盾和問題紛繁復雜，僅靠財政部牽頭或是省級、縣級整合，很難取得突破性進展。因此，有必要由國務院牽頭建立中央一級的涉農(nóng)資金整合的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，突破各部門之間的利益阻隔，在此基礎上，各省、市、縣也應當建立相應的統(tǒng)籌協(xié)商機制，清晰界定各涉農(nóng)部門的整合職責。同時，還應當從中央層面建立健全基礎數(shù)據(jù)的信息化管理制度，構(gòu)建支農(nóng)信息平臺和信息通報制度，既便于各部門自身減少重復性工作，還便于掌握其他部門涉農(nóng)資金的使用情況，減少乃至杜絕資金用途交叉重復的現(xiàn)象。

（二）適當下放涉農(nóng)資金項目審批權(quán)限，厘清各項涉農(nóng)資金管理制度

應當從有利于地方政府更好履職的角度出發(fā)，將適合地方管理的涉農(nóng)資金項目審批和資金分配工作下放給地方，為地方政府提供更好的財力保障。同時，要允許地方結(jié)合自身實際需求，適當調(diào)劑使用涉農(nóng)資金，以便提高資金使用效益。審批權(quán)下放后，必須及時清理現(xiàn)行支農(nóng)資金使用管理制度，為整合涉農(nóng)資金提供制度保障。

（三）擴大地方自主權(quán)，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配機制

可考慮建立“清單式”事權(quán)劃分機制，明確中央及地方各級政府間的涉農(nóng)事權(quán)和支出責任，以清單方式促使涉農(nóng)事權(quán)清楚明了，同時保障各級政府擁有履行支農(nóng)事權(quán)應具備的相應財力，應當對現(xiàn)有農(nóng)口部門的涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付進行全面梳理，清理、整合、規(guī)范涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付。對已經(jīng)到期或不符合公共財政支持方向的專項資金予以清理，交叉重復的要予以整合，用途不規(guī)范的要予以規(guī)范。

（四）加強涉農(nóng)資金整合后的監(jiān)管力度，構(gòu)建涉農(nóng)資金績效考評和全方位監(jiān)督體系

應當注意通過強化上級監(jiān)管、引入社會監(jiān)督、鼓勵農(nóng)民參與等措施做好資金使用的監(jiān)管，確?；鶎诱袑嵐芎?、用好涉農(nóng)資金。上級部門下放審批權(quán)后，應要求下級部門制定涉農(nóng)資金使用的相關(guān)管理辦法及實施方案，以便了解涉農(nóng)資金的實際使用情況，避免使用過程中出現(xiàn)低效和腐敗現(xiàn)象。從具體操作層面看，應當做好績效評價和專項核查工作。應當建立起有效的考核機制和考核指標體系，形成有效的獎懲機制。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心財政金融處）