結(jié)構(gòu)性視角：區(qū)域安全風(fēng)險的協(xié)同治理探討?yīng)?/h1>
2016-09-10 07:22:44顏燁
天津行政學(xué)院學(xué)報 2016年1期 關(guān)鍵詞：安全風(fēng)險
摘 要：區(qū)域重大安全風(fēng)險的影響具有跨域性，其治理需要區(qū)域性協(xié)同治理。當前京津冀地區(qū)在人口巨流、環(huán)境風(fēng)險、公共安全、社會沖突等方面表現(xiàn)出“熱點性”安全風(fēng)險，主要由社會建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、安全風(fēng)險治理與經(jīng)濟發(fā)展不同步、資源機會的區(qū)域性配置不合理所造成。借鑒已有研究和國內(nèi)外安全風(fēng)險的區(qū)域治理經(jīng)驗，京津冀重大安全風(fēng)險治理需突破既有的封堵型、單一型、壓制型、零散型思路，逐步轉(zhuǎn)向疏導(dǎo)性、多元性、民主性、系統(tǒng)性治理方式，實現(xiàn)多元主體合作、央地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、區(qū)際分工協(xié)同、經(jīng)濟技術(shù)并進、法治行政并施、社會參與并行的治理，核心是實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性（安全）治理。
關(guān)鍵詞：安全風(fēng)險；結(jié)構(gòu)性治理；區(qū)域主義；區(qū)域治理
中圖分類號：C912 文獻標識碼：A
文章編號：1008-7168（2016）01-0037-07
隨著新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、信息化、市場化、國際化的加速發(fā)展，中國國內(nèi)一些重大安全風(fēng)險越來越突出，體現(xiàn)出風(fēng)險跨界性、影響集群性、原因復(fù)雜性、后果嚴重性、治理多元性或事件突發(fā)性等特點，單獨依靠某種社會力量、某個區(qū)域或行業(yè)進行治理，實難為治。隨著近年中央提出將京津冀一體化協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，其涉及的重大風(fēng)險治理同樣具有戰(zhàn)略性意義。作為國家首都所在區(qū)域，京津冀的安全風(fēng)險問題不僅關(guān)系到居民安全，更關(guān)涉政治意義的首都安全和國家安全。與長三角、珠三角相比，京津冀更是“公權(quán)磁場”，這類跨域安全風(fēng)險的發(fā)生和治理具有極強的結(jié)構(gòu)性，單個省市區(qū)已無力解決。
一、安全風(fēng)險的區(qū)域治理研究回顧及其評價
隨著改革開放步伐的加快，京津冀的經(jīng)濟社會發(fā)展一度落后于長三角、珠三角，累積了一些社會矛盾和問題，如大氣污染、資源緊缺、沖突不斷等[1]。2013年～2014年，習(xí)近平先后考察津、冀、京三地，提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”理念，之后三地政府、學(xué)者對此進行熱議研討，并將合理建議逐步付諸政策實踐。中共十八屆三中全會明確提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理念，安全風(fēng)險治理是其重要組成部分。與此同時，習(xí)近平多次提出“總體性國家安全”概念，區(qū)域安全風(fēng)險治理也同樣是其組成部分。因此，開展京津冀區(qū)域安全風(fēng)險治理研究十分必要。
（一）治理理論的興起與發(fā)展
治理理論的興起，曾是政治哲學(xué)的重要貢獻。20世紀80年代末，隨著各類社會自治組織力量不斷壯大及對公共生活影響的重要性上升，理論界重新反思政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，并對新公共管理的局限性進行修正。世界銀行在1989年首提“治理危機”概念后，治理理論應(yīng)運而生[2]（p.34）[3][4]。它拓展了政府管治視角，逐步延伸到政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸多領(lǐng)域，涉及經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等學(xué)科，進而出現(xiàn)了全球治理、公共治理、社會治理、法律治理、公司治理等概念。與傳統(tǒng)行政管理理論等強調(diào)政府自上而下的管控不同，也與特別強調(diào)市民社會自我治理理論不同，治理理論一開始就強調(diào)政府、市場、社會三者共治，多元方式并舉。國家治理的目的或功能不外乎經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展、政治長治久安、社會和諧進步、人民安居樂業(yè)，也即社會學(xué)創(chuàng)始人孔德所希冀的“秩序”和“進步”兩塊基石。
（二）國外區(qū)域主義及區(qū)域治理實踐與理論的成長
近些年來，國外關(guān)于區(qū)域治理的實踐和研究逐漸豐富起來。如1994年英國設(shè)立英格蘭、威爾士、北愛爾蘭等9個區(qū)域政府辦公室分區(qū)治理；布萊爾政府還突出地建立一個以區(qū)域政府辦公室、區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳為三大支柱的治理網(wǎng)絡(luò)，形成新區(qū)域主義。區(qū)域治理即各地方政府、區(qū)域內(nèi)非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對區(qū)域公共事務(wù)進行集體行動的過程。區(qū)域治理理論在組織和方式上明顯強調(diào)三點：一是多元主體間的網(wǎng)絡(luò)或網(wǎng)絡(luò)化治理；二是強調(diào)發(fā)揮非政府組織與公民的參與性；三是注重多元彈性“協(xié)調(diào)”方式解決區(qū)域問題，特別強調(diào)各地方主體為了區(qū)域公共利益和安全，讓渡一定權(quán)力，達到相互紓解矛盾沖突、促進協(xié)調(diào)發(fā)展的目的[5]（pp.2347）[6]。很顯然，國外關(guān)于區(qū)域重大安全風(fēng)險治理實踐和研究必然包含在區(qū)域治理之中，是區(qū)域治理的重要專項議題。
（三）中國學(xué)者關(guān)于區(qū)域安全風(fēng)險治理研究
中國學(xué)者對于治理理論的研究起步稍晚，最初重在政治學(xué)界引介和創(chuàng)新。如在傳統(tǒng)的“善政”理念基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)“善治”理念[3]，直到中共十八屆三中全會正式提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理念[7]。
區(qū)域治理最初是在國內(nèi)經(jīng)濟學(xué)界得到高度關(guān)注，這與“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的時代不無關(guān)系，以至于先后在區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、地理經(jīng)濟學(xué)等著作中得以體現(xiàn)，并被限定為“一種自下而上的經(jīng)濟運行調(diào)控模式”，這顯然片面[816]。近年來，公共管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等突破政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)的閾限，不斷引介西方區(qū)域治理理論，并對地區(qū)內(nèi)（某省域或某城市）、行業(yè)內(nèi)（如食品、環(huán)境、煤礦、化工、治安、金融、拆遷、遷移）的安全風(fēng)險治理進行了大量的實證研究，如長三角跨界環(huán)境風(fēng)險治理對策研究、上海作為全球化城市可能遇到的風(fēng)險及其治理探索、遼中南城市群環(huán)境風(fēng)險治理對策研究、大亞灣石化園區(qū)安全風(fēng)險治理對策研究等[1722]。
（四）風(fēng)險社會與公共安全管理研究及發(fā)展
德國社會學(xué)家貝克、英國社會學(xué)家吉登斯等從現(xiàn)代性反思角度構(gòu)建風(fēng)險社會理論，拓寬了學(xué)術(shù)視野。他們認為人類已進入風(fēng)險社會，后果彌散全球；其風(fēng)險主要源于人的決策及其行為，是現(xiàn)代性的后果，是“有組織的不負責任”；因而風(fēng)險防范與治理需要全球合作、復(fù)合多元主體參與和建立“世界主義政黨” [23][24]。
公共安全管理、公共危機管理尤其當前流行的應(yīng)急管理研究，則從策略角度力圖強調(diào)維護和保持人們的正常生活和生產(chǎn)公共秩序，以及對突發(fā)事件的應(yīng)對和恢復(fù)，其實質(zhì)是指政府公共權(quán)力用于公共安全的維護、保持和應(yīng)對恢復(fù)。國內(nèi)外從這些理論對某地區(qū)、某城市的綜合安全風(fēng)險或某類安全風(fēng)險及其治理進行了大量的對策研究，尤其是應(yīng)急管理研究。從美國學(xué)者提出的緊急事件管理的五階段理論（預(yù)防—準備—應(yīng)對—恢復(fù)—除災(zāi)），到澳大利亞、新西蘭的PPRR（預(yù)防/減災(zāi)—準備—應(yīng)對—恢復(fù)），再到目前中國的應(yīng)急管理體系（預(yù)案—組織—機制—平臺—保障—法規(guī)）[2528]，應(yīng)急管理實踐逐步走向深入。
（五）相關(guān)研究文獻的簡要評價
第一，從上述研究文獻看，雖然風(fēng)險社會理論強調(diào)現(xiàn)代性反思，公共安全管理理論強調(diào)政府主導(dǎo)，但在如何防范和治理安全風(fēng)險的問題上，幾乎殊途同歸于治理理論，即均認識到政府、市場、社會三者共治和多元治理方式并舉的重要性。
第二，在中國，目前區(qū)域治理仍然強調(diào)政府主導(dǎo)，而企業(yè)或公民主動參與較弱。此外，國內(nèi)學(xué)者的研究或局限于理論方法引介和創(chuàng)新，或局限于某一地區(qū)、某一類安全風(fēng)險治理研究，而對于跨行政區(qū)劃的區(qū)域綜合安全風(fēng)險及其治理進行系統(tǒng)研究的成果并不多，尤其是從社會結(jié)構(gòu)角度研究安全風(fēng)險成因和治理機制的成果更少。
第三，正是由于缺乏社會結(jié)構(gòu)性反思和優(yōu)化調(diào)整，因而在安全風(fēng)險治理過程中，更多偏重于治理的工具理性，導(dǎo)致僅僅完成指標任務(wù)、遮蓋矛盾問題、負面能量蓄積等問題，反而引發(fā)新的風(fēng)險；而不是從社會道義責任倫理（對生命安全的真正負責）角度即以人為本、從人的安全本質(zhì)上去化解風(fēng)險和保障安全。
二、區(qū)域重大安全風(fēng)險表現(xiàn)及“熱點”：以京津冀為例
所謂“重大安全風(fēng)險”，根據(jù)2007年《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，一般是指一次事故或事件造成10人及以上死亡，或50人及以上重傷，或5000萬元及以上直接經(jīng)濟損失的事故。但是，有些社會安全事件無法進行直接量化，只能視其嚴重的后果而定為重大安全風(fēng)險問題。結(jié)合安全風(fēng)險的普遍性和京津冀的特殊性，根據(jù)2006年《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》所厘定的四大公共安全風(fēng)險，可初步列出京津冀地區(qū)已現(xiàn)或潛在的重大安全風(fēng)險（參見表1）。
從表1看，我們需要對整個京津冀區(qū)域安全風(fēng)險進行評價。目前通過初步辨識認為，京津冀最需要治理的涉及跨域性、持續(xù)性的重大安全風(fēng)險“熱點”具體分為四類。
（一）京津冀人口流遷安全風(fēng)險
隨著京津冀一體化進程不斷加快，京津冀將是繼珠三角、長三角之后最具活力的區(qū)域經(jīng)濟體，三地人口流動的速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)將發(fā)生更為深刻的變化。比如，適齡勞動力人口再度激發(fā)進入北京、天津“淘金”的流動不會減弱；同時，流動人口的偏激行為、不軌行為或犯罪行為也將進一步凸顯；隨著利益矛盾激化和權(quán)利訴求增強，進京上訪群體急劇增多同樣考驗首都安全；流動人口對三地城市的公共服務(wù)與管理提出挑戰(zhàn)，特大城市垃圾圍城、汽車堵城、霧霾罩城等大城市病以及人口過度集聚的風(fēng)險均將進一步凸顯。
（二）京津冀重大環(huán)境安全風(fēng)險
目前京津冀地區(qū)環(huán)境安全風(fēng)險比較嚴重，較為突出的問題是空氣污染（霧霾）、土壤污染（化工腐蝕）、飲水水質(zhì)差（環(huán)首都周邊地區(qū)水污染已經(jīng)相當嚴重）、植被破壞等。這些環(huán)境風(fēng)險已經(jīng)嚴重影響人的生命安全健康，如霧霾導(dǎo)致近年京津冀地區(qū)急性呼吸道疾病就診人數(shù)驟升。因此，開展區(qū)域協(xié)同治理具有重大的意義。
（三）京津冀重大公共安全風(fēng)險
這里所指的“公共安全”，具體包括京津冀一體化進程中所涉及的企業(yè)生產(chǎn)、交通運輸、建筑、群聚踩踏和驚遁、食品藥品、消防和危險化工、核電站、職業(yè)健康、應(yīng)急救援等高危行業(yè)或問題突出的公共安全風(fēng)險，以及潛在的自然災(zāi)變風(fēng)險等，均有一定的突發(fā)性、跨域性、規(guī)模性。
（四）京津冀重大社會沖突風(fēng)險
從沖突主體劃分，社會沖突包括反映人民內(nèi)部矛盾（階層關(guān)系）的干群沖突、勞資沖突、貧富沖突和民族沖突，以及反映敵我矛盾的沖突；從沖突是否表露劃分，社會沖突包括潛在沖突和現(xiàn)實沖突（又包括主體在場沖突與網(wǎng)絡(luò)虛擬沖突）；從沖突內(nèi)容劃分，社會沖突包括經(jīng)濟利益沖突、政治沖突、文化觀念沖突、宗教信仰沖突；從具體直接原因劃分，社會沖突包括強拆強遷誘致沖突、環(huán)境污染誘致沖突、業(yè)主利益受損誘致沖突等；從沖突性質(zhì)劃分，社會沖突包括惡性的流竄刑事犯罪、治安案件和中性的群體事件（現(xiàn)場的、網(wǎng)絡(luò)虛擬的）等；從沖突方式或激烈程度劃分，社會沖突包括戰(zhàn)爭、械斗、游行示威、靜坐、圍攻、爭吵、謾罵、詛咒等。
這里主要是指京津冀一體化進程中容易發(fā)生、具有一定規(guī)模、有一定跨域影響的社會沖突。如2011年以來，北京東50公里直線距離的河北香河縣屢屢發(fā)生土地或房屋拆遷案，引發(fā)較大規(guī)模的群體沖突；京津石等城市內(nèi)屢屢發(fā)生的社區(qū)業(yè)主維權(quán)案等常發(fā)性社會治安風(fēng)險；2013年10月某恐怖組織沖擊天安門城樓的事件；2015年3月王府井外籍人員搶劫案；10年前偶有發(fā)生的邪教聚集滋事案件；進京上訪群體聚集的社會風(fēng)險或政治風(fēng)險；京津冀地區(qū)尤其環(huán)首都周邊的大廠、香河等地因改革期間利益分化而潛隱存在的民族宗教問題等。有些沖突具有一定的跨域性，且有些直接指向首都安全，如潛在的暴力恐怖風(fēng)險等。
三、區(qū)域重大安全風(fēng)險的社會成因及結(jié)構(gòu)性治理新思路
當前京津冀地區(qū)重大安全風(fēng)險的顯現(xiàn)既有自然原因，也有人為原因尤其社會結(jié)構(gòu)性原因，因而對重大安全風(fēng)險進行區(qū)域治理需要走“結(jié)構(gòu)性治理”、“結(jié)構(gòu)性安全治理”之路[29][30]。
（一）區(qū)域安全風(fēng)險的社會成因
社會系統(tǒng)論認為，社會大系統(tǒng)包含三大社會主體力量（政府、企業(yè)、社會）以及經(jīng)濟、政治、社會、文化四大子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，強調(diào)社會穩(wěn)定和整合，認為沖突是破壞性的[31]（序言） 。馬克思等多從社會結(jié)構(gòu)性不平等出發(fā)，強調(diào)沖突是社會的另一面相，對于促進社會進步具有積極意義。科塞認為社會沖突就是一種安全閥，有利于社會高度整合[32]。吉登斯、貝克均強調(diào)現(xiàn)代性及其人為決策和行為是社會風(fēng)險的重要緣由[23][24]。
社會結(jié)構(gòu)是指占有不同資源、機會的社會成員的組成方式及其格局，包含人口、家庭、組織、區(qū)域、城鄉(xiāng)、分配、消費、階層、文化等子結(jié)構(gòu)。社會結(jié)構(gòu)是社會學(xué)研究的核心，社會階層結(jié)構(gòu)則是社會結(jié)構(gòu)的核心[33]（pp.911，13）。從社會結(jié)構(gòu)角度對重大安全風(fēng)險進行分析，具有較強的解釋力。
第一，社會建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，是區(qū)域重大安全風(fēng)險形成的社會系統(tǒng)原因。從社會系統(tǒng)論（結(jié)構(gòu)功能主義）的角度看，中國改革開放三十多年來，社會與經(jīng)濟之間的不協(xié)調(diào)已經(jīng)成為嚴重的現(xiàn)實問題，甚至有研究指出，社會結(jié)構(gòu)滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)大約十五年[33]。這是當前全國產(chǎn)生諸多矛盾和問題的重要原因，也是京津冀一體化協(xié)同發(fā)展面臨的難題，是跨域性風(fēng)險產(chǎn)生的主要社會原因。
第二，風(fēng)險治理與經(jīng)濟社會發(fā)展不同步，是區(qū)域重大安全風(fēng)險形成的重要決策原因。按照風(fēng)險社會理論大師貝克等的觀點，現(xiàn)代社會風(fēng)險源于人的決策和行為，其中很多源于政府本身的決策，即在經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略決策中，未能將安全風(fēng)險納入決策范疇；而且對安全風(fēng)險治理存在“有組織的不負責任”現(xiàn)象，使得風(fēng)險治理與經(jīng)濟社會發(fā)展不同步。在制定京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略中，不得不考慮這樣的問題。
第三，資源機會的區(qū)域和階層配置不合理，是區(qū)域重大安全風(fēng)險形成的根本性社會結(jié)構(gòu)原因。從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，目前京津冀地區(qū)明顯存在優(yōu)勢資源過于集中在中心地帶（首都），從而導(dǎo)致外圍地帶資源稀缺、環(huán)境破壞、底層貧困、事故多發(fā)、問題突出等現(xiàn)象。資源、機會的區(qū)域“圈層化”，必然導(dǎo)致階層結(jié)構(gòu)發(fā)育不正常，廣大中下層居民逐步邊緣化，因住房難、就業(yè)難、看病難、交通難等，導(dǎo)致都市白領(lǐng)階層上向流動受阻，從而引發(fā)了諸多社會沖突、安全事故等問題。一是“公權(quán)磁場效應(yīng)”。相比長三角、珠三角，京津冀地區(qū)的公權(quán)力非常強大，因此在政策制定、資源機會配置具有一定的優(yōu)先性，也使得外來人口包括外商、外資，都對此產(chǎn)生磁吸效應(yīng)。二是“極化效應(yīng)”。即優(yōu)勢資源、機會過于集聚在中心地區(qū)、集中于中心地區(qū)的社會上層，導(dǎo)致外圍地區(qū)資源機會稀缺，人口流遷方向集中趨于中心地帶。三是“圈層效應(yīng)”。即資源、機會按照城市同心圓、區(qū)域同心圓進行梯度配置，人口流遷梯度化，但一致趨于中心，最后導(dǎo)致河北等地資源稀缺、環(huán)境破壞、積弱積貧等。例如，在人口巨流中，環(huán)首都周邊的河北小鎮(zhèn)成為北京白領(lǐng)的“睡城”，但生活資源相當緊缺，引發(fā)了諸多安全風(fēng)險。
（二）區(qū)域安全風(fēng)險治理理念重構(gòu)
長期以來，我們對于重大安全風(fēng)險治理多采取管控型、高壓型、封堵型的方式，不但沒有從根本上解決問題，反而引發(fā)了新的安全風(fēng)險，導(dǎo)致了新的社會沖突，因此需要在治理理念上，從“封堵型”向“疏導(dǎo)型”、從“單一型”向“多元型”、從“壓制型”向“民主型”、從“零散型”向“系統(tǒng)型”進行轉(zhuǎn)變和重構(gòu)。
第一，突破既有的“為維穩(wěn)而維穩(wěn)”、“為經(jīng)濟生產(chǎn)抓安全”的思維和做法，從社會結(jié)構(gòu)分析入手，探索京津冀重大安全風(fēng)險形成和發(fā)生背后的結(jié)構(gòu)性因素，確立以人為本的安全風(fēng)險治理理念，改變一度存在的工具理性、信念倫理而不是社會責任倫理的安全風(fēng)險治理觀，確立安全倫理觀照維度，從而為安全風(fēng)險治理進行根本性的結(jié)構(gòu)性調(diào)整、多元參與奠定基礎(chǔ)。
第二，突破安全風(fēng)險治理“單兵突進”的思路，將安全風(fēng)險治理視為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分、總體性國家安全的必然組成部分，從而樹立“安全風(fēng)險治理與經(jīng)濟社會發(fā)展同步共進”、“安全風(fēng)險的政社合作共治”理念，決不能重蹈犧牲安全利益片面發(fā)展經(jīng)濟的老路，決不能重走發(fā)達國家或地區(qū)“先污染后治理”、“重增長輕治理”的老路。
第三，力圖構(gòu)建系統(tǒng)化的重大安全風(fēng)險區(qū)域治理體系（區(qū)域安全發(fā)展、安全風(fēng)險區(qū)域治理模式）。即改變長期以來政府“單打一”的安全風(fēng)險治理格局，打破各地區(qū)“一畝三分地”、地方保護主義格局，也改變“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”、“東一榔頭西一棒槌”的零散應(yīng)對策略，從而構(gòu)建“安全風(fēng)險系統(tǒng)分析法”和科學(xué)合理的區(qū)域安全風(fēng)險評價指標體系。具體治理體系如圖1（包括治理對象、風(fēng)險評價、社會成因、治理方式、治理結(jié)構(gòu)和綜合性治理機制）。
（三）區(qū)域安全風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)、方式和機制
第一，治理結(jié)構(gòu)層級化。首先，中央高層設(shè)立協(xié)同治理的指導(dǎo)性機構(gòu)（及其組成），統(tǒng)一規(guī)劃京津冀協(xié)同發(fā)展把控重大安全風(fēng)險協(xié)同治理戰(zhàn)略和方案。其次，京、津、冀三地分別敷設(shè)各自的治理委員會及其機制，受中央指導(dǎo)機構(gòu)指揮協(xié)同。最后，針對具體的重大安全風(fēng)險，設(shè)置和制定跨區(qū)整體協(xié)同治理的制度和機制。
第二，治理方式多元化。首先，安全風(fēng)險治理需要一定的成本，因而需要跨區(qū)域加大經(jīng)濟投入和物質(zhì)支撐力度。其次，發(fā)揮社會參與治理、社會監(jiān)督治理的作用（如社會運動），這是不可忽視的社會力量。再次，推進安全風(fēng)險法治化，使之與安全行政監(jiān)管、政治控制同時并進。最后，注重安全風(fēng)險治理的科技支撐手段建設(shè)，尤其是安全風(fēng)險信息化監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，并不斷提升公民風(fēng)險防范意識和安全文化養(yǎng)成。
第三，治理機制綜合化。一是多元合作共治機制。即改變政府單一治理方式，實現(xiàn)政府、社會或企業(yè)共同合作治理；同時借鑒英美等國治霾經(jīng)驗，區(qū)域的政府監(jiān)管、依法治理、經(jīng)濟補償、技術(shù)改造、社會運動齊頭并進。二是央地統(tǒng)籌治理機制。即地方治理行動與中央統(tǒng)一規(guī)劃指揮治理要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，中央也應(yīng)該考慮地方治理的特殊性和多樣性。三是組織協(xié)調(diào)治理機制。即在中央層面設(shè)立的協(xié)同發(fā)展指揮委員會下面，分設(shè)安全風(fēng)險協(xié)同治理機構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)度、實施治理行動，避免三地扯皮、推諉；京、津、冀三地也分別在各自內(nèi)部設(shè)立協(xié)調(diào)治理的組織機構(gòu)。四是經(jīng)濟協(xié)同補償機制。所謂經(jīng)濟協(xié)同，就是京津冀三地在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局（尤其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局）各有特色和差異的基礎(chǔ)上，求同存異，取長補短，必要時進行財稅等利益補償。例如，河北生態(tài)為京、津做出了貢獻，京、津?qū)χM行合理補償，或者說安全損失可以通過市場化或行政化途徑進行外部補償，均需建立制度化的機制。五是依法治理監(jiān)控機制。如對于濫砍濫伐、亂倒亂排、制售劣質(zhì)食品藥品等，均需嚴刑峻法；對于汽車尾氣排放治理，也需有章可循。六是技術(shù)研發(fā)治理機制。所有安全風(fēng)險治理的技術(shù)手段均在于事前預(yù)警防控、事中應(yīng)急救援、事后修復(fù)整改。如應(yīng)該鼓勵研發(fā)和推廣低碳節(jié)能技術(shù)、尾氣清除裝置等；治安需要合乎人性的技防手段（而不涉及隱私），且需制度化。七是社會“安全閥”機制。即小規(guī)模的良性沖突本身也是釋放社會負能量、促進社會安定的重要手段，需要建立社會沖突制度化的安全閥機制，包括媒體和輿情監(jiān)控、利益訴求、利益表達、情緒宣泄等機制。八是結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整機制。我們認為，這是區(qū)域安全風(fēng)險治理的核心機制，即堅持社會公平正義導(dǎo)向，優(yōu)化資源機會配置格局，改變資源、機會過度集聚中心地帶的現(xiàn)象，對不同功能區(qū)采取不同政策，實現(xiàn)人口有序合理流動、資源機會均衡配置，力圖從根本上治理風(fēng)險產(chǎn)生的根源。同時，注重階層間收入分配合理化機制、特權(quán)階層違法違規(guī)嚴懲機制、底層社會保障或利益補償機制、中產(chǎn)階層維權(quán)運動機制等的建設(shè)。所有安全風(fēng)險治理均離不開中產(chǎn)階層的社會運動，即以中產(chǎn)的環(huán)保運動、土地侵蝕抵制運動等帶動安全文明發(fā)展，促進安全風(fēng)險的社會自治；但也要看到階層結(jié)構(gòu)本身的調(diào)整對于安全治理同樣重要，如通過抑制官商勾結(jié)、特權(quán)階層瘋狂斂財，能一定程度地遏制人為責任事故的發(fā)生；同樣，充分解決底層社會的經(jīng)濟貧困，積極進行社會救助，也能遏制打砸搶等群體沖突事件的過多發(fā)生。
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[責任編輯：楊 健]
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摘 要：區(qū)域重大安全風(fēng)險的影響具有跨域性，其治理需要區(qū)域性協(xié)同治理。當前京津冀地區(qū)在人口巨流、環(huán)境風(fēng)險、公共安全、社會沖突等方面表現(xiàn)出“熱點性”安全風(fēng)險，主要由社會建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、安全風(fēng)險治理與經(jīng)濟發(fā)展不同步、資源機會的區(qū)域性配置不合理所造成。借鑒已有研究和國內(nèi)外安全風(fēng)險的區(qū)域治理經(jīng)驗，京津冀重大安全風(fēng)險治理需突破既有的封堵型、單一型、壓制型、零散型思路，逐步轉(zhuǎn)向疏導(dǎo)性、多元性、民主性、系統(tǒng)性治理方式，實現(xiàn)多元主體合作、央地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、區(qū)際分工協(xié)同、經(jīng)濟技術(shù)并進、法治行政并施、社會參與并行的治理，核心是實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性（安全）治理。
關(guān)鍵詞：安全風(fēng)險；結(jié)構(gòu)性治理；區(qū)域主義；區(qū)域治理
中圖分類號：C912 文獻標識碼：A
文章編號：1008-7168（2016）01-0037-07
隨著新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、信息化、市場化、國際化的加速發(fā)展，中國國內(nèi)一些重大安全風(fēng)險越來越突出，體現(xiàn)出風(fēng)險跨界性、影響集群性、原因復(fù)雜性、后果嚴重性、治理多元性或事件突發(fā)性等特點，單獨依靠某種社會力量、某個區(qū)域或行業(yè)進行治理，實難為治。隨著近年中央提出將京津冀一體化協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，其涉及的重大風(fēng)險治理同樣具有戰(zhàn)略性意義。作為國家首都所在區(qū)域，京津冀的安全風(fēng)險問題不僅關(guān)系到居民安全，更關(guān)涉政治意義的首都安全和國家安全。與長三角、珠三角相比，京津冀更是“公權(quán)磁場”，這類跨域安全風(fēng)險的發(fā)生和治理具有極強的結(jié)構(gòu)性，單個省市區(qū)已無力解決。
一、安全風(fēng)險的區(qū)域治理研究回顧及其評價
隨著改革開放步伐的加快，京津冀的經(jīng)濟社會發(fā)展一度落后于長三角、珠三角，累積了一些社會矛盾和問題，如大氣污染、資源緊缺、沖突不斷等[1]。2013年～2014年，習(xí)近平先后考察津、冀、京三地，提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”理念，之后三地政府、學(xué)者對此進行熱議研討，并將合理建議逐步付諸政策實踐。中共十八屆三中全會明確提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理念，安全風(fēng)險治理是其重要組成部分。與此同時，習(xí)近平多次提出“總體性國家安全”概念，區(qū)域安全風(fēng)險治理也同樣是其組成部分。因此，開展京津冀區(qū)域安全風(fēng)險治理研究十分必要。
（一）治理理論的興起與發(fā)展
治理理論的興起，曾是政治哲學(xué)的重要貢獻。20世紀80年代末，隨著各類社會自治組織力量不斷壯大及對公共生活影響的重要性上升，理論界重新反思政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，并對新公共管理的局限性進行修正。世界銀行在1989年首提“治理危機”概念后，治理理論應(yīng)運而生[2]（p.34）[3][4]。它拓展了政府管治視角，逐步延伸到政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸多領(lǐng)域，涉及經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等學(xué)科，進而出現(xiàn)了全球治理、公共治理、社會治理、法律治理、公司治理等概念。與傳統(tǒng)行政管理理論等強調(diào)政府自上而下的管控不同，也與特別強調(diào)市民社會自我治理理論不同，治理理論一開始就強調(diào)政府、市場、社會三者共治，多元方式并舉。國家治理的目的或功能不外乎經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展、政治長治久安、社會和諧進步、人民安居樂業(yè)，也即社會學(xué)創(chuàng)始人孔德所希冀的“秩序”和“進步”兩塊基石。
（二）國外區(qū)域主義及區(qū)域治理實踐與理論的成長
近些年來，國外關(guān)于區(qū)域治理的實踐和研究逐漸豐富起來。如1994年英國設(shè)立英格蘭、威爾士、北愛爾蘭等9個區(qū)域政府辦公室分區(qū)治理；布萊爾政府還突出地建立一個以區(qū)域政府辦公室、區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳為三大支柱的治理網(wǎng)絡(luò)，形成新區(qū)域主義。區(qū)域治理即各地方政府、區(qū)域內(nèi)非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對區(qū)域公共事務(wù)進行集體行動的過程。區(qū)域治理理論在組織和方式上明顯強調(diào)三點：一是多元主體間的網(wǎng)絡(luò)或網(wǎng)絡(luò)化治理；二是強調(diào)發(fā)揮非政府組織與公民的參與性；三是注重多元彈性“協(xié)調(diào)”方式解決區(qū)域問題，特別強調(diào)各地方主體為了區(qū)域公共利益和安全，讓渡一定權(quán)力，達到相互紓解矛盾沖突、促進協(xié)調(diào)發(fā)展的目的[5]（pp.2347）[6]。很顯然，國外關(guān)于區(qū)域重大安全風(fēng)險治理實踐和研究必然包含在區(qū)域治理之中，是區(qū)域治理的重要專項議題。
（三）中國學(xué)者關(guān)于區(qū)域安全風(fēng)險治理研究
中國學(xué)者對于治理理論的研究起步稍晚，最初重在政治學(xué)界引介和創(chuàng)新。如在傳統(tǒng)的“善政”理念基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)“善治”理念[3]，直到中共十八屆三中全會正式提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理念[7]。
區(qū)域治理最初是在國內(nèi)經(jīng)濟學(xué)界得到高度關(guān)注，這與“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的時代不無關(guān)系，以至于先后在區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、地理經(jīng)濟學(xué)等著作中得以體現(xiàn)，并被限定為“一種自下而上的經(jīng)濟運行調(diào)控模式”，這顯然片面[816]。近年來，公共管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等突破政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)的閾限，不斷引介西方區(qū)域治理理論，并對地區(qū)內(nèi)（某省域或某城市）、行業(yè)內(nèi)（如食品、環(huán)境、煤礦、化工、治安、金融、拆遷、遷移）的安全風(fēng)險治理進行了大量的實證研究，如長三角跨界環(huán)境風(fēng)險治理對策研究、上海作為全球化城市可能遇到的風(fēng)險及其治理探索、遼中南城市群環(huán)境風(fēng)險治理對策研究、大亞灣石化園區(qū)安全風(fēng)險治理對策研究等[1722]。
（四）風(fēng)險社會與公共安全管理研究及發(fā)展
德國社會學(xué)家貝克、英國社會學(xué)家吉登斯等從現(xiàn)代性反思角度構(gòu)建風(fēng)險社會理論，拓寬了學(xué)術(shù)視野。他們認為人類已進入風(fēng)險社會，后果彌散全球；其風(fēng)險主要源于人的決策及其行為，是現(xiàn)代性的后果，是“有組織的不負責任”；因而風(fēng)險防范與治理需要全球合作、復(fù)合多元主體參與和建立“世界主義政黨” [23][24]。
公共安全管理、公共危機管理尤其當前流行的應(yīng)急管理研究，則從策略角度力圖強調(diào)維護和保持人們的正常生活和生產(chǎn)公共秩序，以及對突發(fā)事件的應(yīng)對和恢復(fù)，其實質(zhì)是指政府公共權(quán)力用于公共安全的維護、保持和應(yīng)對恢復(fù)。國內(nèi)外從這些理論對某地區(qū)、某城市的綜合安全風(fēng)險或某類安全風(fēng)險及其治理進行了大量的對策研究，尤其是應(yīng)急管理研究。從美國學(xué)者提出的緊急事件管理的五階段理論（預(yù)防—準備—應(yīng)對—恢復(fù)—除災(zāi)），到澳大利亞、新西蘭的PPRR（預(yù)防/減災(zāi)—準備—應(yīng)對—恢復(fù)），再到目前中國的應(yīng)急管理體系（預(yù)案—組織—機制—平臺—保障—法規(guī)）[2528]，應(yīng)急管理實踐逐步走向深入。
（五）相關(guān)研究文獻的簡要評價
第一，從上述研究文獻看，雖然風(fēng)險社會理論強調(diào)現(xiàn)代性反思，公共安全管理理論強調(diào)政府主導(dǎo)，但在如何防范和治理安全風(fēng)險的問題上，幾乎殊途同歸于治理理論，即均認識到政府、市場、社會三者共治和多元治理方式并舉的重要性。
第二，在中國，目前區(qū)域治理仍然強調(diào)政府主導(dǎo)，而企業(yè)或公民主動參與較弱。此外，國內(nèi)學(xué)者的研究或局限于理論方法引介和創(chuàng)新，或局限于某一地區(qū)、某一類安全風(fēng)險治理研究，而對于跨行政區(qū)劃的區(qū)域綜合安全風(fēng)險及其治理進行系統(tǒng)研究的成果并不多，尤其是從社會結(jié)構(gòu)角度研究安全風(fēng)險成因和治理機制的成果更少。
第三，正是由于缺乏社會結(jié)構(gòu)性反思和優(yōu)化調(diào)整，因而在安全風(fēng)險治理過程中，更多偏重于治理的工具理性，導(dǎo)致僅僅完成指標任務(wù)、遮蓋矛盾問題、負面能量蓄積等問題，反而引發(fā)新的風(fēng)險；而不是從社會道義責任倫理（對生命安全的真正負責）角度即以人為本、從人的安全本質(zhì)上去化解風(fēng)險和保障安全。
二、區(qū)域重大安全風(fēng)險表現(xiàn)及“熱點”：以京津冀為例
所謂“重大安全風(fēng)險”，根據(jù)2007年《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，一般是指一次事故或事件造成10人及以上死亡，或50人及以上重傷，或5000萬元及以上直接經(jīng)濟損失的事故。但是，有些社會安全事件無法進行直接量化，只能視其嚴重的后果而定為重大安全風(fēng)險問題。結(jié)合安全風(fēng)險的普遍性和京津冀的特殊性，根據(jù)2006年《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》所厘定的四大公共安全風(fēng)險，可初步列出京津冀地區(qū)已現(xiàn)或潛在的重大安全風(fēng)險（參見表1）。
從表1看，我們需要對整個京津冀區(qū)域安全風(fēng)險進行評價。目前通過初步辨識認為，京津冀最需要治理的涉及跨域性、持續(xù)性的重大安全風(fēng)險“熱點”具體分為四類。
（一）京津冀人口流遷安全風(fēng)險
隨著京津冀一體化進程不斷加快，京津冀將是繼珠三角、長三角之后最具活力的區(qū)域經(jīng)濟體，三地人口流動的速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)將發(fā)生更為深刻的變化。比如，適齡勞動力人口再度激發(fā)進入北京、天津“淘金”的流動不會減弱；同時，流動人口的偏激行為、不軌行為或犯罪行為也將進一步凸顯；隨著利益矛盾激化和權(quán)利訴求增強，進京上訪群體急劇增多同樣考驗首都安全；流動人口對三地城市的公共服務(wù)與管理提出挑戰(zhàn)，特大城市垃圾圍城、汽車堵城、霧霾罩城等大城市病以及人口過度集聚的風(fēng)險均將進一步凸顯。
（二）京津冀重大環(huán)境安全風(fēng)險
目前京津冀地區(qū)環(huán)境安全風(fēng)險比較嚴重，較為突出的問題是空氣污染（霧霾）、土壤污染（化工腐蝕）、飲水水質(zhì)差（環(huán)首都周邊地區(qū)水污染已經(jīng)相當嚴重）、植被破壞等。這些環(huán)境風(fēng)險已經(jīng)嚴重影響人的生命安全健康，如霧霾導(dǎo)致近年京津冀地區(qū)急性呼吸道疾病就診人數(shù)驟升。因此，開展區(qū)域協(xié)同治理具有重大的意義。
（三）京津冀重大公共安全風(fēng)險
這里所指的“公共安全”，具體包括京津冀一體化進程中所涉及的企業(yè)生產(chǎn)、交通運輸、建筑、群聚踩踏和驚遁、食品藥品、消防和危險化工、核電站、職業(yè)健康、應(yīng)急救援等高危行業(yè)或問題突出的公共安全風(fēng)險，以及潛在的自然災(zāi)變風(fēng)險等，均有一定的突發(fā)性、跨域性、規(guī)模性。
（四）京津冀重大社會沖突風(fēng)險
從沖突主體劃分，社會沖突包括反映人民內(nèi)部矛盾（階層關(guān)系）的干群沖突、勞資沖突、貧富沖突和民族沖突，以及反映敵我矛盾的沖突；從沖突是否表露劃分，社會沖突包括潛在沖突和現(xiàn)實沖突（又包括主體在場沖突與網(wǎng)絡(luò)虛擬沖突）；從沖突內(nèi)容劃分，社會沖突包括經(jīng)濟利益沖突、政治沖突、文化觀念沖突、宗教信仰沖突；從具體直接原因劃分，社會沖突包括強拆強遷誘致沖突、環(huán)境污染誘致沖突、業(yè)主利益受損誘致沖突等；從沖突性質(zhì)劃分，社會沖突包括惡性的流竄刑事犯罪、治安案件和中性的群體事件（現(xiàn)場的、網(wǎng)絡(luò)虛擬的）等；從沖突方式或激烈程度劃分，社會沖突包括戰(zhàn)爭、械斗、游行示威、靜坐、圍攻、爭吵、謾罵、詛咒等。
這里主要是指京津冀一體化進程中容易發(fā)生、具有一定規(guī)模、有一定跨域影響的社會沖突。如2011年以來，北京東50公里直線距離的河北香河縣屢屢發(fā)生土地或房屋拆遷案，引發(fā)較大規(guī)模的群體沖突；京津石等城市內(nèi)屢屢發(fā)生的社區(qū)業(yè)主維權(quán)案等常發(fā)性社會治安風(fēng)險；2013年10月某恐怖組織沖擊天安門城樓的事件；2015年3月王府井外籍人員搶劫案；10年前偶有發(fā)生的邪教聚集滋事案件；進京上訪群體聚集的社會風(fēng)險或政治風(fēng)險；京津冀地區(qū)尤其環(huán)首都周邊的大廠、香河等地因改革期間利益分化而潛隱存在的民族宗教問題等。有些沖突具有一定的跨域性，且有些直接指向首都安全，如潛在的暴力恐怖風(fēng)險等。
三、區(qū)域重大安全風(fēng)險的社會成因及結(jié)構(gòu)性治理新思路
當前京津冀地區(qū)重大安全風(fēng)險的顯現(xiàn)既有自然原因，也有人為原因尤其社會結(jié)構(gòu)性原因，因而對重大安全風(fēng)險進行區(qū)域治理需要走“結(jié)構(gòu)性治理”、“結(jié)構(gòu)性安全治理”之路[29][30]。
（一）區(qū)域安全風(fēng)險的社會成因
社會系統(tǒng)論認為，社會大系統(tǒng)包含三大社會主體力量（政府、企業(yè)、社會）以及經(jīng)濟、政治、社會、文化四大子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，強調(diào)社會穩(wěn)定和整合，認為沖突是破壞性的[31]（序言） 。馬克思等多從社會結(jié)構(gòu)性不平等出發(fā)，強調(diào)沖突是社會的另一面相，對于促進社會進步具有積極意義。科塞認為社會沖突就是一種安全閥，有利于社會高度整合[32]。吉登斯、貝克均強調(diào)現(xiàn)代性及其人為決策和行為是社會風(fēng)險的重要緣由[23][24]。
社會結(jié)構(gòu)是指占有不同資源、機會的社會成員的組成方式及其格局，包含人口、家庭、組織、區(qū)域、城鄉(xiāng)、分配、消費、階層、文化等子結(jié)構(gòu)。社會結(jié)構(gòu)是社會學(xué)研究的核心，社會階層結(jié)構(gòu)則是社會結(jié)構(gòu)的核心[33]（pp.911，13）。從社會結(jié)構(gòu)角度對重大安全風(fēng)險進行分析，具有較強的解釋力。
第一，社會建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，是區(qū)域重大安全風(fēng)險形成的社會系統(tǒng)原因。從社會系統(tǒng)論（結(jié)構(gòu)功能主義）的角度看，中國改革開放三十多年來，社會與經(jīng)濟之間的不協(xié)調(diào)已經(jīng)成為嚴重的現(xiàn)實問題，甚至有研究指出，社會結(jié)構(gòu)滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)大約十五年[33]。這是當前全國產(chǎn)生諸多矛盾和問題的重要原因，也是京津冀一體化協(xié)同發(fā)展面臨的難題，是跨域性風(fēng)險產(chǎn)生的主要社會原因。
第二，風(fēng)險治理與經(jīng)濟社會發(fā)展不同步，是區(qū)域重大安全風(fēng)險形成的重要決策原因。按照風(fēng)險社會理論大師貝克等的觀點，現(xiàn)代社會風(fēng)險源于人的決策和行為，其中很多源于政府本身的決策，即在經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略決策中，未能將安全風(fēng)險納入決策范疇；而且對安全風(fēng)險治理存在“有組織的不負責任”現(xiàn)象，使得風(fēng)險治理與經(jīng)濟社會發(fā)展不同步。在制定京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略中，不得不考慮這樣的問題。
第三，資源機會的區(qū)域和階層配置不合理，是區(qū)域重大安全風(fēng)險形成的根本性社會結(jié)構(gòu)原因。從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，目前京津冀地區(qū)明顯存在優(yōu)勢資源過于集中在中心地帶（首都），從而導(dǎo)致外圍地帶資源稀缺、環(huán)境破壞、底層貧困、事故多發(fā)、問題突出等現(xiàn)象。資源、機會的區(qū)域“圈層化”，必然導(dǎo)致階層結(jié)構(gòu)發(fā)育不正常，廣大中下層居民逐步邊緣化，因住房難、就業(yè)難、看病難、交通難等，導(dǎo)致都市白領(lǐng)階層上向流動受阻，從而引發(fā)了諸多社會沖突、安全事故等問題。一是“公權(quán)磁場效應(yīng)”。相比長三角、珠三角，京津冀地區(qū)的公權(quán)力非常強大，因此在政策制定、資源機會配置具有一定的優(yōu)先性，也使得外來人口包括外商、外資，都對此產(chǎn)生磁吸效應(yīng)。二是“極化效應(yīng)”。即優(yōu)勢資源、機會過于集聚在中心地區(qū)、集中于中心地區(qū)的社會上層，導(dǎo)致外圍地區(qū)資源機會稀缺，人口流遷方向集中趨于中心地帶。三是“圈層效應(yīng)”。即資源、機會按照城市同心圓、區(qū)域同心圓進行梯度配置，人口流遷梯度化，但一致趨于中心，最后導(dǎo)致河北等地資源稀缺、環(huán)境破壞、積弱積貧等。例如，在人口巨流中，環(huán)首都周邊的河北小鎮(zhèn)成為北京白領(lǐng)的“睡城”，但生活資源相當緊缺，引發(fā)了諸多安全風(fēng)險。
（二）區(qū)域安全風(fēng)險治理理念重構(gòu)
長期以來，我們對于重大安全風(fēng)險治理多采取管控型、高壓型、封堵型的方式，不但沒有從根本上解決問題，反而引發(fā)了新的安全風(fēng)險，導(dǎo)致了新的社會沖突，因此需要在治理理念上，從“封堵型”向“疏導(dǎo)型”、從“單一型”向“多元型”、從“壓制型”向“民主型”、從“零散型”向“系統(tǒng)型”進行轉(zhuǎn)變和重構(gòu)。
第一，突破既有的“為維穩(wěn)而維穩(wěn)”、“為經(jīng)濟生產(chǎn)抓安全”的思維和做法，從社會結(jié)構(gòu)分析入手，探索京津冀重大安全風(fēng)險形成和發(fā)生背后的結(jié)構(gòu)性因素，確立以人為本的安全風(fēng)險治理理念，改變一度存在的工具理性、信念倫理而不是社會責任倫理的安全風(fēng)險治理觀，確立安全倫理觀照維度，從而為安全風(fēng)險治理進行根本性的結(jié)構(gòu)性調(diào)整、多元參與奠定基礎(chǔ)。
第二，突破安全風(fēng)險治理“單兵突進”的思路，將安全風(fēng)險治理視為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分、總體性國家安全的必然組成部分，從而樹立“安全風(fēng)險治理與經(jīng)濟社會發(fā)展同步共進”、“安全風(fēng)險的政社合作共治”理念，決不能重蹈犧牲安全利益片面發(fā)展經(jīng)濟的老路，決不能重走發(fā)達國家或地區(qū)“先污染后治理”、“重增長輕治理”的老路。
第三，力圖構(gòu)建系統(tǒng)化的重大安全風(fēng)險區(qū)域治理體系（區(qū)域安全發(fā)展、安全風(fēng)險區(qū)域治理模式）。即改變長期以來政府“單打一”的安全風(fēng)險治理格局，打破各地區(qū)“一畝三分地”、地方保護主義格局，也改變“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”、“東一榔頭西一棒槌”的零散應(yīng)對策略，從而構(gòu)建“安全風(fēng)險系統(tǒng)分析法”和科學(xué)合理的區(qū)域安全風(fēng)險評價指標體系。具體治理體系如圖1（包括治理對象、風(fēng)險評價、社會成因、治理方式、治理結(jié)構(gòu)和綜合性治理機制）。
（三）區(qū)域安全風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)、方式和機制
第一，治理結(jié)構(gòu)層級化。首先，中央高層設(shè)立協(xié)同治理的指導(dǎo)性機構(gòu)（及其組成），統(tǒng)一規(guī)劃京津冀協(xié)同發(fā)展把控重大安全風(fēng)險協(xié)同治理戰(zhàn)略和方案。其次，京、津、冀三地分別敷設(shè)各自的治理委員會及其機制，受中央指導(dǎo)機構(gòu)指揮協(xié)同。最后，針對具體的重大安全風(fēng)險，設(shè)置和制定跨區(qū)整體協(xié)同治理的制度和機制。
第二，治理方式多元化。首先，安全風(fēng)險治理需要一定的成本，因而需要跨區(qū)域加大經(jīng)濟投入和物質(zhì)支撐力度。其次，發(fā)揮社會參與治理、社會監(jiān)督治理的作用（如社會運動），這是不可忽視的社會力量。再次，推進安全風(fēng)險法治化，使之與安全行政監(jiān)管、政治控制同時并進。最后，注重安全風(fēng)險治理的科技支撐手段建設(shè)，尤其是安全風(fēng)險信息化監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，并不斷提升公民風(fēng)險防范意識和安全文化養(yǎng)成。
第三，治理機制綜合化。一是多元合作共治機制。即改變政府單一治理方式，實現(xiàn)政府、社會或企業(yè)共同合作治理；同時借鑒英美等國治霾經(jīng)驗，區(qū)域的政府監(jiān)管、依法治理、經(jīng)濟補償、技術(shù)改造、社會運動齊頭并進。二是央地統(tǒng)籌治理機制。即地方治理行動與中央統(tǒng)一規(guī)劃指揮治理要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，中央也應(yīng)該考慮地方治理的特殊性和多樣性。三是組織協(xié)調(diào)治理機制。即在中央層面設(shè)立的協(xié)同發(fā)展指揮委員會下面，分設(shè)安全風(fēng)險協(xié)同治理機構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)度、實施治理行動，避免三地扯皮、推諉；京、津、冀三地也分別在各自內(nèi)部設(shè)立協(xié)調(diào)治理的組織機構(gòu)。四是經(jīng)濟協(xié)同補償機制。所謂經(jīng)濟協(xié)同，就是京津冀三地在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局（尤其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局）各有特色和差異的基礎(chǔ)上，求同存異，取長補短，必要時進行財稅等利益補償。例如，河北生態(tài)為京、津做出了貢獻，京、津?qū)χM行合理補償，或者說安全損失可以通過市場化或行政化途徑進行外部補償，均需建立制度化的機制。五是依法治理監(jiān)控機制。如對于濫砍濫伐、亂倒亂排、制售劣質(zhì)食品藥品等，均需嚴刑峻法；對于汽車尾氣排放治理，也需有章可循。六是技術(shù)研發(fā)治理機制。所有安全風(fēng)險治理的技術(shù)手段均在于事前預(yù)警防控、事中應(yīng)急救援、事后修復(fù)整改。如應(yīng)該鼓勵研發(fā)和推廣低碳節(jié)能技術(shù)、尾氣清除裝置等；治安需要合乎人性的技防手段（而不涉及隱私），且需制度化。七是社會“安全閥”機制。即小規(guī)模的良性沖突本身也是釋放社會負能量、促進社會安定的重要手段，需要建立社會沖突制度化的安全閥機制，包括媒體和輿情監(jiān)控、利益訴求、利益表達、情緒宣泄等機制。八是結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整機制。我們認為，這是區(qū)域安全風(fēng)險治理的核心機制，即堅持社會公平正義導(dǎo)向，優(yōu)化資源機會配置格局，改變資源、機會過度集聚中心地帶的現(xiàn)象，對不同功能區(qū)采取不同政策，實現(xiàn)人口有序合理流動、資源機會均衡配置，力圖從根本上治理風(fēng)險產(chǎn)生的根源。同時，注重階層間收入分配合理化機制、特權(quán)階層違法違規(guī)嚴懲機制、底層社會保障或利益補償機制、中產(chǎn)階層維權(quán)運動機制等的建設(shè)。所有安全風(fēng)險治理均離不開中產(chǎn)階層的社會運動，即以中產(chǎn)的環(huán)保運動、土地侵蝕抵制運動等帶動安全文明發(fā)展，促進安全風(fēng)險的社會自治；但也要看到階層結(jié)構(gòu)本身的調(diào)整對于安全治理同樣重要，如通過抑制官商勾結(jié)、特權(quán)階層瘋狂斂財，能一定程度地遏制人為責任事故的發(fā)生；同樣，充分解決底層社會的經(jīng)濟貧困，積極進行社會救助，也能遏制打砸搶等群體沖突事件的過多發(fā)生。
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[責任編輯：楊 健]
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