錢振明　錢玉英

江蘇是全國興辦開發(fā)區(qū)時(shí)間最早、發(fā)展最快、規(guī)模最大的省份之一。但當(dāng)前也存在著執(zhí)法地位缺失，行政職能模糊；實(shí)施權(quán)限縮小，機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹；運(yùn)營負(fù)擔(dān)增加，體制優(yōu)勢弱化等問題。對此，需要?jiǎng)?chuàng)新管理體制，推進(jìn)法治進(jìn)程；需要落實(shí)管理權(quán)限，增強(qiáng)創(chuàng)新活力；需要精簡開發(fā)機(jī)構(gòu)，提升行政效能；需要強(qiáng)化社會管理，優(yōu)化開發(fā)建設(shè)。

一、當(dāng)前江蘇開發(fā)區(qū)行政管理體制存在的主要問題

執(zhí)法地位缺失，行政職能模糊。江蘇目前有各類國家級開發(fā)區(qū)60家、省級開發(fā)區(qū)近百家。作為開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管委會，是當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)，但在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）中并沒有相應(yīng)規(guī)定，因而它是一個(gè)沒有明確法律地位和行政執(zhí)法資格的機(jī)構(gòu)。尤其像蘇州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等由地級市直接舉辦的國家級開發(fā)區(qū)，是由地級市政府設(shè)立派出機(jī)構(gòu)實(shí)施管理，更是缺乏法律依據(jù)。雖然江蘇省人大常委會通過的《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》，其中有關(guān)于“開發(fā)區(qū)管理委員會是開發(fā)區(qū)所在市人民政府的派出機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，但這與《地方組織法》并不配套。這就導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管委會實(shí)施的具體行政行為處于法律效力缺失甚至是“不合法”的境地，致使開發(fā)區(qū)新增的許多社會管理職能，包括對企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管和企業(yè)勞動(dòng)者權(quán)益的維護(hù)等，難以合法有效地被承擔(dān)。

實(shí)施權(quán)限縮小，機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹。一般而言，省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)享有縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、國家級開發(fā)區(qū)享有地級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但實(shí)際上一些部門的關(guān)鍵權(quán)力并沒有下放。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會雖是鹽城市政府派出機(jī)構(gòu)，但來自市政府的職能授權(quán)嚴(yán)重不足，開發(fā)區(qū)的國土、規(guī)劃是市局的分局，財(cái)政等部門實(shí)際上也相當(dāng)于是市政府對應(yīng)部門的分支機(jī)構(gòu)，其權(quán)限甚至要小于周邊的市轄縣（市）。而為應(yīng)對當(dāng)?shù)卣捌洳块T的直接干預(yù)，各個(gè)開發(fā)區(qū)管委會基本上都設(shè)立了與地方政府部門相應(yīng)的機(jī)構(gòu)并配備專門工作人員，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)逐步膨脹。以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，由于其特殊性，自主權(quán)相對較大，但因管理范圍和管理事務(wù)的日漸增加，機(jī)構(gòu)也日趨膨脹，從原先的七局一室8個(gè)機(jī)構(gòu)，發(fā)展為目前的十五局、兩委、四室21個(gè)機(jī)構(gòu)，還有20多個(gè)合署辦公的掛靠機(jī)構(gòu)，另有一批派駐機(jī)構(gòu)如國家稅務(wù)局、公安局等。

運(yùn)營負(fù)擔(dān)增加，體制優(yōu)勢弱化。近些年，伴隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口不斷增加，開發(fā)區(qū)公共事務(wù)逐漸增多，由建立之初的以土地開發(fā)、招商引資為主的經(jīng)濟(jì)管理職能，逐步擴(kuò)展到包括文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安等在內(nèi)的更多社會管理職能，這也導(dǎo)致原先精簡的機(jī)構(gòu)和人員，按傳統(tǒng)的管理方式已難以應(yīng)對，機(jī)構(gòu)和人員不斷膨脹，管理負(fù)擔(dān)也日趨增加。如蘇州高新區(qū)成立之初僅80余名工作人員，2000年達(dá)300多名，而今編制復(fù)雜的各類工作人員實(shí)際達(dá)千余人；鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)2002年時(shí)工作人員不到200名，現(xiàn)如今已超過400名；建湖經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2006年只有38名工作人員，現(xiàn)在已突破100名。目前，各個(gè)開發(fā)區(qū)原先高效率的管理架構(gòu)均面臨著管理體制優(yōu)勢逐漸弱化的發(fā)展困境。

二、推進(jìn)江蘇開發(fā)區(qū)行政管理體制改革的幾點(diǎn)建議

創(chuàng)新管理體制，推進(jìn)法治進(jìn)程。在國家立法層面對開發(fā)區(qū)法律地位尚難明確的情況下，江蘇可率先通過分類推進(jìn)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)重組，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)管理的合法化和法治化。對此，可嘗試推進(jìn)以下兩大管理體制的改革創(chuàng)新：一是推進(jìn)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合并融合，通過將開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的職能部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，從上而下建立一級政府，并由具有法定地位的政府統(tǒng)一行使社會管理職能，以促使原先由管委會行使的社會管理職能合法化有效化。二是賦予開發(fā)區(qū)管委會真實(shí)的管理權(quán)限。這主要針對欠發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)而言，其存在著諸多實(shí)際城鎮(zhèn)化水平偏低的開發(fā)區(qū)。為保證這些開發(fā)區(qū)管理權(quán)限的自主性，可借鑒發(fā)達(dá)國家的一些做法，實(shí)行權(quán)責(zé)明晰的管理體制，即區(qū)域內(nèi)的社會服務(wù)職能，可由政府部門或所保留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔(dān)，以使社會管理保持在法治化的軌道，而對于經(jīng)濟(jì)開發(fā)的規(guī)劃和管理，則可由開發(fā)區(qū)管委會承擔(dān)，賦予其自主權(quán)限，以此實(shí)現(xiàn)兩者各司其職，協(xié)同并進(jìn)。

落實(shí)管理權(quán)限，增強(qiáng)創(chuàng)新活力。在科學(xué)設(shè)計(jì)管理體制和職能機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)賦予并進(jìn)一步明確和落實(shí)開發(fā)區(qū)應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)和行政管理權(quán)限，避免出現(xiàn)權(quán)限管理的“真空”和模糊地帶。如，對于開發(fā)區(qū)非常重要的土地管理權(quán)限，是爭議最大也是最為模糊的管理地帶，對此可借鑒和推廣廣州開發(fā)區(qū)所在地政府實(shí)行的“市政府管土地批發(fā)，開發(fā)區(qū)管土地零售和優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的管理模式，即征用土地按國家規(guī)定逐級上報(bào)審批，而對于土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等均可由開發(fā)區(qū)管委會審批和核發(fā)土地使用證。另外，對于土地出讓金和其他稅費(fèi)，可按照除上繳中央和省的部分外，其余額留給開發(fā)區(qū)作為滾動(dòng)開發(fā)資金的原則執(zhí)行，以使開發(fā)區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)區(qū)能有更多的資金來源和開發(fā)支撐。

精簡開發(fā)機(jī)構(gòu)，提升行政效能。目前，開發(fā)區(qū)管委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然以經(jīng)濟(jì)開發(fā)機(jī)構(gòu)居多，一般占內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)和人員總數(shù)的三分之二以上。對此，可以借助管委會職能轉(zhuǎn)變的契機(jī)，大幅精簡機(jī)構(gòu)，以此倒逼管委會改變對招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作大包大攬的情況。在社會管理和社會服務(wù)方面，管委會要重視提升購買公共服務(wù)的能力，可通過推進(jìn)公共服務(wù)外包的途徑和方式，打破政府壟斷，減輕政府的社會管理和公共服務(wù)負(fù)擔(dān)。如，蘇州工業(yè)園區(qū)為滿足園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展日趨增強(qiáng)的人力資源管理服務(wù)需求，借鑒了新加坡建立法定機(jī)構(gòu)的做法，通過設(shè)立園區(qū)人力資源開發(fā)有限公司，作為園區(qū)直屬企業(yè)，并依據(jù)政府授權(quán)承擔(dān)人力資源咨詢、管理、服務(wù)等職能，以此按照政府訂單向社會提供相應(yīng)服務(wù)。通過這種做法，園區(qū)管委會不僅減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且還提高了公共事務(wù)的服務(wù)水平，從源頭上解決了“冗員”問題，而且也改變了地方政府傳統(tǒng)的管理模式，提升了行政效能。對此，蘇州工業(yè)園區(qū)的這一經(jīng)驗(yàn)和做法可以推廣。

強(qiáng)化社會管理，優(yōu)化開發(fā)建設(shè)。作為新興城鎮(zhèn)和城市新區(qū)，開發(fā)區(qū)有越來越多的社會事務(wù)，對此需要不斷強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的社會管理職能。這方面蘇州工業(yè)園區(qū)和蘇州高新區(qū)的做法值得借鑒和推廣。如，在蘇州工業(yè)園區(qū)，其招商引資、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具體開發(fā)事務(wù)均由中方控股的中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司負(fù)責(zé)。蘇州高新區(qū)管委會則委托其下屬全資公司蘇州高新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展集團(tuán)總公司，作為該開發(fā)區(qū)投資建設(shè)的主體。通過企業(yè)化運(yùn)作，該公司在該區(qū)20多年的開發(fā)建設(shè)中已累計(jì)籌集和投入資金200多億元人民幣。而對于一些規(guī)模較小的開發(fā)區(qū)，則可借鑒上海漕河涇開發(fā)區(qū)只設(shè)開發(fā)區(qū)總公司不設(shè)管委會的做法，即開發(fā)區(qū)總公司主要從事開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金籌集和運(yùn)用、土地開發(fā)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等，而對于像開發(fā)規(guī)劃、行政管理等工作則由設(shè)立該開發(fā)區(qū)的一級政府及其部門直接管理。

〔本文系蘇州大學(xué)錢振明和錢玉英承擔(dān)的江蘇省社科基金項(xiàng)目“江蘇開發(fā)區(qū)行政管理體制改革研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢國華