社區(qū)矯正立法需重視隊伍專業(yè)化

2016年3月召開的第十二屆全國人民代表大會第四次會議明確今年出臺《社區(qū)矯正法》。立法在即，如何配置社區(qū)矯正專業(yè)隊伍是立法中的重要內(nèi)容。社區(qū)矯正工作隊伍的配備適當(dāng)與否對于社區(qū)矯正的運作關(guān)系重大，也直接關(guān)系到我國這一刑罰執(zhí)行制度改革的質(zhì)量。

就目前我國社區(qū)矯正工作來說，還不是一個專業(yè)化的崗位，因此，其工作人員還談不上職業(yè)化。從職業(yè)風(fēng)險看，當(dāng)前我國正處于社會矛盾突顯期，矛盾的對抗性、敏感性增強，社區(qū)服刑人員的管理難度也會隨之增加，社區(qū)矯正工作人員的風(fēng)險性增大。現(xiàn)有的社區(qū)矯正工作人員保障機制沒有充分考慮到其職業(yè)特點和職業(yè)風(fēng)險，不利于推動社區(qū)矯正隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)。因此，需強化職業(yè)保障制度，并給予工作人員相應(yīng)待遇，為這個職業(yè)留住人才提供基本保證。

制定社區(qū)矯正執(zhí)法人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

我國修訂后的《法官法》《檢察官法》確定了法官、檢察官與律師一起通過國家統(tǒng)一司法考試才能獲得從業(yè)資格的基本條件，監(jiān)獄人民警察也有專門的公務(wù)員招聘和考試系列，這就保證了法官、檢察官和獄警的基本素質(zhì)要求。當(dāng)然，社區(qū)矯正執(zhí)法者與法官、檢察官、獄警對法律的專業(yè)要求不同，但這可以給我們建立社區(qū)矯正執(zhí)法人員資格準(zhǔn)入制度提供一個思路。

社區(qū)矯正作為國家的社區(qū)刑罰執(zhí)行工作，應(yīng)建立高素質(zhì)、具有適當(dāng)學(xué)歷要求的、穩(wěn)定的社區(qū)矯正執(zhí)法人員隊伍，制定嚴格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實施社區(qū)矯正職業(yè)資質(zhì)認定和崗位準(zhǔn)入制度。這樣才能逐漸改變目前我國社區(qū)矯正專職工作者整體素質(zhì)較為低下的局面，樹立社區(qū)矯正工作的專業(yè)性和權(quán)威性。

建立合理的報酬體系和晉級晉升制度

現(xiàn)在各地社區(qū)矯正工作人員的組成有司法所的專職人員、司法所招聘的社會工作者以及部分地區(qū)監(jiān)獄公安干警抽調(diào)到司法所參與社區(qū)矯正。社會工作者較低的收入和超額的付出，難以令這一崗位具有吸引力，頻繁跳槽成為常態(tài)。抽調(diào)的監(jiān)獄公安干警享受原單位待遇，“身在曹營心在漢”的崗位模式，造成晉升空間受阻。司法所專職社區(qū)矯正的司法助理員與司法所從事其他工作的人員相比，不僅有一定的風(fēng)險性且有較大的工作壓力。社區(qū)服刑人員重新犯罪與工作人員考核直接掛鉤，而司法助理員的工資待遇卻沒有因此與司法所其他工作人員有所區(qū)別，正因為如此，司法所的司法助理員大多不愿意承擔(dān)社區(qū)矯正工作。

為調(diào)動社區(qū)矯正工作者的積極性，促進社區(qū)矯正事業(yè)更好地發(fā)展，必須建立一套與社區(qū)矯正工作相適應(yīng)的報酬與晉升機制，使社區(qū)矯正工作人員付出的勞動得到應(yīng)有的認可。鑒于社區(qū)矯正是在開放的環(huán)境中與社區(qū)服刑人員打交道的工作，具有一定的復(fù)雜性、艱苦性和不同于普通公務(wù)員的社會風(fēng)險，因此，應(yīng)當(dāng)參照人民警察的待遇標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定社區(qū)矯正執(zhí)法人員的職務(wù)序列和工資標(biāo)準(zhǔn)。通過立法的形式確定其執(zhí)法的地位，借鑒公安、監(jiān)獄人民警察的晉升制度，確定社區(qū)矯正執(zhí)法人員的級別和專業(yè)職稱。同時，需建立和完善對社區(qū)矯正社會工作者的考核制度。目前，全國社會工作者職業(yè)水平考試已啟動，這是一種針對社會工作者進行能力甄別的級別考試，合格者可以獲得由國家認定的社會工作師職業(yè)資格證書，進而對他們的獎勵和晉升提供依據(jù)，有利于保持社區(qū)矯正工作者的職業(yè)化和相對穩(wěn)定，使他們以更大的熱情投入到社區(qū)矯正工作中。

適當(dāng)考慮工作人員崗位分工和工作強度

由于社區(qū)矯正工作的專業(yè)性和復(fù)雜性，通過司法所設(shè)專職人員以及招聘社工和抽調(diào)干警的形式不利于專業(yè)化的發(fā)展，需要以一個整體團隊的形式在專門的社區(qū)矯正機構(gòu)中工作，只有這樣，才有可能開展進一步的分工。工作分工的細密有利于提高管理專業(yè)化的程度，這是我國社區(qū)矯正工作發(fā)展的方向。

目前各地區(qū)縣建立了社區(qū)矯正中心，目的之一是解決司法所普遍存在的人員不足、設(shè)施條件匱乏、功能任務(wù)繁重、執(zhí)行程序不暢、執(zhí)行要求較難落實等問題。以率先成立的江蘇省“宜興市方圓幫教中心”為例，該中心設(shè)立了安置區(qū)、教育區(qū)、心理矯治區(qū)、勞動區(qū)、技能培訓(xùn)區(qū)、辦公和后勤保障區(qū)等多個區(qū)域。在多種功能的作用下，使中心成為對社區(qū)服刑人員管理教育服務(wù)的一個較好平臺，工作人員在中心有明確的分工和職責(zé)要求。

完善非執(zhí)法人員的招募和聘用制度

在建立專業(yè)化的社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍的同時，也需根據(jù)本地的情況和條件，適當(dāng)招聘一部分非執(zhí)法人員（如社會工作者或一些地方的公益性崗位）參與社區(qū)矯正工作。這些人員的特點是未納入國家公務(wù)員系列，他們通過簽訂合同的形式為社區(qū)矯正工作提供服務(wù)。這是因為執(zhí)法人員受國家編制的限制，而社區(qū)矯正工作有一部分內(nèi)容不屬于執(zhí)法的性質(zhì)。這樣可聘用一部分非執(zhí)法人員來承擔(dān)，有利于降低刑罰的成本。一些地區(qū)聘用了專職的社會工作者協(xié)助社區(qū)矯正工作。筆者認為可繼續(xù)研究探討和完善這項制度，但重要的是需要根據(jù)這些人的工作性質(zhì)，合理安排工作任務(wù)，并合理提供勞動報酬，使他們能夠相對安心穩(wěn)定和較長時間地從事這項工作。

完善志愿者的激勵和考評機制

2014年12月司法部等六部門聯(lián)合出臺《關(guān)于組織社會力量參與社區(qū)矯正工作的意見》，明確要“切實加強社區(qū)矯正志愿者隊伍建設(shè)以及進一步加強矯正小組建設(shè)”。社區(qū)矯正的“非監(jiān)禁刑”性質(zhì)，決定了社區(qū)矯正工作既應(yīng)具有社區(qū)矯正機構(gòu)專門性特點，也應(yīng)具有社會力量參與社區(qū)矯正工作廣泛性特點。司法所雖設(shè)有社區(qū)矯正專職人員，如同全國大多數(shù)地方一樣，不能專崗專用，無論是在時間上還是精力上，對社區(qū)矯正工作的投入有限。社區(qū)服刑人員實行居住地管理，地域廣，人員分散，也需要整合地方資源，借助社會力量參與管理。

志愿者在社區(qū)矯正中的作用無可置疑，其存在的問題具有普遍性，社會階層相對較高特別是有專長的人員參與度不高；社會環(huán)境培養(yǎng)不足，社區(qū)矯正知曉度不高，社會影響力不廣；認識上的偏差，認為社會上需要幫助的弱勢群體很多，對這類犯罪人群體的幫助積極性不高；幫教志愿者協(xié)會屬社團組織，所需經(jīng)費不屬政府保障范圍，志愿者的活動因經(jīng)費緊張而受到一定的影響；各項規(guī)則制定不規(guī)范，如志愿者的招聘、培訓(xùn)、權(quán)利與義務(wù)、考核、獎懲等規(guī)定內(nèi)容不夠明晰；安幫內(nèi)容較窄，僅局限于戶口在轄區(qū)內(nèi)的部分特困社區(qū)服刑人員及其家庭的幫扶、幫困，幫教活動次數(shù)少且形式單一，效果不盡如人意。

對此，需要建立志愿者的激勵機制；建立考核制約下的效果評價、對志愿者進行培訓(xùn)。

確立部分社區(qū)矯正工作人員的警察身份

由于社區(qū)矯正是社區(qū)刑罰執(zhí)行工作，在執(zhí)行中對社區(qū)服刑人員具有一定的法律強制性。對于社區(qū)服刑人員的違法犯罪行為，需要迅速采取強制措施，不能消極地等待公安機關(guān)的配合，以免對社會秩序和公共安全造成負面影響。這里涉及社區(qū)矯正工作人員是否應(yīng)具有警察身份的問題。筆者認為，結(jié)合我國國情，需要在縣級社區(qū)矯正執(zhí)法實體中設(shè)置一定數(shù)量的執(zhí)法警察，類似法院、檢察院設(shè)置的法警，主要是為了保障社區(qū)矯正執(zhí)法中強制措施的實施。

對于在社區(qū)矯正工作隊伍中保留少數(shù)人具有警察身份可作兩種選擇：一種是在社區(qū)矯正專業(yè)化隊伍中根據(jù)需要設(shè)定少量的人民警察崗位，將其納入刑事執(zhí)法人民警察系列，包括監(jiān)獄和社區(qū)矯正人民警察，名稱統(tǒng)一改為刑事執(zhí)行警察，與最高人民檢察院將“監(jiān)所檢察廳”更名為現(xiàn)在的“刑事執(zhí)行檢察廳”相一致。刑事執(zhí)行警察在沒有強制執(zhí)行任務(wù)時，協(xié)助社區(qū)矯正機構(gòu)承擔(dān)對罪犯管理和教育矯正的相關(guān)工作。但在社區(qū)矯正的行政管理機構(gòu)中不應(yīng)設(shè)立警察崗位。另一種選擇是在當(dāng)?shù)氐墓矙C關(guān)選調(diào)少量人民警察參與社區(qū)矯正工作。這就需要將社區(qū)矯正基層機構(gòu)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所上提到縣（市區(qū)）一級的執(zhí)法大隊或社區(qū)矯正（懲教）中心，有利于建立適合國情的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的執(zhí)法人員管理制度。如果以現(xiàn)在的司法所社區(qū)矯正崗位設(shè)置，將一個公安人員派到司法所協(xié)助社區(qū)矯正工作是不現(xiàn)實的。就全國司法所平均管理社區(qū)服刑人員的數(shù)量而言，讓一個公安人員承擔(dān)一個司法所對社區(qū)服刑人員強制措施的任務(wù)是資源的浪費。因此，地方公安人員應(yīng)在縣（市區(qū)）一級層面參與社區(qū)矯正工作。

公安人員參與社區(qū)矯正工作主要任務(wù)是負責(zé)強制措施的實施以及犯罪預(yù)防工作，因為社區(qū)矯正與公安機關(guān)的社區(qū)警務(wù)工作有密切關(guān)系。由于公安機關(guān)與社區(qū)矯正機構(gòu)擁有的信息資料系統(tǒng)不同，由公安人員直接參與對社區(qū)服刑人員的管理，可以及時與社區(qū)矯正機構(gòu)分享公安機關(guān)掌握的更為全面的社區(qū)犯罪預(yù)防和犯罪控制信息，資源共享、優(yōu)勢互補，有利于充分利用公安系統(tǒng)強大的網(wǎng)絡(luò)信息優(yōu)勢及時掌握社區(qū)服刑人員動向，加強對社區(qū)服刑人員監(jiān)管和追逃并預(yù)防其在社區(qū)的重新犯罪。當(dāng)社區(qū)服刑人員有緊急情況時，如果社區(qū)矯正機構(gòu)的處置資源不足，公安人員也可及時調(diào)動公安資源。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com