制定檢察官權(quán)力清單的思考

王玄瑋，云南省檢察院研究室副主任，云南大學(xué)法學(xué)院碩士生導(dǎo)師，全國檢察業(yè)務(wù)專家

2016年4月15日，最高人民檢察院召開了“司法責(zé)任制改革中權(quán)力清單調(diào)研交流會(huì)”，已經(jīng)制定、發(fā)布檢察官權(quán)力清單的12個(gè)省、市參加了會(huì)議，對(duì)制定權(quán)力清單的相關(guān)情況進(jìn)行了交流。從各省權(quán)力清單來看，大致各有特點(diǎn)。有的全省統(tǒng)一一個(gè)清單，有的省、市、縣三級(jí)檢察院分別制定；有的按訴訟程序進(jìn)行規(guī)定，有的按業(yè)務(wù)門類進(jìn)行規(guī)定；有的正面規(guī)定授權(quán)內(nèi)容，有的從反面規(guī)定檢察長（檢察委員會(huì)）保留行使權(quán)力的事項(xiàng)，其余的進(jìn)行概括授權(quán)；有的是規(guī)范性文件式清單，有的是圖表式清單……不一而足。

云南省權(quán)力清單的主要特點(diǎn)

云南省制定的權(quán)力清單分十個(gè)部分，包括職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、刑事執(zhí)行檢察、控告檢察、刑事申訴檢察、民事行政檢察、職務(wù)犯罪預(yù)防、案件管理、法律政策研究等十項(xiàng)業(yè)務(wù)，梳理歸納檢察機(jī)關(guān)各類司法辦案及相關(guān)職權(quán)287項(xiàng)。結(jié)構(gòu)按照檢察機(jī)關(guān)偵查、批捕、起訴、訴訟監(jiān)督、業(yè)務(wù)管理的順序排列。主要特點(diǎn)有：

明確了每一類業(yè)務(wù)的辦案組織形式。依照《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》相關(guān)規(guī)定，根據(jù)履行職能需要、案件類型及復(fù)雜難易程度，對(duì)十個(gè)業(yè)務(wù)條線的辦案組織形式進(jìn)行了原則性規(guī)定。職務(wù)犯罪偵查案件一般由檢察官辦案組承辦，簡單案件也可以由獨(dú)任檢察官承辦；批捕起訴類、訴訟監(jiān)督類案件一般由獨(dú)任檢察官承辦，重大、疑難、復(fù)雜案件也可以由檢察官辦案組承辦。控告、預(yù)防、案管、研究等四類業(yè)務(wù)，原則上不設(shè)檢察官辦案組，由獨(dú)任檢察官承辦。

探索提出了不同業(yè)務(wù)條線的授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。我們的總體考慮是，將職務(wù)犯罪偵查案件，可能影響其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)決定的訴訟監(jiān)督案件，各類業(yè)務(wù)中的重大、疑難、復(fù)雜案件等三類案件的處理決定權(quán)保留由檢察長或檢察委員會(huì)行使，將一般案件的處理決定權(quán)下放員額制檢察官行使，以體現(xiàn)突出檢察官辦案主體地位的改革要求。在案件管理類業(yè)務(wù)中，也根據(jù)職權(quán)配置作了一定的授權(quán)規(guī)定。

對(duì)檢察長（檢察委員會(huì)）和檢察官兩個(gè)層級(jí)的辦案職權(quán)分別列舉進(jìn)行規(guī)定。這種規(guī)定方式的好處是比較直觀，兩個(gè)層級(jí)的不同辦案職權(quán)一目了然，但不足之處是可能會(huì)掛一漏萬，同時(shí)有的職權(quán)可能存在重復(fù)、交叉，導(dǎo)致執(zhí)行過程中產(chǎn)生不同理解。另外一種方式是只列舉檢察長（檢察委員會(huì)）的辦案職權(quán)，同時(shí)規(guī)定未列舉的其他權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)授權(quán)檢察官行使。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是不會(huì)重復(fù)、遺漏，但授權(quán)內(nèi)容不夠直觀。我們采用分別列舉的方式進(jìn)行規(guī)定。

遇到的難點(diǎn)問題

“重大、疑難、復(fù)雜”案件的標(biāo)準(zhǔn)不好歸納。檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)構(gòu)成比較復(fù)雜，各業(yè)務(wù)條線的“重大、疑難、復(fù)雜”案件判斷標(biāo)準(zhǔn)不一。在征求意見時(shí)，部分業(yè)務(wù)部門提出了初步的標(biāo)準(zhǔn)，但也有一些部門沒有提，他們認(rèn)為上級(jí)沒有相關(guān)規(guī)定，且對(duì)案件性質(zhì)判斷的主觀性較強(qiáng)，目前尚不能形成比較完備、統(tǒng)一的意見。提出初步標(biāo)準(zhǔn)的幾個(gè)部門中，有些有一定依據(jù)，如偵查監(jiān)督部門主要參照2015年4月云南省檢察院和云南省公安廳聯(lián)合下發(fā)的《重大疑難案件公安機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見工作指引》中對(duì)“重大、疑難案件”的界定；有些部門的初步標(biāo)準(zhǔn)則沒有依據(jù)，歸納得還不夠合理。

刑事執(zhí)行檢察部門的業(yè)務(wù)門類較多，授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不一。刑事執(zhí)行檢察部門是辦案部門，他們辦理的案件范圍包括司法工作人員職務(wù)犯罪案件、減刑假釋監(jiān)督案件、大墻內(nèi)罪犯又犯罪案件，還有刑罰執(zhí)行監(jiān)督和獄政監(jiān)督的工作內(nèi)容，分別對(duì)應(yīng)偵查、捕訴、訴訟監(jiān)督等不同業(yè)務(wù)門類，同一個(gè)業(yè)務(wù)條線存在多種授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。我們目前的處理方式是規(guī)定：“刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)中職務(wù)犯罪偵查類案件、批捕起訴類案件、訴訟監(jiān)督類案件的辦理，本部分未規(guī)定的，參照職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴業(yè)務(wù)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！彼麄兊摹爸卮蟆⒁呻y、復(fù)雜案件”范圍除參照偵查監(jiān)督、公訴業(yè)務(wù)的規(guī)定外，還提出了具有執(zhí)檢業(yè)務(wù)特點(diǎn)的案件，如看守所建議的羈押必要性審查案件、本院自偵部門辦理的指定居所監(jiān)視居住的執(zhí)行監(jiān)督案件等，我們?cè)谄鸩萸鍐芜^程中也一并吸納。

部分業(yè)務(wù)條線是否納入權(quán)力清單存在不同認(rèn)識(shí)。在征求意見過程中，一些試點(diǎn)院提出：控告檢察業(yè)務(wù)、職務(wù)犯罪預(yù)防業(yè)務(wù)、案件管理業(yè)務(wù)、法律政策研究業(yè)務(wù)多為事務(wù)性工作，與“一線辦案”的要求存在一定差距，是否應(yīng)納入權(quán)力清單還需進(jìn)一步研究。我們的看法是，這四個(gè)條線都屬于檢察業(yè)務(wù)部門，工作內(nèi)容與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督、司法辦案關(guān)系密切，且部分業(yè)務(wù)帶有辦案性質(zhì)，如控告部門的舉報(bào)線索初核，預(yù)防部門的預(yù)防調(diào)查和檢察建議，案管部門的案件質(zhì)量評(píng)查，研究室的類案請(qǐng)示答復(fù)、司法解釋和指導(dǎo)性案例工作等。在首批入額檢察官初選工作中，這些部門都有人入額。因此，我們將這四個(gè)條線納入權(quán)力清單，同時(shí)刪去了事務(wù)性色彩濃厚的一些職權(quán)內(nèi)容，使權(quán)力清單適用于司法辦案的特點(diǎn)更加凸顯。

一些辦案職權(quán)的配置存在不同認(rèn)識(shí)。有的是部門之間認(rèn)識(shí)不一致，如“決定介入偵查引導(dǎo)取證”，偵查監(jiān)督部門認(rèn)為可以授權(quán)由檢察官?zèng)Q定并負(fù)責(zé)處理，而公訴部門認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由檢察長或檢察委員會(huì)研究決定。有的是上下級(jí)院認(rèn)識(shí)不一致，如對(duì)公訴業(yè)務(wù)中“建議追捕漏犯、排除非法證據(jù)、提起附帶民事訴訟、建議二審法院改判或發(fā)回重審、提出強(qiáng)制醫(yī)療申請(qǐng)”等職權(quán)，市、區(qū)兩級(jí)院都提出了授權(quán)檢察官行使的意見，而省檢察院公訴部門認(rèn)為應(yīng)由檢察長或檢察委員會(huì)決定。

對(duì)制定權(quán)力清單的意見建議

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與積極試點(diǎn)探索相結(jié)合。在目前試點(diǎn)階段，建議最高檢察院各業(yè)務(wù)廳局及時(shí)出臺(tái)檢察官授權(quán)指導(dǎo)意見，提出各業(yè)務(wù)條線的授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)力配置的相關(guān)原則；同時(shí)各省制定本地權(quán)力清單，繼續(xù)試點(diǎn)探索，總結(jié)試行中的經(jīng)驗(yàn)和問題。在將來?xiàng)l件成熟時(shí)，建議高檢院考慮出臺(tái)統(tǒng)一的檢察官權(quán)力清單，在此基礎(chǔ)上各省再作細(xì)化規(guī)定，做到原則性與靈活性相結(jié)合。

盡快制定檢察委員會(huì)議題標(biāo)準(zhǔn)。司法責(zé)任制改革的目標(biāo)首先是向檢察官放權(quán)，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)檢察官的監(jiān)督制約，這其中檢察委員會(huì)的議題標(biāo)準(zhǔn)十分關(guān)鍵。檢委會(huì)議案范圍過寬、進(jìn)入門檻過低，容易成為檢察官回避矛盾、推卸責(zé)任的工具；范圍太窄，又不利于發(fā)揮檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策、宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督把關(guān)的職能。合理確定檢察委員會(huì)議題標(biāo)準(zhǔn)是一大難題，需要進(jìn)一步研究。

進(jìn)一步明確副檢察長的角色與職責(zé)。在云南省首批檢察官遴選過程中，各個(gè)試點(diǎn)院都有一名或數(shù)名副檢察長暫未入額的現(xiàn)象。對(duì)于未入額的副檢察長，新舊管理體制之間存在著一些不協(xié)調(diào)、不順暢的情況。他們一方面要領(lǐng)導(dǎo)員額制檢察官從事司法辦案，同時(shí)因未入額又成為員額制檢察官的“輔助人員”，角色上存在沖突，理論上也不好解釋。這樣的狀況，給司法責(zé)任制運(yùn)行帶來新問題，建議進(jìn)一步予以明確。

如何進(jìn)一步完善司法責(zé)任制

筆者認(rèn)為，應(yīng)在過渡期實(shí)行新舊辦案模式雙軌制運(yùn)行。在改革試點(diǎn)階段，由于員額制檢察官尚未足額遴選產(chǎn)生，完全按照新辦案模式運(yùn)行可能面臨辦案力量不足的問題。因此，建議在過渡期實(shí)行雙軌制，即員額制檢察官按照新的辦案模式獨(dú)立辦案，根據(jù)權(quán)力清單授權(quán)范圍對(duì)案件作出處理決定并承擔(dān)司法責(zé)任；未入額的原有檢察官則按照傳統(tǒng)模式工作，繼續(xù)實(shí)行三級(jí)審批辦案。這樣一來可以大大緩解人案矛盾，二來有利于調(diào)動(dòng)未入額人員的積極性。

另外，在人員分類管理改革過程中適當(dāng)放寬檢察輔助人員的從業(yè)資格。從云南省檢察隊(duì)伍的實(shí)際情況來看，目前很難達(dá)到隊(duì)伍中85%人員都具有法律職業(yè)資格的要求。昆明市西山區(qū)法院由于輔助人員不足，不得已而采取員額制法官抓鬮的辦法決定法官助理的配備。建議考慮適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)，允許少量不具備法律職業(yè)資格的檢察人員進(jìn)入檢察官助理行列，承擔(dān)司法辦案中的事務(wù)性工作；同時(shí)加快建立聘用制司法雇員隊(duì)伍，以解決輔助人員不足問題。

再者，建議考慮在檢察技術(shù)部門適當(dāng)配備檢察官員額。按照目前司改方案，檢察技術(shù)人員都?xì)w為檢察輔助人員。但在我省試點(diǎn)過程中，部分單位建議檢察技術(shù)部門應(yīng)適當(dāng)配備檢察官員額。他們認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)中法醫(yī)等刑偵技術(shù)部門屬于主要業(yè)務(wù)部門，刑偵技術(shù)人員屬于業(yè)務(wù)警察，但同樣的工作在檢察機(jī)關(guān)屬于輔助工作，技術(shù)人員屬于輔助人員，這樣的一刀切不夠公平合理。

最后，建議盡快建立健全配套制度和機(jī)制。目前，司法責(zé)任制改革實(shí)施辦法和權(quán)力清單已經(jīng)出臺(tái)。按照最高檢察院推進(jìn)司法責(zé)任制改革的工作要求，必須有完善的案件承辦確定機(jī)制、檢察官業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系、統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和檢察官懲戒委員會(huì)及其工作機(jī)制等四個(gè)方面的制度機(jī)制予以配合。省政法委也要求，要建立健全辦案流程管理、案件質(zhì)量評(píng)估、司法業(yè)績考核、辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)、錯(cuò)案責(zé)任追究等五項(xiàng)配套制度。這些制度機(jī)制對(duì)于落實(shí)權(quán)力清單、推進(jìn)司法責(zé)任制同樣不可或缺。

編輯：鄭賓 393758162@qq.com