歐洲二線城市發(fā)展及其啟示

楊松

芬蘭的坦佩雷大學(xué)是與赫爾辛基大學(xué)相媲美的一所名校，位于芬蘭首都赫爾辛基以西大約180公里處的坦佩雷市。

坦佩雷市是芬蘭的第二大城市，而且是一個(gè)以制造業(yè)為主的城市，目前正面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市發(fā)展重新定位的關(guān)鍵時(shí)期。2012年，坦佩雷大學(xué)與英國(guó)利物浦約翰·摩爾斯大學(xué)城市事務(wù)歐洲學(xué)院、布達(dá)佩斯城市研究院、巴黎東大學(xué)、倫敦大學(xué)學(xué)院等五所大學(xué)，共同完成了一份研究報(bào)告《歐洲二線城市：在一個(gè)緊縮時(shí)代為什么要投資首都以外的城市》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）（《Second Tier Cities in Europe：In An Age of Austerity Why Invest Beyond the Capitals》），對(duì)歐洲國(guó)家首都以外的二線城市，進(jìn)行了系統(tǒng)的比較研究，發(fā)現(xiàn)首都以外的二線城市具有投資和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

坦佩雷大學(xué)的這份研究報(bào)告分為六大部分：1.二線城市為什么重要？2.二線城市與首都城市相比表現(xiàn)如何？3.國(guó)家和地方政策如何影響二線城市？4.二線城市：表現(xiàn)和前景的根源；5.政策信息：在緊縮時(shí)代為什么要投資首都之外的城市？6.政策制定者在未來(lái)如何做？

現(xiàn)將該《報(bào)告》的核心觀點(diǎn)摘要翻譯、編輯、評(píng)介如下。

一、二線城市為什么重要

（一）歐洲金融危機(jī)導(dǎo)致政府投資政策廣受質(zhì)疑

《報(bào)告》研究的背景源于2008年的歐美金融危機(jī)?！秷?bào)告》指出：歐美金融危機(jī)導(dǎo)致的全球衰退以及歐元區(qū)危機(jī)對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了很大影響，政府的投資政策受到廣泛的質(zhì)疑和爭(zhēng)論。爭(zhēng)議主要集中在兩點(diǎn)：1.關(guān)于如何看待首都和非首都城市的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)；2.從投資策略來(lái)看，投資首都城市更好還是投資分散到更大范圍的城市？房地產(chǎn)領(lǐng)域和金融服務(wù)領(lǐng)域的衰退加大了爭(zhēng)議，激化了一些國(guó)家是否需要對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)再平衡（調(diào)整）的爭(zhēng)議，也使得人們對(duì)未來(lái)采取何種經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生了質(zhì)疑。

（二）聚集經(jīng)濟(jì)給首都城市帶來(lái)的負(fù)外部性凸顯，二線城市受到重視

《報(bào)告》認(rèn)為，首都城市具有很大的聚集優(yōu)勢(shì)，傳統(tǒng)上是國(guó)家政治、管理、經(jīng)濟(jì)力量的中心。同時(shí)，首都城市也有很強(qiáng)的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)。在融入全球化協(xié)作中，首都城市聚集了很多公司總部、更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)先的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，首都城市還是國(guó)家運(yùn)輸和電子信息中心。首都城市吸引了公共和私人投資。因?yàn)樗饺送顿Y者一般愿意投資首都城市而不愿冒險(xiǎn)選擇更遠(yuǎn)和更邊緣化的地區(qū)。但是，現(xiàn)在這些觀點(diǎn)受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。很顯然，聚集經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了好處，然而聚集不是無(wú)限的。首都城市聚集成本和負(fù)外部性已經(jīng)充分表現(xiàn)出來(lái)。聚集經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段就會(huì)產(chǎn)生聚集不經(jīng)濟(jì)，從而導(dǎo)致城市競(jìng)爭(zhēng)力的喪失。負(fù)外部性是由于城市盲目擴(kuò)張和減少的邊際收入導(dǎo)致的。現(xiàn)在，有一些研究者更加關(guān)注非首都城市（二線城市）作出的貢獻(xiàn)。這些研究者認(rèn)為，二線城市包含了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的潛力、巨大的財(cái)富創(chuàng)造力、人力資本創(chuàng)造性等優(yōu)勢(shì)；二線城市還能獲得更多的訂單服務(wù)，以及讓公司更好地接觸到當(dāng)?shù)氐姆?wù)；二線城市同樣可以實(shí)現(xiàn)、達(dá)到首都城市的聚集效應(yīng)，只要有良好的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、資本和實(shí)力，可以提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，減少區(qū)域間的不平等，提升地域的社會(huì)凝聚力。

（三）尋求區(qū)域平衡的經(jīng)濟(jì)政策成為歐洲各國(guó)共識(shí)

《報(bào)告》認(rèn)為，在過(guò)去的十年里，歐洲許多城市的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)得到改善，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)作出了很大的貢獻(xiàn)。但這是國(guó)家強(qiáng)盛時(shí)期的表現(xiàn)以及公共資源巨大投入的結(jié)果。而很多的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題在經(jīng)濟(jì)繁榮期被掩蓋了，在危機(jī)時(shí)就加劇地表現(xiàn)出來(lái)。隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)威脅、侵蝕歐洲許多城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加之經(jīng)濟(jì)和財(cái)政問(wèn)題，以及稀缺的公共資源和私人領(lǐng)域資源的競(jìng)爭(zhēng)，將影響和限制城市的發(fā)展，將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大首都城市和非首都城市之間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的差距。果真如此，就會(huì)難以建立一個(gè)平衡的歐洲系統(tǒng)。公共資源的減少意味著政府更加透明，要更加清楚地表達(dá)投資方向——到底是要投資領(lǐng)先城市還是落后城市、大城市還是小城市、首都城市還是二線城市？顯然，在歐元區(qū)內(nèi)建立一個(gè)平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，現(xiàn)在已成為各國(guó)的基本共識(shí)：即不僅要發(fā)展首都城市，還要發(fā)展二線城市。

二、什么是二線城市，什么時(shí)候投資二線城市

《報(bào)告》對(duì)“二線城市”下了一個(gè)定義：二線城市是指首都城市以外的城市，它有足夠的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)表現(xiàn)，足夠重要到影響整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的潛在表現(xiàn)；它的重要性并不意味著不如首都城市，并不意味著它們是二等城市，也并不意味著它們是第二大城市。

什么時(shí)候應(yīng)當(dāng)投資和建設(shè)二線城市？《報(bào)告》給出了幾個(gè)條件：第一，首都城市和二線城市差距較大且不斷擴(kuò)大的情況下；第二，國(guó)家投資不足導(dǎo)致二線城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；第三，有明顯證據(jù)表明首都城市增長(zhǎng)的負(fù)外部性明顯，而投資二線城市的潛在回報(bào)率很高。

三、歐洲二線城市與首都城市相比表現(xiàn)究竟如何

《報(bào)告》的核心部分是對(duì)歐洲各國(guó)的首都城市與二線城市進(jìn)行了比較研究，主要是從GDP總量、增速、占比等角度，進(jìn)行了比較分析。研究發(fā)現(xiàn)，除了德國(guó)和意大利，歐洲大多數(shù)國(guó)家的首都城市GDP總量是超過(guò)二線城市的。但是仔細(xì)對(duì)比研究就會(huì)發(fā)現(xiàn)，許多國(guó)家最大的二線城市GDP總量與首都城市相比相差并不是太大（表1），而且許多國(guó)家二線城市的GDP增速要快于首都城市（表2），說(shuō)明二線城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力要遠(yuǎn)大于首都城市。

《報(bào)告》在總結(jié)和分析德國(guó)首都城市與二線城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上指出：德國(guó)的經(jīng)濟(jì)情況說(shuō)明，分散化以及發(fā)展二線城市的政策增強(qiáng)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；反之，如果二線城市與首都城市經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的差距過(guò)大，將會(huì)限制國(guó)家表現(xiàn)。所以，《報(bào)告》就如何處理首都城市與二線城市發(fā)展的相互關(guān)系，得出以下四點(diǎn)結(jié)論：

1.首都城市的過(guò)度集中將會(huì)弱化其他區(qū)域，因?yàn)檫@些國(guó)家放棄了二線城市發(fā)展的機(jī)會(huì)；

2.在首都城市主導(dǎo)中，二線城市發(fā)展難以得到重視，發(fā)揮其特色，因?yàn)樗鼈儾槐豢粗兀?/p>

3.城市競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向政策意味著已經(jīng)成功的地區(qū)將被優(yōu)先考慮，更加重視，加劇區(qū)域之間的不平衡；

4.二線城市缺乏競(jìng)爭(zhēng)力將限制為首都城市減輕壓力的能力。首都城市的土地、房地產(chǎn)、環(huán)境資源、交通和基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法通過(guò)重新定位來(lái)緩解壓力。

四、《報(bào)告》對(duì)北京疏解非首都功能和治理“城市病”的啟示

（一）首都城市發(fā)展要明確和堅(jiān)持自身戰(zhàn)略定位

《報(bào)告》研究了歐洲國(guó)家首都城市與二線城市之間的發(fā)展關(guān)系，強(qiáng)調(diào)首都城市要找準(zhǔn)自身定位，實(shí)現(xiàn)首都城市與二線城市均衡發(fā)展。這些觀點(diǎn)對(duì)當(dāng)前北京落實(shí)首都城市功能戰(zhàn)略定位、疏解非首都功能、治理“城市病”等工作，具有重要的參考價(jià)值。歐洲國(guó)家特別是西歐、北歐、中歐都是發(fā)達(dá)國(guó)家，歷經(jīng)幾百年的發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化及管理水平較高?？傮w來(lái)看，目前，歐洲國(guó)家城市中沒(méi)有出現(xiàn)像北京這樣嚴(yán)重的“城市病”問(wèn)題，但是也同樣面臨首都城市與二線城市、發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，歸根結(jié)底是如何隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，重新界定首都城市與非首都城市功能的戰(zhàn)略定位。歐洲的經(jīng)驗(yàn)表明，首都城市的發(fā)展必須建立在自身準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，政府的公共政策應(yīng)當(dāng)充分考慮到首都城市與非首都城市的功能定位差異。

（二）首都城市資源過(guò)度聚集必然帶來(lái)聚集不經(jīng)濟(jì)和負(fù)外部性

《報(bào)告》指出，過(guò)去，歐洲各國(guó)的首都城市受到了政府更好的待遇，把資源分配到首都城市比去其他地方找投資機(jī)會(huì)更容易也更簡(jiǎn)單。但是，把資源集中在首都城市是以犧牲二線城市為代價(jià)的，導(dǎo)致了資源在首都城市的過(guò)度聚集，進(jìn)而產(chǎn)生了首都城市的負(fù)外部性。這一點(diǎn)對(duì)于北京來(lái)說(shuō)尤其重要，值得引以為鑒。正是因?yàn)橘Y源的過(guò)度聚集，導(dǎo)致北京患上了相當(dāng)嚴(yán)重的“城市病”。因此，北京必須下大力疏解非首都功能，緩解人口、資源、環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾，治理和解決過(guò)度聚集帶來(lái)的負(fù)外部性問(wèn)題。

（三） 實(shí)現(xiàn)首都城市與二線城市的均衡發(fā)展是國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的保障

《報(bào)告》研究了歐洲國(guó)家首都城市后指出，所有城市區(qū)域都有潛力，國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)而不是集中在少數(shù)已經(jīng)成功的地區(qū)，不應(yīng)當(dāng)是首都城市一枝獨(dú)秀；對(duì)首都城市過(guò)度投資以及對(duì)二線城市投資不足將是不可持續(xù)的，將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不佳；二線城市對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出了很大貢獻(xiàn)。在大多數(shù)OECD國(guó)家中，這些二線城市在過(guò)去的十年內(nèi)，在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中占一半以上。因此，《報(bào)告》強(qiáng)調(diào)平衡領(lǐng)先城市和潛力城市的投資關(guān)系將十分重要，支持落后地區(qū)、二線城市的發(fā)展政策不僅僅是解決當(dāng)前問(wèn)題的需要，也可以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和繁榮。這些觀點(diǎn)對(duì)于落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，構(gòu)建以北京為核心的世界級(jí)城市群具有一定的參考意義。

（責(zé)任編輯：李靜敏）