張　丁

(北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院,北京 100875)

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農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助政策實(shí)施研究
——以河南省商丘市梁園區(qū)為例

張丁

(北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院,北京 100875)

農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助政策又稱為“一補(bǔ)”政策。“一補(bǔ)”政策的實(shí)施對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生接受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了重要保障。梁園區(qū)“一補(bǔ)”政策的實(shí)施過(guò)程具有指向?qū)ο竺鞔_、政策逐步完善、管理由粗放逐漸到精細(xì)的特點(diǎn)。“一補(bǔ)”政策的實(shí)施在一定程度上降低了農(nóng)村中小學(xué)寄宿學(xué)生輟學(xué)率，促進(jìn)了“控輟保學(xué)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村義務(wù)教育；學(xué)生資助；一補(bǔ)

一、“一補(bǔ)”政策的起源與發(fā)展

為了探索建立規(guī)范的農(nóng)村稅費(fèi)制度和從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的辦法，2000年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院決定在安徽省等地進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革其中一項(xiàng)內(nèi)容就是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育統(tǒng)籌費(fèi)、各類教育集資和教育收費(fèi)項(xiàng)目。此項(xiàng)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權(quán)組織出現(xiàn)了不同程度的收支缺口，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政用于教育的資金相應(yīng)減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)缺口增大。雖然有上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的彌補(bǔ)，但與以往相比鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層財(cái)政的財(cái)力很難保障農(nóng)村中小學(xué)學(xué)?；窘虒W(xué)的正常運(yùn)行。為了彌補(bǔ)資金缺口，學(xué)校對(duì)學(xué)生提高了學(xué)雜費(fèi)收取金額，甚至提高了書費(fèi)收取金額，導(dǎo)致部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難的家庭無(wú)法負(fù)擔(dān)孩子的上學(xué)開支，進(jìn)而使得輟學(xué)率上升。國(guó)家為了保障農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生接受義務(wù)教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，提高國(guó)民文化素質(zhì)，就需要對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生給予資金補(bǔ)助，進(jìn)而降低輟學(xué)率。由此，“兩免一補(bǔ)”政策應(yīng)運(yùn)而生。

2001年，為保證貧困地區(qū)農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生接受義務(wù)教育，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，教育部、財(cái)政部制定了《關(guān)于對(duì)全國(guó)部分貧困地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)生試行免費(fèi)提供教科書的意見(jiàn)》，提出在“國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣中，到2000年底未普及初等教育縣的全部農(nóng)村小學(xué)生和未通過(guò)國(guó)家基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲驗(yàn)收縣的農(nóng)村初中學(xué)生中家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生,以及特殊教育學(xué)校(特教班)的學(xué)生”實(shí)施“免費(fèi)提供教科書”政策，這是“兩免一補(bǔ)”政策的發(fā)端。開始的政策對(duì)象只包括農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生，后來(lái)逐步將資助對(duì)象擴(kuò)大到城市居民中享受最低生活保障政策的家庭接受義務(wù)教育的學(xué)生、父母患重大疾病而喪失勞動(dòng)能力的貧困家庭的學(xué)生、單親家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生等等[1]117-123。

2003年9月，第一次全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議召開，制定并下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，明確要求“要建立健全資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就學(xué)制度，爭(zhēng)取到2007年全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生都能享受到‘兩免一補(bǔ)’(免雜費(fèi)、免書本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi))，努力做到不讓學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)”。政策的覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

2005年，中央一號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)村綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》指出，對(duì)“全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生實(shí)施免書本費(fèi)、免雜費(fèi)，同時(shí)補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)，國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣要加快實(shí)施步伐”。將“兩免一補(bǔ)”政策提升為解決“三農(nóng)問(wèn)題”，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重要國(guó)策。從2005年春季開始，國(guó)家加大對(duì)“兩免一補(bǔ)”政策的投入力度，“對(duì)全國(guó)592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的1 400多萬(wàn)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)現(xiàn)‘兩免’”[2]124-132。

2005年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，其內(nèi)容包括：從2006年開始全面免除西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，并且2007年擴(kuò)大推廣到中東部地區(qū)；免學(xué)雜費(fèi)資金由中央和地方按比例分擔(dān)；對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書的資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)；對(duì)貧困家庭寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)由地方承擔(dān)，補(bǔ)助對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及方式由地方人民政府確定。

2006年9月，新修訂的《義務(wù)教育法》正式開始實(shí)施。“兩免一補(bǔ)”政策的實(shí)踐成果通過(guò)立法的形式得到鞏固。其具體規(guī)定有“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)”(第2條)；“各級(jí)人民政府對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)”(第44條)。

2007年11月，財(cái)政部和教育部發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》：“從2007年秋季學(xué)期開始，向全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)提供國(guó)家課程的教科書，所需資金由中央財(cái)政承擔(dān)”。至此，“兩免”惠及我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段的所有學(xué)生，而不僅僅局限于家庭困難的學(xué)生。通知還強(qiáng)調(diào)，“從2007年秋季學(xué)期開始，中央對(duì)中西部地區(qū)補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)由地方承擔(dān)變?yōu)橹醒?、地方共同承?dān)”?！皷|部地區(qū)也應(yīng)加大落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助政策的力度，所需資金主要由地方財(cái)政自行承擔(dān)。根據(jù)東部地區(qū)各省市政策落實(shí)情況及其財(cái)力狀況等因素，中央財(cái)政給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。”

2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》，從2008年秋季學(xué)期開始，全部免除城市義務(wù)教育階段學(xué)校學(xué)生學(xué)雜費(fèi)。至此，我國(guó)全免費(fèi)的義務(wù)教育以及惠及全國(guó)范圍的義務(wù)教育階段的教育資助政策初步形成[3]12-15。

二、梁園區(qū)“一補(bǔ)”政策的演變

梁園區(qū)是河南省商丘市的下轄區(qū)，位于商丘市北部、黃河故道南岸，地處豫、魯、蘇、皖四省結(jié)合部，是商丘市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通和信息中心。全區(qū)轄10個(gè)鄉(xiāng)、8個(gè)街道辦事處，面積960平方公里，人口82萬(wàn)。

“一補(bǔ)”政策正式在梁園區(qū)開始實(shí)施是從2005年春季學(xué)期。“一補(bǔ)”政策的補(bǔ)助對(duì)象是：農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生?，F(xiàn)將有關(guān)政策文件按時(shí)間順序梳理并按資助標(biāo)準(zhǔn)歸集后分為如下五個(gè)發(fā)展階段：

(一)從2005年春季學(xué)期到2007年春季學(xué)期

在《關(guān)于下達(dá)2005年春季免費(fèi)教科書和免雜費(fèi)專項(xiàng)資金的通知》【商財(cái)預(yù)〔2005〕16號(hào)】中首次提到，補(bǔ)助貧困寄宿生生活費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是：在校住宿期間小學(xué)和初中生均為每生每天補(bǔ)助1元，每學(xué)期在校時(shí)間均按125天計(jì)算。該“一補(bǔ)”政策所需資金由縣級(jí)財(cái)政，即梁園區(qū)財(cái)政完全負(fù)擔(dān)。

(二)2007年秋季學(xué)期

2007年秋季學(xué)期之前，“一補(bǔ)”政策都是和“兩免”政策在同一個(gè)文件中下發(fā)，自從2007年秋季學(xué)期開始單獨(dú)下發(fā)關(guān)于“一補(bǔ)”政策的文件。在《關(guān)于下達(dá)2007年秋季學(xué)期農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金的通知》【商財(cái)預(yù)〔2007〕489號(hào)】中提到，從2007年秋季學(xué)期開始提高寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，由原來(lái)的小學(xué)生和初中生均為1元/天，提高到小學(xué)生補(bǔ)助2元/天、初中生補(bǔ)助2.5元/天，在校時(shí)間仍然按照125天/學(xué)期計(jì)算。所需資金由中央和縣級(jí)財(cái)政部門共同負(fù)擔(dān)，即：中央財(cái)政負(fù)擔(dān)小學(xué)生1元/天，初中生1.5元/天；梁園區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)小學(xué)生和初中生均為1元/天。

(三)從2008年春季學(xué)期到2010年春季學(xué)期

《關(guān)于下達(dá)2008年春季學(xué)期農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助資金的通知》【商財(cái)預(yù)〔2008〕62號(hào)】規(guī)定，從2008年春季學(xué)期起，寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)改為小學(xué)生補(bǔ)助2元/天，初中生3元/天，在校時(shí)間按照125天/學(xué)期計(jì)算。所需資金由中央財(cái)政、市財(cái)政和縣區(qū)財(cái)政分擔(dān)，即：中央財(cái)政負(fù)擔(dān)小學(xué)生1元/天、初中生1.5元/天；商丘市財(cái)政負(fù)擔(dān)初中生0.5元/天；梁園區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)小學(xué)生和初中生均為1元/天。

(四)從2010年秋季學(xué)期到2011年春季學(xué)期

《關(guān)于追加2010年農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》【商財(cái)預(yù)〔2010〕701號(hào)】規(guī)定，從2010年秋季學(xué)期起，寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)改為小學(xué)生補(bǔ)助3元/天，初中生4元/天，在校時(shí)間按照125天/學(xué)期計(jì)算。所需資金由中央財(cái)政、市財(cái)政和縣區(qū)財(cái)政分擔(dān)，即：中央財(cái)政負(fù)擔(dān)小學(xué)生1.5元/天、初中生2元/天；商丘市財(cái)政負(fù)擔(dān)初中生0.5元/天；梁園區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)小學(xué)生和初中生均為1.5元/天。

(五)2011年秋季學(xué)期至今

《關(guān)于追加2011年農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》【商財(cái)預(yù)〔2011〕906號(hào)】規(guī)定，從2011年秋季學(xué)期起，寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)改為小學(xué)生補(bǔ)助4元/天，初中生5元/天，在校時(shí)間按照125天/學(xué)期計(jì)算。所需資金由中央財(cái)政、市財(cái)政和縣區(qū)財(cái)政分擔(dān)，即：中央財(cái)政負(fù)擔(dān)小學(xué)生2元/天、初中生2.5元/天；商丘市財(cái)政負(fù)擔(dān)初中生0.5元/天；梁園區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)小學(xué)生和初中生均為2元/天。見(jiàn)表1、圖1。

表1　生活費(fèi)分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)

圖1　補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

從表1和圖1中可以看到，小學(xué)生和初中生的生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)逐漸遞增，并且所需資金分擔(dān)主體由當(dāng)初的縣區(qū)級(jí)財(cái)政即梁園區(qū)財(cái)政逐漸變?yōu)橹醒牒蛥^(qū)兩級(jí)財(cái)政，最后變?yōu)橹醒?、市和區(qū)三級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。關(guān)于政策的變化原因主要有以下兩點(diǎn)：一是繼“兩免”政策穩(wěn)步擴(kuò)大實(shí)施以來(lái)，中央逐漸加強(qiáng)了對(duì)“一補(bǔ)”政策實(shí)施的重視；二是隨著物價(jià)上漲和居民平均消費(fèi)水平逐步提高，原補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿足當(dāng)下學(xué)生的基本生活消費(fèi)。

從梁園區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育資助政策實(shí)施的發(fā)展歷程看，隨著中央支持力度的加強(qiáng)，“一補(bǔ)”政策日趨完善，操作程序逐漸規(guī)范。①政策指向明確，即資助對(duì)象為在校寄宿生中的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生。②政策逐年完善。從實(shí)施主體看，由地方為主發(fā)展為中央、地方共同負(fù)責(zé)；從資助標(biāo)準(zhǔn)上看，逐年不斷提高。③管理方式由粗放逐漸到精細(xì)。

三、梁園區(qū)“一補(bǔ)”政策實(shí)施情況及效果

(一)資金來(lái)源

“一補(bǔ)資金實(shí)行專戶管理、分賬核算、集中支付、封閉運(yùn)行。區(qū)財(cái)政將中央、省、市財(cái)政負(fù)擔(dān)資金連同本級(jí)應(yīng)負(fù)擔(dān)資金劃入?yún)^(qū)財(cái)政開設(shè)的資金專戶,按規(guī)定從專戶直接撥付”[4]。

隨著“一補(bǔ)”政策的不斷完善，政策所需資金的構(gòu)成也不斷發(fā)生改變，主要分為三個(gè)部分：

1.僅有一個(gè)級(jí)次財(cái)政承擔(dān)：從2005年春季學(xué)期到2007年春季學(xué)期，農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生的生活費(fèi)完全來(lái)源于梁園區(qū)財(cái)政，“補(bǔ)助貧困寄宿生生活費(fèi)所需資金由區(qū)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)”[4]，區(qū)財(cái)政在每一學(xué)期開始前將本學(xué)期全區(qū)的“一補(bǔ)”資金劃入?yún)^(qū)財(cái)政開設(shè)的“兩免一補(bǔ)資金專戶”。

2.有兩個(gè)級(jí)次財(cái)政共同承擔(dān)：2007年秋季學(xué)期，寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金來(lái)源于中央財(cái)政和梁園區(qū)財(cái)政?！爸醒胴?cái)政負(fù)擔(dān)部分從2007年起安排”[5]。中央財(cái)政將中央補(bǔ)助資金經(jīng)由省市兩級(jí)財(cái)政下達(dá)到區(qū)財(cái)政后，區(qū)財(cái)政部門將中央補(bǔ)助資金和本級(jí)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金一同劃入開設(shè)的資金專戶。

3.有三個(gè)級(jí)次財(cái)政共同承擔(dān)：2008年春季學(xué)期至今，寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金來(lái)源于中央財(cái)政、商丘市財(cái)政和梁園區(qū)財(cái)政?！暗胤截?cái)政負(fù)擔(dān)部分……可從2008年春季開始安排”[5]。市財(cái)政將“中央補(bǔ)助資金和本級(jí)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)負(fù)擔(dān)的寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金一同下達(dá)縣(區(qū))財(cái)政，各縣(區(qū))財(cái)政要及時(shí)將上級(jí)補(bǔ)助資金和本級(jí)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)負(fù)擔(dān)的補(bǔ)助資金劃入縣(區(qū))級(jí)財(cái)政部門開設(shè)的資金專戶”[6]。

(二)資金數(shù)量

查閱商丘市財(cái)政局文件并整理梁園區(qū)“一補(bǔ)”專項(xiàng)資金總額見(jiàn)圖2。

由圖2、3表可以看出：

第一，自從2005年梁園區(qū)落實(shí)“一補(bǔ)”政策以來(lái)，“一補(bǔ)”政策專項(xiàng)資金總額逐年總體上呈上升趨勢(shì)，但最近幾年略有下降。造成專項(xiàng)資金總額上下波動(dòng)的主要原因：一是寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，導(dǎo)致有些年份資金總額比上年增加；二是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各項(xiàng)惠農(nóng)扶貧政策的實(shí)施，農(nóng)民的收入提高，相當(dāng)一部分農(nóng)村家庭逐漸擺脫了貧困狀態(tài)，部分寄宿生不再符合“一補(bǔ)”的資助范圍，受助寄宿學(xué)生人數(shù)不斷下降，故而使得有些年份專項(xiàng)資金總額略有下降。三是由于計(jì)劃生育政策的實(shí)施，使得在校學(xué)生總數(shù)逐年減少，也導(dǎo)致寄宿生人數(shù)減少，最終使得補(bǔ)助人數(shù)減少，也是造成專項(xiàng)資金總額下降的原因之一。

圖2　梁園區(qū)寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金總額

圖3　梁園區(qū)寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金分擔(dān)圖

第二，“一補(bǔ)”政策專項(xiàng)資金在開始年份完全由區(qū)財(cái)政主導(dǎo)，后來(lái)中央財(cái)政才逐漸增大扶持力度，由地方和中央共同承擔(dān)。隨著中央財(cái)政的介入，由圖3 可以清楚看到中央下?lián)艿馁Y金占專項(xiàng)資金總額的將近一半，其次是區(qū)財(cái)政的資金也接近一半，而市財(cái)政補(bǔ)助資金僅占很小的一部分。之所以形成這種格局是由于我國(guó)現(xiàn)行的“地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”[7]的義務(wù)教育管理體制所確定的。

(三)補(bǔ)助學(xué)生人數(shù)

1.“一補(bǔ)”政策規(guī)定的補(bǔ)助對(duì)象

梁園區(qū)“兩免”政策初期的資助對(duì)象是農(nóng)村義務(wù)教育階段父母均為農(nóng)民的貧困家庭學(xué)生。按照扶貧工作確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)界定,在梁園區(qū)的農(nóng)村家庭年人均純收入低于2 750元的義務(wù)教育階段的學(xué)生可確定為資助對(duì)象。在確定資助對(duì)象時(shí)，以下幾種類型優(yōu)先作為資助對(duì)象:“持有農(nóng)村特困戶救助證家庭的學(xué)生；因天災(zāi)人禍造成重大經(jīng)濟(jì)損失家庭的學(xué)生；父母重大疾病喪失勞動(dòng)能力的貧困學(xué)生；父母離異或喪父、喪母等原因造成經(jīng)濟(jì)困難的貧困學(xué)生；父母中有弱智或精神不正常，造成經(jīng)濟(jì)困難的貧困學(xué)生；學(xué)生本人殘疾，造成家庭困難的貧困學(xué)生；因家庭經(jīng)濟(jì)困難而輟學(xué)，經(jīng)動(dòng)員復(fù)學(xué)的學(xué)生；特教學(xué)生全部確定為受助對(duì)象；其他特殊原因造成經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生。對(duì)革命烈士子女、獨(dú)生子女、少數(shù)民族家庭子女以及艾滋病家庭子女給予優(yōu)先照顧?！盵4]

“一補(bǔ)”資助對(duì)象即為“兩免”資助范圍內(nèi)的農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生。

2.補(bǔ)助學(xué)生人數(shù)

由圖4表可以看出，初中生受助人數(shù)明顯多于小學(xué)生，原因主要是初中寄宿生多于小學(xué)寄宿生，從而導(dǎo)致初中生基數(shù)較大。造成梁園區(qū)初中寄宿生較多的原因：一是梁園區(qū)初中學(xué)校數(shù)量少于小學(xué)，導(dǎo)致初中生學(xué)生家庭距離學(xué)校的平均距離大于小學(xué)生家庭和學(xué)校之間的距離；二是在農(nóng)村隨著學(xué)生年齡和年級(jí)的提升，學(xué)生自理能力加強(qiáng)，并且其家長(zhǎng)由于外出務(wù)工等工作原因更愿意讓初中生寄宿在學(xué)校生活。

圖4　中小學(xué)受助人數(shù)

不論是小學(xué)生還是初中生，受助人數(shù)最近幾年來(lái)都有下降的趨勢(shì)。原因在上一部分也有提及，主要是國(guó)家惠農(nóng)扶貧政策的實(shí)施，使得農(nóng)村一些經(jīng)濟(jì)困難家庭逐漸擺脫貧困，從而不再符合“一補(bǔ)”資助對(duì)象的范圍。除此之外，計(jì)劃生育國(guó)策的實(shí)施，改變了農(nóng)村家庭的生育觀念，不再有像以往那樣高漲的生育愿望，導(dǎo)致21世紀(jì)初出生率下降，從而使得近幾年入學(xué)的學(xué)生減少，中小學(xué)在校人數(shù)近些年逐年遞減，進(jìn)而致使受助人數(shù)也有較大幅度地下滑。

(四)補(bǔ)助資金的發(fā)放流程及方式

相關(guān)資料見(jiàn)表2、3和圖5。

1.“一補(bǔ)”資助對(duì)象的確定程序

省財(cái)政廳根據(jù)以往教育部門上報(bào)的梁園區(qū)中小學(xué)寄宿生人數(shù)，將“一補(bǔ)”資助名額下發(fā)到梁園區(qū)，然后由梁園區(qū)財(cái)政局和教育局根據(jù)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)的寄宿生人數(shù)，按20%的比例確定每一個(gè)學(xué)校受助學(xué)生的總名額，后期有特殊情況的可以進(jìn)行微調(diào)。名額指標(biāo)直接分配到各個(gè)中小學(xué)學(xué)校后，由學(xué)校和學(xué)校內(nèi)的評(píng)審小組進(jìn)一步將名額落實(shí)到每個(gè)學(xué)生。

首先，每學(xué)期初宣傳解釋資助政策?！皩⒂嘘P(guān)政策迅速傳達(dá)到各鄉(xiāng)、村及農(nóng)村學(xué)校，并通過(guò)各種媒體向社會(huì)廣泛宣傳”。第二，農(nóng)村各個(gè)中小學(xué)組織符合資助條件的學(xué)生填寫“兩免一補(bǔ)”申請(qǐng)書。第三，學(xué)校成立由學(xué)生家庭所在村委會(huì)成員代表、學(xué)生家長(zhǎng)代表和教師代表等參加的評(píng)審小組，按照政策規(guī)定和相關(guān)辦法進(jìn)行評(píng)審，初步確定資助名單。第四，將評(píng)審結(jié)果在校內(nèi)及學(xué)生家庭所在村民小組分別進(jìn)行公示，公示期不少于7天。第五，公示無(wú)異議后，組織受助學(xué)生填寫登記表，建立資助學(xué)生檔案[4]。

2.專項(xiàng)資金的下?lián)芊绞?/p>

市財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付的方式，將中央和市本級(jí)財(cái)政“一補(bǔ)”專項(xiàng)資金下?lián)艿搅簣@區(qū)財(cái)政，區(qū)財(cái)政會(huì)同本級(jí)應(yīng)負(fù)擔(dān)的資金轉(zhuǎn)入資金專戶。根據(jù)確定的資助名額區(qū)財(cái)政將專項(xiàng)資金劃撥給下屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校。由各個(gè)中心學(xué)校財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)將資金以現(xiàn)金或銀行轉(zhuǎn)賬的方式交付給下屬各個(gè)中小學(xué)的報(bào)賬員，報(bào)賬員提取資金后，由學(xué)校組織以發(fā)放現(xiàn)金的形式給學(xué)生或者學(xué)生監(jiān)護(hù)人。

表2　梁園區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金匯總表

表3　補(bǔ)助中小學(xué)生人數(shù)

圖5　“一補(bǔ)”資助對(duì)象的確定程序

(五)梁園區(qū)“一補(bǔ)”政策實(shí)施效果

“一補(bǔ)”政策的主要目的是降低輟學(xué)率。國(guó)內(nèi)

許多研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)義務(wù)教育實(shí)行了“一補(bǔ)”資助政策后，因經(jīng)濟(jì)因素而輟學(xué)的學(xué)生急劇減少。但是輟學(xué)率的高低是由多重因素構(gòu)成的，如社會(huì)、學(xué)校、家庭、個(gè)人等，既有經(jīng)濟(jì)因素又有非經(jīng)濟(jì)因素。故而輟學(xué)率的變化只能在一定程度上反映“一補(bǔ)”政策的實(shí)施效果。

筆者根據(jù)相關(guān)資料，了解到梁園區(qū)中小學(xué)輟學(xué)情況如下：

小學(xué)在校生輟學(xué)情況：2003～2004、2004～2005、2005～2006學(xué)年度，小學(xué)在校生人數(shù)分別為79 587、78 600、78 305，輟學(xué)人數(shù)分別為389、432、344，輟學(xué)率分別為0.49%、0.55%、0.44%。

初中在校生輟學(xué)情況：2003～2004、2004～2005、2005～2006學(xué)年度，初中在校生人數(shù)分別為46 939、49 648、51 798，輟學(xué)人數(shù)分別為614、681、604，輟學(xué)率分別為1.3%、1.37%、1.2%。

梁園區(qū)從2005～2006學(xué)年度開始全面執(zhí)行“一補(bǔ)”政策，可以從上面數(shù)據(jù)中看到，政策執(zhí)行后輟學(xué)率有下降趨勢(shì)，說(shuō)明“一補(bǔ)”政策對(duì)輟學(xué)率有一定程度的抑制作用。

而后筆者通過(guò)訪談?wù){(diào)查4個(gè)學(xué)校，了解寄宿生輟學(xué)返校情況見(jiàn)表4。

表4　寄宿生輟學(xué)返校情況

由表4可以看出2005年春季學(xué)期政策實(shí)施后，先前輟學(xué)的寄宿生相繼返校就學(xué)。因此“一補(bǔ)”政策能在一定程度上降低了農(nóng)村中小學(xué)寄宿學(xué)生輟學(xué)率，保證了“控輟保學(xué)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1] 袁連生，劉澤云.我國(guó)義務(wù)教育貧困學(xué)生資助制度分析[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2007(5).

[2] 范先佐.我國(guó)學(xué)生資助制度的回顧與反思[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(4).

[3] 郭秀蘭.我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學(xué)生資助制度的回顧、問(wèn)題及對(duì)策研究[J].陜西教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(2).

[4] 商丘市梁園區(qū)人民政府.轉(zhuǎn)批區(qū)財(cái)政局、區(qū)教育局《梁園區(qū)2005年秋季農(nóng)村義務(wù)教育兩免一補(bǔ)實(shí)施方案的通知》[A].2005-08-15.

[5] 財(cái)政部,教育部.關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi) 保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知[A].2007-11-16.

[6] 商丘市財(cái)政局,商丘市教育局.關(guān)于下達(dá)2008年春季農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助資金的通知[A].2008-03-11.

[7] 國(guó)務(wù)院.關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知[A].2002-04-14.

[責(zé)任編輯樂(lè)知]

2015-12-28

張丁(1994- )，男，河南商丘人，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院研究生，主要從事教育財(cái)政、政府與非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)研究。

G639.2

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1671-8127(2016)01-0064-06