摘要

環(huán)境污染已經(jīng)成為困擾中國城市可持續(xù)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要問題。在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，地方政府的治理策略面臨著從以經(jīng)濟(jì)增長為中心向經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境治理并重的轉(zhuǎn)型困境。在這一轉(zhuǎn)型背景下，本文認(rèn)為，地方政府的環(huán)境治理行為主要包含三個(gè)方面的內(nèi)容：地方政府自身的環(huán)境治理行為、地方政府與地方政府之間的協(xié)作治理行為、地方政府與民眾的環(huán)境協(xié)作治理行為。每一種地方政府環(huán)境治理行為都會受到不同因素的激勵或制約。本文通過對官員晉升錦標(biāo)賽、短任期制與官吏分途的分析，環(huán)境治理合作的群集型網(wǎng)絡(luò)和松散型網(wǎng)絡(luò)的探討，以及對鄰避抗?fàn)幣c公民參與的分析，提出地方政府自身環(huán)境治理行為的選擇受到地方官員的晉升錦標(biāo)賽、短任期制與官吏分途的影響；地方政府間的環(huán)境協(xié)作治理行為受到彼此權(quán)衡合作風(fēng)險(xiǎn)與收益結(jié)果的制約；地方政府與民眾的環(huán)境協(xié)作治理行為受到地方政府與民眾環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息溝通情況和協(xié)商緩解機(jī)制建立與否等因素的影響。基于此，本文提出需要在構(gòu)建與地方官員治理動機(jī)相兼容的激勵機(jī)制、地方政府間高度集群型協(xié)作契約的簽訂與執(zhí)行，以及民眾對地方環(huán)保政策的參與機(jī)制和鄰避沖突的緩解機(jī)制等方面進(jìn)行改革，從而更有效地推進(jìn)地方政府的環(huán)境治理。

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化；地方政府；協(xié)作治理；環(huán)境治理行為

中圖分類號 D035.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）08-0063-07

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.08.010

伴隨著中國經(jīng)濟(jì)日益繁榮，民眾越來越多地要求有一個(gè)清潔、綠色、健康的生活環(huán)境。而近年來各地環(huán)境污染和鄰避抗?fàn)幨录l發(fā)，也使得地方政府不得不重視環(huán)境保護(hù)。無論是武漢漢陽生活垃圾焚燒廠違規(guī)焚燒危險(xiǎn)廢物、甘肅武威市榮華工貿(mào)集團(tuán)向騰格里沙漠腹地違法排放污水，還是福建漳州古雷石化廠PX項(xiàng)目的爆炸，這些事件都造成了周邊環(huán)境污染、農(nóng)作物減產(chǎn)、附近民眾健康受損等諸多問題。在當(dāng)前，環(huán)境污染問題已經(jīng)成為困擾我國城市可持續(xù)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要因素。因此，如何將地方政府的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)提高到與經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展目標(biāo)同等重要的地位是當(dāng)今推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的首要任務(wù)。在這一過程中，深入探討地方政府環(huán)境治理行為的影響因素及其環(huán)境治理行為的轉(zhuǎn)型就顯得尤為重要。

1 府際關(guān)系視角下的地方政府環(huán)境治理行為

地方政府的環(huán)境治理行為是近年來國內(nèi)外學(xué)者普遍關(guān)注的議題。很多學(xué)者從政府層級的縱向視角探討了集權(quán)與分權(quán)體制對我國地方政府環(huán)境治理行為的影響。錢穎一[1]等學(xué)者認(rèn)為，“中國特色財(cái)政聯(lián)邦主義”為地方政府參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了強(qiáng)有力的動機(jī)。同樣地，戴慕珍[2]指出，自負(fù)盈虧的財(cái)政體制讓地方政府更愿意參與到有利于增進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政收入的活動中。所以，李侃如[3]認(rèn)為，由于中央政府對地方政府的縱向經(jīng)濟(jì)分權(quán)，使得地方政府的自主空間加大，地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力十足，而對于環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行卻非常有限。因此，經(jīng)濟(jì)分權(quán)為地方政府創(chuàng)造了強(qiáng)有力的逐利動機(jī)，而對于地方政府環(huán)境保護(hù)職能的激勵則不足。

地方政府對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的偏好直接影響著地方環(huán)保局環(huán)境治理職能的發(fā)揮。有學(xué)者指出，地方政府環(huán)保執(zhí)法不利的一個(gè)重要原因在于環(huán)保部和地方政府對于地方環(huán)保局的雙重管理。地方環(huán)保局雖然受國家環(huán)?？偩趾褪…h(huán)保局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但其事實(shí)上受到所在地地方政府在預(yù)算資金、人事任免等方面的實(shí)質(zhì)性制約?！啊艡?quán)讓利改革不僅影響了地方政府執(zhí)行中央分配污染物減排指標(biāo)的意愿，而且在部分地區(qū)還影響了當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理的能力”[4]。也有學(xué)者認(rèn)為，對于地方政策執(zhí)行者的道德激勵和紀(jì)律懲戒的不足，以及壓力型的政治激勵方式，使得地方政府在環(huán)境政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差[5]。因此，周黎安用“行政發(fā)包制”來解讀中國中央與地方政府的縱向關(guān)系，認(rèn)為中央政府把大多數(shù)溢出效應(yīng)明顯的公共服務(wù)，如環(huán)境保護(hù)、社會保障等，都發(fā)包給了地方政府，而中央政府的出資比例卻較低[6]。這種行政發(fā)包制聚焦在政府的縱向?qū)蛹?，并不鼓勵各個(gè)地方政府之間的橫向聯(lián)系[7]。此外，榮敬本[8]等學(xué)者認(rèn)為，中國自上而下的“壓力型體制”造成了縣級政府設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“硬指標(biāo)”并用“一票否決”的方式對下級層層施加壓力，這一體制阻礙了地方政府對于環(huán)境保護(hù)等公共事務(wù)方面的有效治理。

在橫向府際關(guān)系方面，有學(xué)者指出地方政府之間在生態(tài)治理整體目標(biāo)上的偏好差異、生態(tài)協(xié)作治理的公共物品屬性的不同，以及地方政府合作成員間影響力的不均衡都會影響地方政府協(xié)作治理行為的達(dá)成[9]。我國地方政府在環(huán)保領(lǐng)域的合作行為往往受到區(qū)域地理特征的限制，通過選擇與鄰近區(qū)域合作，降低環(huán)境問題產(chǎn)生的社會成本，從而形成共享型網(wǎng)絡(luò)治理[10]。也有學(xué)者提出，地方政府“橫向問責(zé)機(jī)制的不健全和縱向問責(zé)機(jī)制的局限性，使得財(cái)政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導(dǎo)邏輯，并最終導(dǎo)致了政府選擇性履行職能的局面”[11]。還有學(xué)者認(rèn)為，地方官員晉升的政治錦標(biāo)賽對于地方政府間的經(jīng)濟(jì)競爭激勵過度，而對于環(huán)境的合作治理行為卻激勵不足。由于相鄰近的地方政府都擔(dān)心經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)成果的正溢出性，導(dǎo)致了省區(qū)交界處地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和環(huán)保問題突出的局面[7]。

綜上所述，學(xué)者們的研究集中于我國縱向與橫向的府際關(guān)系對地方政府環(huán)境治理行為的影響。縱向的放權(quán)讓利改革和行政發(fā)包制使得地方政府把過多的精力放在了經(jīng)濟(jì)增長方面，忽視了環(huán)境保護(hù)職能的發(fā)揮，同時(shí)也導(dǎo)致了橫向地方政府間的激烈競爭。在這種情境下，地方政府間的橫向聯(lián)系不被鼓勵，環(huán)境協(xié)作治理的意愿不強(qiáng)。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染這對矛盾的日益凸顯，地方政府環(huán)境治理行為和策略的轉(zhuǎn)換在所難免。在這一轉(zhuǎn)換過程中，地方政府環(huán)境治理行為仍會受到諸多因素的激勵與制約。

2 地方政府環(huán)境治理行為的激勵與制約

在當(dāng)前中國的增長模式不得不由工業(yè)社會的經(jīng)濟(jì)增長范式向限制工業(yè)增長的生態(tài)范式轉(zhuǎn)型過程中，地方政府的環(huán)境治理行為主要包含三個(gè)方面的內(nèi)容：地方政府自身的環(huán)境治理行為、地方政府與地方政府之間的協(xié)作治理行為、地方政府與民眾的環(huán)境協(xié)作治理行為。每一種地方政府環(huán)境治理行為都會受到不同因素的激勵或制約。

2.1 地方政府自身環(huán)境治理行為的激勵與制約因素：晉升錦標(biāo)賽、短任期制與官吏分途

地方政府自身環(huán)境治理行為的選擇受到地方官員晉升機(jī)制的直接影響。長期以來，我國地方官員的考核和晉升機(jī)制是以經(jīng)濟(jì)增長為核心指標(biāo)或“硬指標(biāo)”的。因此，地方領(lǐng)導(dǎo)人為了在“政治錦標(biāo)賽”中獲得比其他地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人更多的晉升機(jī)會，就會投入大部分精力關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，忽視本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)。為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府之間“以鄰為壑”展開惡性競爭，甚至不惜縱容企業(yè)的排污行為。這是改革開放30多年來，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在某些方面的真實(shí)寫照。隨著我國經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染這對矛盾的日益凸顯，中央政府開始強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的重要性，并下達(dá)主要污染物濃度和能源效率作為考核地方政府環(huán)?？冃У募s束性指標(biāo)。雖然地方領(lǐng)導(dǎo)人面對如此多的“約束性指標(biāo)”不可能一一兼顧，而仍然會以自己的仕途為主要考慮因素來進(jìn)行政策的取舍，但是地方政府的環(huán)境治理行為也在悄悄發(fā)生著變化。比如，雖然經(jīng)濟(jì)增長率仍然是官員升遷的指揮棒，但如果城市的環(huán)境狀況改善了，城市的市長也更有可能獲得升遷[12]。所以，激勵機(jī)制一定要與官員的動機(jī)相兼容。如果二者不能兼容，再強(qiáng)的激勵機(jī)制也無法激勵地方官員實(shí)施強(qiáng)有力的環(huán)境治理行為。

其次，地方政府環(huán)境治理行為與我國地方官員的短任期制、回避制度和官吏分途的歷史密不可分。自秦漢以來，我國地方官員皆有任期且任期較短。以宋代開封府尹一職為例，從建隆元年到崇寧四年這145年間，曾有183人擔(dān)任過此職，平均任期不足10個(gè)月[13]。地方官員的任職制度也禁止官員在本地任職。例如，清朝地方官員不允許在距家鄉(xiāng)500里以內(nèi)的鄰省任職，同宗和外親姻親也不能在同一省任職[14]。地方官員的短任期制和回避制度從某種程度上衍生出了官吏分途的局面。在我國歷史上，官是行政體系內(nèi)部正式任命的，吏則是游離于官僚體制外的行政輔助人員。地方官任職幾年后就會調(diào)遷或晉升，而胥吏則繼續(xù)留在本地工作，久而久之，就形成了“流動的官和固守的吏”的局面[15]。在現(xiàn)代行政體制中同樣部分延續(xù)著這些制度。建國后，我國地方官員的任期是三年，后改為五年，但真正任滿且實(shí)現(xiàn)連任的官員幾乎沒有[13]。而且，地方官員大都不在本地任職，《國家公務(wù)員法》規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部不得在本人成長地（原籍）擔(dān)任縣長和縣委書記。此外，雖然胥吏在現(xiàn)代社會中已經(jīng)消失，但官吏分途的局面卻以另一種形式保存了下來。在基層政府中有升遷機(jī)會的只是縣、鄉(xiāng)的幾位主要領(lǐng)導(dǎo)，普通辦事人員則大多會在一個(gè)地方政府工作到退休，很少有流動機(jī)會。而這些一般辦事人員恰恰是熟悉情況的“本地人”，他們比從外地來到市、縣任職的最高領(lǐng)導(dǎo)們更了解本地區(qū)的情況，也更關(guān)心本地區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展。

因此，在短任期制、回避制度和官吏分途的共同作用下，地方的最高領(lǐng)導(dǎo)人出于自身升遷的考慮，往往關(guān)注收益大、見效快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，而作為“外地人”的他們對于所任職地區(qū)的環(huán)境保護(hù)、教育發(fā)展這些投資大、見效慢的公共事務(wù)卻常?！昂鲆暋?。然而，固守在當(dāng)?shù)氐摹⒆鳛椤氨镜厝恕钡钠胀ü珓?wù)員則會更多地考慮地方的利益，更為關(guān)心當(dāng)?shù)氐墓彩聞?wù)治理如環(huán)境保護(hù)、教育發(fā)展等。這一官吏分途的情況在基層政府領(lǐng)導(dǎo)與普通公務(wù)員對具有環(huán)境污染的“鄰避項(xiàng)目”的上馬過程的分歧中體現(xiàn)得最為明顯。比如在2014年，從外地調(diào)至湖南省平江縣任職的某縣委書記為了盡快讓該縣擺脫貧困，提高本地經(jīng)濟(jì)水平，積極地吸引某火電廠項(xiàng)目落戶平江。但是作為“本地人”的縣委縣政府的其他領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員卻不同意建設(shè)這個(gè)鄰避項(xiàng)目，因?yàn)樗麄儞?dān)心火電廠項(xiàng)目對他們自己家鄉(xiāng)的青山綠水帶來環(huán)境危害。這些基層公務(wù)員認(rèn)為縣委書記這個(gè)“外地人”任職幾年后就會離開平江，他只會關(guān)心這個(gè)鄰避項(xiàng)目帶來的短期利益以有助于自己的政績提高和職位升遷，而不關(guān)心項(xiàng)目運(yùn)行之后對當(dāng)?shù)丨h(huán)境可能造成的長期危害[16]。還有學(xué)者從相反的角度印證了官吏分途對于地方政府治理行為的影響。該學(xué)者通過對1995年中組部表彰的100名全國優(yōu)秀縣（市、區(qū)）委書記進(jìn)行的追蹤觀察發(fā)現(xiàn)，在這100人中有17人是在其成長地（原籍）任職的，且政績卓著[17]。因此，如果地方最高領(lǐng)導(dǎo)者是“本地人”，那么他們更可能關(guān)心當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境治理。

2.2 地方政府間環(huán)境協(xié)作治理行為的激勵與制約因素：權(quán)衡合作治理的風(fēng)險(xiǎn)與收益 環(huán)境污染治理已經(jīng)成為今天中國地方政府必須面對的議題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)下的“以鄰為壑”式的惡性競爭顯然已經(jīng)不適應(yīng)中國新型經(jīng)濟(jì)增長模式的需求，也不符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。與此同時(shí)，很多環(huán)境污染的治理需要各個(gè)地方政府聯(lián)合起來進(jìn)行跨越行政區(qū)的協(xié)作治理。因此，各個(gè)地方政府都意識到合作治理環(huán)境的重要性。在這一過程中，地方政府與地方政府之間的治理行為會受到彼此間對于合作風(fēng)險(xiǎn)和交易費(fèi)用權(quán)衡結(jié)果的影響，從而形成兩種不同的治理網(wǎng)絡(luò)。

2.2.1 群集型網(wǎng)絡(luò)

在都市圈環(huán)境污染治理中，如果地方政府之間彼此有合作的歷史，并且有著良好的信任關(guān)系，那么他們一般愿意建立一種經(jīng)典的群集型的閉合三角網(wǎng)絡(luò)。因?yàn)檫@樣一種高度群集型網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府間的互惠，并且可以確保在網(wǎng)絡(luò)中的成員按照契約博弈規(guī)則來行動，為區(qū)域環(huán)境治理提供廣泛的監(jiān)督機(jī)制[18]。如圖1所示，實(shí)線代表著現(xiàn)實(shí)存在的契約關(guān)系，虛線代表契約一方城市A的選擇。當(dāng)城市A在考慮與城市B還是城市D簽訂協(xié)議時(shí)，城市A往往會選擇與城市D建立契約關(guān)系，這樣城市A、C、D之間就形成了一個(gè)高度群集型的閉合網(wǎng)絡(luò)。在這樣的網(wǎng)絡(luò)中，每一個(gè)地方政府都有能力強(qiáng)加約束責(zé)任給那些試圖逃避或有機(jī)會主義行為的政府，從而保證區(qū)域大氣污染或水污染的有效治理。為了保證協(xié)議條款得到履行，合作收益得到實(shí)現(xiàn)，協(xié)議各方會愿意與其他地方政府形成協(xié)議。從交易成本的角度看，高度群集網(wǎng)絡(luò)的好處就是減少了監(jiān)管和執(zhí)行責(zé)任的成本。所以，其他地方政府將會避免進(jìn)行有利于自己而損害協(xié)作伙伴利益的戰(zhàn)略選擇。因此，在我國京津冀、長三角和珠三角都市圈的環(huán)境治理中，高度群集網(wǎng)絡(luò)會更好地促進(jìn)各個(gè)地方政府推進(jìn)環(huán)保治理，但這種網(wǎng)絡(luò)模式的啟動成本較高，需要合作各方地方政府在協(xié)商、執(zhí)行環(huán)保契約中投入大量的時(shí)間、資源和努力。

2.2.2 松散型網(wǎng)絡(luò)

在有些時(shí)候，地方政府也愿意選擇具有排他性的合作伙伴簽訂契約來進(jìn)行環(huán)境治理。由于治理能力的不同，都市圈中的小型城市往往愿意與大型城市或距離較遠(yuǎn)的地方政府簽訂契約，而不愿意與類似的小型地方政府簽訂排他性契約，因?yàn)樾⌒偷牡胤秸疀]有充足的資源幫助他們一起進(jìn)行大氣或水污染的治理[18]。如圖2所示，當(dāng)城市A在考慮是與城市B還是城市D構(gòu)建契約關(guān)系時(shí)，城市A寧愿與城市 B 建立協(xié)議，因?yàn)槌鞘?B 與城市 A目前的合作者沒有契約責(zé)任關(guān)系。這樣在區(qū)域大氣污染、水污染等環(huán)境污染事件影響到A和C的情況下，A將會擁有與B接近的排他權(quán)。另一方面，如果城市 D對A和C都有契約承諾，在不使得D的可用資源超載的情況下，D不太可能比B提供更多的契約資助給城市A。因而，盡管城市A與城市B簽訂合作協(xié)議會導(dǎo)致管理和執(zhí)行成本的升高，但是城市A可以利用它與城市B的特權(quán)排他性，獲得更多的治理資源。這種松散型的網(wǎng)絡(luò)可以讓某個(gè)地方政府與多個(gè)地方政府進(jìn)行磋商博弈，從而達(dá)成合作協(xié)議。因此，現(xiàn)階段在中國都市圈地方政府環(huán)境協(xié)作治理中，有些地方政府也愿意與其他地方政府簽訂排他性協(xié)議，從而形成松散的區(qū)域環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)。這種合作網(wǎng)絡(luò)有利于大城市與小城市聯(lián)手共同治理環(huán)境污染，但對于整個(gè)區(qū)域環(huán)境治理而言，松散型治理網(wǎng)絡(luò)在對于地方政府的監(jiān)管、契約的履行等方面還有很多不足，還需要慢慢向高度群集型網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變。

2.3 地方政府與民眾間環(huán)境協(xié)作治理行為的激勵與制約因素：鄰避抗?fàn)幣c民眾參與 在當(dāng)今地方政府的環(huán)境污染治理中，地方政府與地方民眾的互動也日益凸顯，地方政府與民眾間的環(huán)境治理行為在“鄰避設(shè)施”的建設(shè)中體現(xiàn)得最為充分。鄰避設(shè)施一般是指垃圾填埋場、廢物處理廠、火力發(fā)電站等可能具有負(fù)面影響的設(shè)施[19]。由于地方民眾擔(dān)心垃圾填埋場、廢物處理廠等鄰避設(shè)施對于他們自身健康、社區(qū)環(huán)境和財(cái)產(chǎn)價(jià)值帶來的諸多負(fù)面影響而進(jìn)行的排斥性的“別建在我家后院”（Not in My Backyard，NIMBY）的反對行為，就稱之為鄰避抗?fàn)嶽20]。鄰避抗?fàn)幨鞘澜绺鲊鞘谢M(jìn)程中都曾經(jīng)歷的社會現(xiàn)象。地方政府批準(zhǔn)興建鄰避設(shè)施屬于帶有負(fù)面環(huán)境影響的發(fā)展政策，這類政策的成本與收益分配不均衡，因此鄰避設(shè)施往往被人們視作“公共劣品”（public bads）[21]。鄰避項(xiàng)目對于環(huán)境質(zhì)量和人類健康等的風(fēng)險(xiǎn)與成本呈現(xiàn)地理上的集中性，然而這些項(xiàng)目的收益卻被這個(gè)地區(qū)之外更多的人所享有。因此，這類政策容易引起大量的沖突，而鄰避抗?fàn)幘褪沁@類政策引起沖突的表現(xiàn)形式之一。

鄰避抗?fàn)幍某霈F(xiàn)源于地方政府與民眾在鄰避風(fēng)險(xiǎn)方面的信息不對稱。由于地方政府決策的不透明，導(dǎo)致了民眾與地方政府對于鄰避設(shè)施所帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的信息方面不對稱，這也是導(dǎo)致我國近年來鄰避沖突頻發(fā)的重要原因之一。鄰避抗?fàn)幨录某霈F(xiàn)也表明了公眾對于地方政府信心的下降，他們質(zhì)疑地方政府是否與官方專家、鄰避企業(yè)“合謀”來隱瞞鄰避設(shè)施帶來環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的事實(shí)真相[22]。作為地方公眾參與政府決策的方式，鄰避抗?fàn)幒茱@然影響著地方政府的決策過程，從而影響著其環(huán)境治理行為。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，公眾對環(huán)境問題的關(guān)注程度越強(qiáng)，市長就可能更努力地治理污染[12]。為了回應(yīng)民眾的需求，地方政府需要采取各種措施緩解鄰避沖突，與鄰避企業(yè)一起用各種方式補(bǔ)償鄰避風(fēng)險(xiǎn)的受眾。

然而，在中國的鄰避抗?fàn)帉?shí)踐中，地方政府大都以鄰避設(shè)施的停建、緩建或易址來解決沖突[23]。這種生硬的處理辦法并不能從根本上解決鄰避沖突。我們看到的實(shí)際情況是：一個(gè)地方的鄰避沖突結(jié)束后，在其他地方政府又會再次上演類似的鄰避抗?fàn)幨录?。因而，地方政府對于鄰避設(shè)施類環(huán)境治理行為的表現(xiàn)是比較無力的。在這種情況下，地方政府需要構(gòu)建一種基于“制度緩解”的鄰避沖突解決機(jī)制[24]，在鄰避項(xiàng)目的決策過程中邀請民眾參與，并通過貨幣形式或非貨幣形式對民眾進(jìn)行補(bǔ)償[25]。這種緩解機(jī)制的建立，能夠把鄰避沖突這一城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的常態(tài)沖突納入制度化的途徑，也為未來中國地方政府環(huán)境污染治理行為的轉(zhuǎn)換指出了方向。

3 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府環(huán)境治理行為的轉(zhuǎn)型 在我國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，環(huán)境治理的危機(jī)促使各個(gè)地方政府在自身環(huán)境治理行為、與其他地方政府間的協(xié)作治理行為，以及地方政府與民眾的環(huán)境協(xié)作治理行為等方面進(jìn)行著現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。

3.1 構(gòu)建與地方官員治理動機(jī)相兼容的激勵機(jī)制

在我國目前的地方官員考核體系中，環(huán)保指標(biāo)與地方官員升遷的聯(lián)系不緊密，地方官員忠實(shí)地執(zhí)行環(huán)保政策并不能獲得更多的升遷機(jī)會，相反卻可能從犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)中獲得更多的認(rèn)可和成就感。有學(xué)者指出，在我國當(dāng)前環(huán)境政策的執(zhí)行中，現(xiàn)有的財(cái)政投入和管理模式不足以從物質(zhì)上激勵地方政府忠誠地執(zhí)行環(huán)境政策，而地方政府采取抵制或變通的方法消極執(zhí)行環(huán)境政策反而會帶來更多的回報(bào)[26]。另外，在具體執(zhí)行環(huán)境政策時(shí)，地方政府沒有相應(yīng)的權(quán)力和財(cái)力支持，中央政府的事權(quán)下移，財(cái)權(quán)上收的財(cái)政集權(quán)模式也在很大程度上限制了地方政府的環(huán)境治理行為。這種激勵的倒錯(cuò)結(jié)構(gòu)恰恰與地方政府環(huán)境治理的目標(biāo)相背離。因此，如何創(chuàng)新相關(guān)激勵機(jī)制，從政治晉升、經(jīng)濟(jì)授權(quán)和道德鼓勵等層面真正激勵地方官員有效地執(zhí)行環(huán)保政策，使激勵機(jī)制與地方官員的實(shí)際治理動機(jī)相兼容是推進(jìn)地方政府有效環(huán)境治理的必要途徑。

值得注意的是，在2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等四個(gè)文件，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)中的黨政同責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和損害生態(tài)環(huán)境終身追責(zé)等。這是在地方官員政治激勵方面所做出的初步努力。

3.2 加強(qiáng)都市圈地方政府高度群集型協(xié)作契約的簽訂與執(zhí)行

由于目前中國各個(gè)都市圈地方政府間的跨界環(huán)境污染問題非常嚴(yán)重，地方政府聯(lián)合起來進(jìn)行跨域協(xié)作治理已經(jīng)成為一種共識。在這一過程中，府際契約的簽訂成為當(dāng)代中國區(qū)域治理的一種重要的制度創(chuàng)新形式[27]。府際契約是指地方政府間的書面協(xié)議。這些協(xié)議規(guī)定了地方政府間的工作劃分，這些劃分可能會要求或不要求地方政府間資金的交易，即有些協(xié)議要求接受服務(wù)的地方政府要給提供服務(wù)的地方政府一定的費(fèi)用或其他形式的回饋，有些協(xié)議則不要求接受服務(wù)的地方政府做任何回饋[28]。這種正式的府際契約能夠較好地推進(jìn)我國都市圈各個(gè)地方政府實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的合作。都市圈地方政府建立在高度群集型網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的協(xié)作契約可以更好地確保各個(gè)成員按照契約規(guī)則行動。在互惠互利的基礎(chǔ)上，這一閉合網(wǎng)絡(luò)形成了廣泛的監(jiān)督機(jī)制，約束或限制了成員的機(jī)會主義行為。而建立在松散型網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的地方政府“兩兩”之間的橫向協(xié)作契約，對都市圈各個(gè)成員的監(jiān)管和契約執(zhí)行方面的約束力度都不夠。因此，都市圈地方政府簽訂高度群集型的協(xié)作契約，將更有利于契約的執(zhí)行和環(huán)境治理合作的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，契約的履行還需要建立協(xié)作契約的績效考核和問責(zé)機(jī)制[29]，否則一個(gè)形式上完美的府際協(xié)作契約在執(zhí)行過程中也可能達(dá)不到預(yù)期的績效。

3.3 建立民眾對于地方環(huán)保政策的參與機(jī)制和鄰避沖突的緩解機(jī)制 地方政府需要在環(huán)保政策制定初期就公開環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息，鼓勵民眾積極參與，將科普與政策咨詢相結(jié)合，這樣才有助于緩解公眾對于地方政府的不滿情緒。尤其像鄰避設(shè)施這樣的項(xiàng)目，地方政府需要開通協(xié)商性對話渠道，鼓勵社區(qū)居民直接參與項(xiàng)目的決策過程[30]。因此，有學(xué)者建議采取“就建在我家后院”（Yes， in my backyard，YIMBY）的鄰避政策，讓民眾對于鄰避設(shè)施可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)全面的認(rèn)識，并就地方政府和鄰避企業(yè)給予該社區(qū)的優(yōu)惠政策公布于眾[31]。

在政策的執(zhí)行階段，地方政府需要建立緩解機(jī)制，積極地與當(dāng)?shù)孛癖姕贤ǎ⑻岢鰧τ卩彵茉O(shè)施周圍社區(qū)的保護(hù)與補(bǔ)償措施等，使得地方政府、鄰避企業(yè)和民眾之間達(dá)成某種妥協(xié)，從而化解沖突或最小程度上降低鄰避抗?fàn)幍膹?qiáng)度。在世界各國的實(shí)踐中，由地方政府協(xié)調(diào)，鄰避企業(yè)為鄰避設(shè)施周圍社區(qū)民眾提供各種形式的補(bǔ)償是較為有效的緩解措施。例如，有的鄰避設(shè)施的開發(fā)商負(fù)責(zé)免費(fèi)給當(dāng)?shù)鼐用袂謇砝鳾32]，有的開發(fā)商出資在當(dāng)?shù)卦O(shè)立健康醫(yī)療中心回饋當(dāng)?shù)鼐用?，或者用?cái)產(chǎn)價(jià)值擔(dān)保的方式來保證鄰避設(shè)施周圍的財(cái)產(chǎn)不因鄰避設(shè)施的存在而貶值，即如果附近居民要出售房屋，由于鄰避設(shè)施的存在而貶值的部分，可由鄰避設(shè)施的開發(fā)商按照市場價(jià)格來補(bǔ)齊差價(jià)，從而彌補(bǔ)當(dāng)?shù)鼐用竦膿p失等等[25]。4 結(jié) 論

中國社會在經(jīng)歷了30多年經(jīng)濟(jì)的高速增長之后，正面臨著經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型。在這樣的時(shí)代背景下，地方政府需要把發(fā)展的邏輯和治理的邏輯結(jié)合在一起，治理策略需要從以經(jīng)濟(jì)增長為中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境治理并重[33]。在轉(zhuǎn)型過程中，地方政府的環(huán)境治理行為會受到諸多因素的影響，其中①地方政府自身的環(huán)境治理行為會受到地方官員的晉升錦標(biāo)賽、短任期制與官吏分途的影響；②地方政府間的環(huán)境協(xié)作治理行為受到彼此權(quán)衡合作風(fēng)險(xiǎn)與收益結(jié)果的制約；③地方政府與民眾的環(huán)境協(xié)作治理行為受到地方政府與民眾環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息溝通情況和協(xié)商緩解機(jī)制建立與否等因素的影響?；诖?，應(yīng)該構(gòu)建與地方官員治理動機(jī)相兼容的激勵機(jī)制、加強(qiáng)都市圈地方政府高度群集型協(xié)作契約的簽訂與執(zhí)行、建立民眾對于地方環(huán)保政策的參與機(jī)制和鄰避沖突的緩解機(jī)制，從而緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的利益沖突，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境治理的協(xié)同發(fā)展。

與此同時(shí)，都市化或城鎮(zhèn)化一直是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要表現(xiàn)形式。在這一過程中，環(huán)境污染的危機(jī)同時(shí)威脅著城市與鄉(xiāng)村，而中國城市的發(fā)展對于鄉(xiāng)村環(huán)境的侵蝕，也必將影響到城鄉(xiāng)共同的發(fā)展。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)提供的不平衡，以及由此引發(fā)的環(huán)境污染分配的不公平是新型城鎮(zhèn)化必須面對的問題。鄉(xiāng)土的重建需要城市與鄉(xiāng)村的共生，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整體空間場域的環(huán)境合作共治，或許是新型城鎮(zhèn)化背景下研究地方政府環(huán)境治理行為的另一重要意義所在。

（編輯：王愛萍）

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