高蕾

摘要：在市政建設(shè)中，采用PPP模式對于拓寬融資渠道、增強地方政府融資透明度、為民間資本開辟穩(wěn)定的投資途徑具有重要意義，但在我國的推廣運用中，存在缺少財政預(yù)算限制、缺乏科學(xué)的內(nèi)部定價機制、建設(shè)運營透明度低、多頭管理等問題。應(yīng)將PPP項目中的政府償債責(zé)任納入預(yù)算，加強“一行三會”和地方政府的協(xié)調(diào)合作，防控金融風(fēng)險；應(yīng)建立科學(xué)的定價和績效評價機制，實現(xiàn)政府、私營部門和社會公眾利益共享；應(yīng)定期公布披露PPP項目詳細信息，保證建設(shè)和運營公開透明。

關(guān)鍵詞：PPP模式；風(fēng)險防范；監(jiān)管體系；定價和績效評價機制

中圖分類號：F830.592 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544（2015）04-0038-04

PPP模式（Public-Private-Partnership）是政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)建立的合作經(jīng)營方式，具體方式包括BOT、TOT、DBFO等。十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》）提出要“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，國務(wù)院、財政部多次發(fā)文鼓勵開展PPP模式試點，各地陸續(xù)公布了擬采用PPP模式的項目名錄，并作為重點項目推進，進一步調(diào)動了社會資本的投資積極性。但是，在我國PPP模式的推廣探索過程中，也存在諸多問題，突出表現(xiàn)在缺少財政預(yù)算限制、缺乏科學(xué)的內(nèi)部定價機制、建設(shè)運營透明度低、多頭管理等方面，亟需構(gòu)建科學(xué)有效的風(fēng)險防范和監(jiān)管體系。

一、PPP模式在我國的運用情況

1.PPP模式涉及的主要行業(yè)。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，1992-2014年期間，我國PPP項目總投資額為1251.24億美元，涉及能源、通信、交通運輸、供水及污水處理等幾個部門，其中交通運輸、能源項目分別占總投資的42.4%、37.9%；水處理項目數(shù)量較多，但單個項目的投資額較小，在總投資中占比不大（見圖1）。

2.PPP項目的類型。PPP項目通常采用特許經(jīng)營權(quán)授予、完全或部分出讓、綠地項目、管理或租賃等方式，其中綠地項目投資占總投資的58.3%，特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項目占10.2%，以全額出讓或部分出讓方式籌建的項目占30.1%，以租賃方式籌建的項目占1.4%（見圖2）。

3.PPP模式涉及的主要區(qū)域分布。從全國PPP項目投資的分省投資規(guī)模來看（見圖3），廣東省以209.72億美元總投資額位列全國之首，位列第二、三位的是浙江和北京，其投資額分別為90.67億美元和90.11億美元。值得關(guān)注的是我國中西部一些地區(qū)，如新疆、青海、甘肅等，雖然PPP項目開展基礎(chǔ)薄弱、起步相對較晚，但在2013年后實現(xiàn)了較快的增長，集中采用PPP模式啟動了一批能源開發(fā)項目。

二、PPP模式在我國運用中存在的主要問題

1.部分地方政府將PPP異化為支撐其投資沖動的融資工具。為控制地方性債務(wù)風(fēng)險，國務(wù)院和財政部連續(xù)發(fā)文規(guī)范地方政府舉債行為，傳統(tǒng)的融資方式難以為繼。財預(yù)[2014]351號文中規(guī)定地方政府負有償還責(zé)任的存量債務(wù)能“通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)”，此舉進一步激發(fā)了地方政府申請PPP項目的熱情。2014年下半年以來，各省陸續(xù)公布了PPP項目清單，涵蓋眾多領(lǐng)域，投資額動輒幾億乃至上百億元不等。通過對江蘇省發(fā)改委公布的擬采用PPP模式的110個項目進行調(diào)查和梳理，筆者發(fā)現(xiàn)部分項目沒有經(jīng)過前期論證，也沒有基本的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計，只是將原有的項目改頭換面而成。地方政府希望通過PPP模式規(guī)避基礎(chǔ)設(shè)施投資支出的財政限制，為其投資需求提供融資支撐，這些蜂擁上馬的PPP項目從長期來看都存在較為嚴重的風(fēng)險隱患。另外，PPP項目雖然沒有地方政府的顯性背書，但其涉及的大部分是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有“準公益”特征，與公眾利益緊密相關(guān)，一旦經(jīng)營失敗最終還是要由政府承擔(dān)其社會成本，即PPP模式會增加地方政府的或有負債，缺乏有效監(jiān)管會形成地方性債務(wù)的新敞口。

2.存在金融風(fēng)險隱患。PPP項目投資規(guī)模大，僅僅依靠財政資金和私人部門自有資金難以滿足需求，必然要求通過銀行貸款、發(fā)行債券、私募基金等方式籌集建設(shè)資金，存在一定的金融風(fēng)險隱患。一是集中償付風(fēng)險，在中央的推廣下，地方政府集中上馬了大批PPP項目，各個項目的時間跨度長、還款周期相似，到了集中償還期，項目公司無力償付，地方財政不能對風(fēng)險兜底，金融機構(gòu)的壞賬會大幅增加，財政風(fēng)險向金融風(fēng)險轉(zhuǎn)移。二是貸款項目錯配風(fēng)險。PPP項目涉及的關(guān)聯(lián)方多，在建設(shè)和運營過程中多存在貸款挪用現(xiàn)象。以某市展覽館建設(shè)項目為例，項目計劃投資8.74億元，其資金來源主要有三部分：由某集團總公司借款，占資金總額的60%左右；分包企業(yè)自籌，占20%左右；項目經(jīng)理等個人自籌，占20%左右。公開資料顯示，該項目沒有銀行貸款，但項目的3家承建公司在項目建設(shè)期（2010-2013年）累計向銀行貸款225億元、保理7.57億元、貼現(xiàn)25.29億元、銀行承兌匯票51.18億元、保函55.2億元、信用證16.21億元、貿(mào)易融資10.05億元。由于沒有建立專門的統(tǒng)計制度，這些外部融資中有多少運用到展覽館建設(shè)項目中難以掌握。三是期限錯配風(fēng)險。PPP項目經(jīng)營周期長，據(jù)調(diào)查，江蘇省PPP項目的特許經(jīng)營期一般在15～30年之間，而以銀行貸款為主的外源融資期限普遍在10年以內(nèi)，存在“貸短用長”的期限錯配現(xiàn)象。四是追索權(quán)風(fēng)險。PPP項目通常缺少傳統(tǒng)意義上的抵押物，外部融資一般采用未來的現(xiàn)金流收入（收費權(quán)、財政補貼等）作為擔(dān)保，政府只承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任。商業(yè)銀行對項目資產(chǎn)以外的其他資產(chǎn)無追索權(quán)或有限追索權(quán)，對商業(yè)銀行傳統(tǒng)的風(fēng)險緩釋措施和控制方法提出了挑戰(zhàn)。

3.項目審批存在多頭管理，效率低下。目前，還沒有確定PPP項目的歸口監(jiān)管部門，這就導(dǎo)致審批復(fù)雜、責(zé)任不明確、項目碎片化管理。發(fā)改委、建設(shè)規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務(wù)等政府部門對相關(guān)領(lǐng)域的PPP項目都有審批權(quán)。多頭管理使項目決策和實施效率低下，企業(yè)往返于各個行政部門。這客觀上增加了項目的財務(wù)成本，降低了公共服務(wù)效率。有些優(yōu)質(zhì)PPP項目甚至因為審批過程冗長而最終“流產(chǎn)”。以江蘇省某市污水處理收購及升級項目為例。2010年，項目擬以2.67億元收購污水管理系統(tǒng)，并用3年時間將農(nóng)村和城市的污水處理廠和管道系統(tǒng)整合成—個完整的系統(tǒng)，提高運營效率。但該項目的立項審批權(quán)限在發(fā)改委，規(guī)劃選址由規(guī)劃局審批，項目建設(shè)由建設(shè)局管理，用地審批權(quán)限在土地局，建成以后的使用、管理由水利局負責(zé)，涉及眾多的部門，遲遲未獲得動工許可。2011年9月，公司最終沒能完成有關(guān)污水管網(wǎng)所有權(quán)的法定轉(zhuǎn)移手續(xù)，終止了收購計劃。這個曾被稱為“中國第一個城鄉(xiāng)一體化污水處理示范項目”未能完成。

4.缺乏科學(xué)的定價機制，無法確保各利益相關(guān)方的合理權(quán)益。一是運營階段的定價機制不健全。表現(xiàn)為政府對項目真實運作情況測算不準，給予社會資本過多承諾，甚至完全承擔(dān)了市場風(fēng)險。以北京地鐵4號線為例，為了吸引社會資本，在項目簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時，政府承諾每年對京港地鐵公司補貼6～7億元，以保證公司的合理收益。但由于預(yù)測出現(xiàn)嚴重偏差，4號線運營后，客流量迅速上升，遠超預(yù)測客流，京港公司得到了超額的投資回報。二是動態(tài)調(diào)價機制缺失。PPP項目的建設(shè)和運營周期較長，市場環(huán)境的變化必然會導(dǎo)致運行成本的波動，這就需要引入動態(tài)調(diào)價機制以保證項目正常的盈利，但江蘇省目前已投入運營PPP項目很多并沒有建立動態(tài)調(diào)價機制。以連云港東海西湖污水處理廠為例，該廠收益全部來自于縣財政根據(jù)污水處理量給予的污水處理費，污水處理費自2004年建廠以來0.86元，噸的標準一直沒有調(diào)整，而行業(yè)的一般處理費在1.2元/噸左右，隨著員工工資福利、固定資產(chǎn)維修費用、電費等成本費用的不斷上漲，目前的生產(chǎn)成本已達到0.85元/噸，項目處于微利運營狀態(tài)。

5.PPP項目建設(shè)、運營的各個環(huán)節(jié)缺乏透明度。PPP項目主要是公用事業(yè)領(lǐng)域，其服務(wù)對象多為社會公眾，因此，項目受到社會公眾的廣泛關(guān)注，這就要求項目信息必須及時公開。但現(xiàn)有PPP項目大部分缺乏透明度，主要表現(xiàn)在：決策階段，沒有征求、聽取公眾意見和建議，造成公眾對環(huán)評、安全、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)的不信任；招投標階段，招投標主體和招投標文件不規(guī)范，存在著暗箱操作的可能與風(fēng)險；在建設(shè)階段，無法做到定期公布項目建設(shè)進展及竣工驗收情況，公眾對項目建設(shè)的知情權(quán)得不到保障；在運營階段，公眾無法了解項目相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，易對項目產(chǎn)生抵觸情緒，最終導(dǎo)致項目流產(chǎn)。如蘇州“平望垃圾焚燒發(fā)電廠”項目，該項目獲得了發(fā)改委和環(huán)?？偩值呐鷱?fù)，于2008年5月動工建設(shè)。但是，由于周圍群眾擔(dān)心其難以有效降解二惡英（一級致癌物），進而導(dǎo)致太湖的生態(tài)環(huán)境進一步惡化，通過游行等方式極力反對該項目的立項運營。最后，政府迫于公眾壓力，宣布項目停工。

三、完善和推廣PPP項目的建議

1.規(guī)范PPP項目管理和運行。為維護PPP項目各方利益特別是公眾利益不受損害，必須制定一套管理辦法明確各方責(zé)任。在中央層面立法較為困難的情況下，各省應(yīng)選擇市場化程度高、投資規(guī)模大、調(diào)價機制靈活、長期合同關(guān)系清晰的PPP項目進行試點，并在此基礎(chǔ)上先行探索各自的管理暫行辦法和操作指南。管理辦法的主要內(nèi)容應(yīng)包括：對PPP范圍進行清晰的界定，明確政府部門（特別是財政部門）和私營部門各自的權(quán)利和義務(wù)，并對如何保障公眾利益作出規(guī)定；保證項目承包商通過公開透明的競爭性程序確定，建立PPP合同的修訂、退出機制以及糾紛處理機制；對PPP項目運作的一些技術(shù)因素加以規(guī)范，對項目評估、合作伙伴選擇、招投標、合同訂立、投資建設(shè)、項目補貼、風(fēng)險管理、績效評估等方面做出規(guī)定。操作指南則要對PPP項目承接主體的準入條件、推進PPP模式的基本流程和實施PPP模式的法律文本要點等內(nèi)容進行詳細說明，以實現(xiàn)項目的操作規(guī)范化和流程清晰化。

2.將PPP項目中的政府償債責(zé)任納入預(yù)算，研究制定地方政府的PPP項目規(guī)模上限。為避免PPP項目成為地方性債務(wù)的新敞口，財政部門要抓緊編制地方政府資產(chǎn)負債表，并將符合條件的PPP項目的資產(chǎn)和負債計入其中。省級財政部門應(yīng)建立專門的PPP項目名錄管理系統(tǒng)和財政補貼監(jiān)測統(tǒng)計系統(tǒng)，按照《地方政府存量債務(wù)清理處置辦法》指導(dǎo)地市級財政部門確定合理的財政補貼。在PPP項目中確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要按性質(zhì)納入相應(yīng)的政府預(yù)算管理。重點做好融資平臺公司項目向PPP項目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險控制工作。網(wǎng)可考慮根據(jù)各地級市的具體情況設(shè)立PPP上限，具體指標包括：PPP項目總合同額/當(dāng)?shù)卣?dāng)期財政收入（或GDP）；PPP債務(wù)總額/當(dāng)?shù)卣?dāng)期財政收入（或GDP）；政府對PPP的負債、擔(dān)保/當(dāng)?shù)卣?dāng)期財政收入（或GDP），等。

3.加強“一行三會”和地方政府的協(xié)調(diào)合作，防控金融風(fēng)險。一是合理安排PPP項目期限結(jié)構(gòu)，避免財政風(fēng)險金融化。各地財政部門要對轄內(nèi)的PPP項目做出統(tǒng)一規(guī)劃，合理確定PPP項目債務(wù)的期限安排，避免集中到期導(dǎo)致償付風(fēng)險。在項目前期準備開發(fā)階段，要引導(dǎo)項目各參與方根據(jù)區(qū)域債務(wù)期限特點安排債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，制定合理的融資規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，金融機構(gòu)對項目現(xiàn)金流和政府的支持安排等進行分析，確定融資支持的還款方式、還款周期等關(guān)鍵要素，有效規(guī)避金融風(fēng)險。二是推進確權(quán)工作，為PPP項目融資提供有效質(zhì)押物。開展收費權(quán)、排污權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等的確權(quán)工作，建立產(chǎn)權(quán)交易市場，鼓勵金融機構(gòu)開展擔(dān)保類創(chuàng)新貸款業(yè)務(wù)。支持銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)放工程供熱、供水、污水處理、發(fā)電等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，允許將相關(guān)收益作為還款來源。三是充分利用直接融資工具，滿足PPP項目長期資金需求。鼓勵PPP項目采用公司債券、項目收益?zhèn)?、企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式通過債券市場融資。在加強監(jiān)管的前提下，鼓勵通過開展債權(quán)投資計劃、資產(chǎn)證券化、股權(quán)投資計劃等融資工具為PPP項目提供長期資金，緩解期限錯配問題。四是由金融監(jiān)管部門聯(lián)合財政、發(fā)改委等部門建立專門的PPP項目統(tǒng)計制度，對PPP項目融資情況進行專項統(tǒng)計監(jiān)測，將項目相關(guān)方融資及使用情況納入監(jiān)測系統(tǒng)，避免信貸違規(guī)挪用。

4.建立科學(xué)的定價和績效評價機制，實現(xiàn)政府、私營部門和社會公眾利益共享。一是建立成本信息對稱機制?！俺杀炯雍侠砝麧櫋痹瓌t在確定PPP項目產(chǎn)品初期價格上依然有效，但關(guān)鍵是使雙方的成本信息對稱。要進一步完善招投標機制，發(fā)揮競標在價格發(fā)現(xiàn)方面的功能，使私人部門成本公開化。政府相關(guān)部門也要定期開展成本調(diào)查，提高成本管理水平，確保私人部門如實反映成本信息。二是建立動態(tài)調(diào)整的收費定價機制。為保持對社會資本足夠的吸引力，需要定期對價格進行調(diào)整。參考國內(nèi)外PPP項目運作的成功經(jīng)驗，以3-5年為周期進行調(diào)整比較合適，事先設(shè)置一個盈利的上下限，再綜合考慮服務(wù)需求量、通貨膨脹率、當(dāng)?shù)仄骄杖搿⑷谫Y成本等因素，讓社會資本盈利但不暴利。三是建立嚴格的外部績效評價機制。構(gòu)建包括政府相關(guān)部門（財政、審計等）、中介機構(gòu)、專家、社會公眾在內(nèi)的多層次評價體系，進行事前、事中、事后的全過程評價。重點在于組建一批有專業(yè)知識和實務(wù)能力的第三方中介組織，由政府聘請，負責(zé)對項目建設(shè)等進行綜合績效評價，以確保項目運營實現(xiàn)預(yù)期的效果。

5.定期公布披露PPP項目詳細信息，保證建設(shè)和運營公開透明。一是定期公布PPP項目儲備，說明這些項目準備何時招標，何時開工建設(shè)，社會資本的資質(zhì)要求等內(nèi)容；二是定期公布進入規(guī)劃的項目情況，尤其是環(huán)評、安全等涉及到公共利益的信息；三是定期公布項目招投標情況，以及在建項目建設(shè)進展及竣工驗收情況；四是在特許經(jīng)營期內(nèi)，要求特許經(jīng)營者定期公布其有關(guān)特許經(jīng)營的財務(wù)信息；五是定期統(tǒng)計地方政府資產(chǎn)負債表的PPP項目的資產(chǎn)和負債，并公布信息，以有效控制PPP項目的財政風(fēng)險。

（責(zé)任編輯、校對：盧艷茹）