申海平（上海對外經(jīng)貿(mào)大學法學院，上海 200335）

誰在設定行政收費項目？
——基于318項行政收費設定依據(jù)和主體的實證研究

申海平
（上海對外經(jīng)貿(mào)大學法學院，上海 200335）

通過對《全國收費清單》和《上海收費目錄》中共318項行政收費設定依據(jù)和主體的統(tǒng)計表明，全國人大及其常委會通過法律設定的行政收費項目占17.3%，國務院通過行政法規(guī)設定的占5.7%，部門規(guī)章“設定”的占4.4%，而財政部和國家發(fā)展改革委員會通過行政規(guī)范性文件設定的占56.3%，上海市地方性法規(guī)和政府規(guī)章設定的僅占6.2%?；诮y(tǒng)計數(shù)據(jù)和當前的有關法律規(guī)定和行政收費審批制度，分析發(fā)現(xiàn)，行政收費設定的最重要主體是財政部和國家發(fā)展改革委員會，設定形式主要為行政規(guī)范性文件，部門規(guī)章并不能設定行政收費；中央機關設定的收費項目占絕大多數(shù)，地方設定的行政收費數(shù)量有限。同時也發(fā)現(xiàn)，相比于有權立法的主體，有權設定行政收費項目的主體數(shù)量有限。

行政收費 設定依據(jù) 設定主體

一、問題的提出

長期以來，社會各界對行政收費項目過多、過亂的情況一直高度關注，并有觀點認為“收費之多、之亂，與收費依據(jù)之多、之亂有著必然的聯(lián)系”。①黃慶暢：《行政收費法：緣何千呼萬喚不出來？》，《人民日報》2007年11月14日第13版。有學者認為，由于行政收費權的設定分散在各個法律、法規(guī)和規(guī)章中，甚至大量出現(xiàn)在行政規(guī)定中，行政收費之亂的根源也大致可以歸咎于行政收費設定權這一亂象。②章劍生：《行政收費的理由、依據(jù)和監(jiān)督》，《行政法學研究》2014年第2期。行政收費的設定，是行政收費最核心的問題，是一切行政收費的起點，也是實施收費、進行收費監(jiān)督以及解決收費爭議的依據(jù)。③應松年主編：《行政法與行政訴訟法（上）》，中國法制出版社2009年版，第358頁。要治理這種亂象，必須要從規(guī)范行政收費設定上入手才能從根本上解決問題。④劉莘：《論行政收費的設定和監(jiān)督》，《政法論壇》2000年第3期。不論是對行政收費的設定進行研究，還是要對其進行立法規(guī)范，首先應當對現(xiàn)有的行政收費項目的設定現(xiàn)狀有一個清楚的認識。否則，這樣的研究或者立法就失去了方向。那么，到底是哪些規(guī)范和主體在設定行政收費呢？是否如學者所言，大多數(shù)行政收費項目是依據(jù)規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件征收的呢？①陳小燕：《行政收費制度完善研究》，《國家行政學院學報》2009年第4期。

“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權?！?002年，王成棟等人曾對我國法律涉及行政收費的規(guī)范進行過整理和分析。②王成棟、葛波蔚、滿學惠：《行政收費的法治進路——對中國現(xiàn)行法律涉及收費規(guī)范的整理及分析》，《行政法學研究》2002年第3期。但設定行政收費的規(guī)范不限于法律，因此上述整理和分析未能對哪些規(guī)范和主體在設定行政收費給出較為全面的數(shù)據(jù)。有鑒于此，筆者將對財政部公告2014年第80號公布的《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費目錄清單》（以下簡稱《全國收費清單》）和上海市財政局、上海市物價局公布的《上海市行政事業(yè)性收費項目目錄（2014版）》（滬財預［2014］33號）（以下簡稱《上海收費目錄》）中收費項目的設定依據(jù)進行檢索，并以檢索結果為基礎，對收費項目的設定依據(jù)和設定主體予以量化統(tǒng)計和分析，以期能對當前設定行政收費項目的依據(jù)和主體的整體狀況作出客觀、準確的實證描述，探求當前設定行政收費項目的依據(jù)和主體的特點，在為科學、準確地認識行政收費項目設定依據(jù)和主體提供可靠數(shù)據(jù)的同時，能為深入研究行政收費理論和推進行政收費立法奠定基礎。

需要說明的是，本文研究的是當前合法的行政收費的設定狀況。依據(jù)《全國收費清單》和《上海收費目錄》中的收費項目是“按照法律、行政法規(guī)和國家有關政策規(guī)定設立的行政事業(yè)性收費”，“目錄清單之外的行政事業(yè)性收費和政府性基金，一律不得執(zhí)行，公民、法人和其他組織有權拒絕繳納。”本文以《全國收費清單》和《上海收費目錄》中的收費項目為統(tǒng)計對象，并不否定當前實踐中存在著這些項目之外的行政收費。例如，近年來教育領域的亂收費現(xiàn)象仍時有發(fā)生。③宗河：《教育部通報5起教育亂收費典型問題》，《中國教育報》2014年8月5日第1版；焦新：《全國治理教育亂收費部際聯(lián)席會議辦公室通報8起教育亂收費查處情況》，《中國教育報》2014年1月27日第1版；柴葳：《教育部通報6起教育亂收費典型案件》，《中國教育報》2013年7月4日第1版。但這些亂收費本身并不合法，依據(jù)《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第5條的規(guī)定，擅自設立行政事業(yè)性收費項目的，應當對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予降級或者撤職處分。

二、行政收費的統(tǒng)計樣本和設定依據(jù)的檢索

要對行政收費項目的設定依據(jù)和設定主體予以量化統(tǒng)計和分析，首先要確定統(tǒng)計的樣本，即要選取哪些行政收費項目進行統(tǒng)計，然后獲得這些行政收費項目的設定依據(jù)，方可進而從設定依據(jù)發(fā)現(xiàn)設定主體。本部分將對何為行政收費加以簡要討論，對行政收費統(tǒng)計樣本作出說明，并對行政收費設定依據(jù)的檢索方法予以交代。

（一）行政收費和行政事業(yè)性收費

行政收費作為一種型式化（或稱模式化）的行政行為，在我國許多行政法學教科書中都專列一節(jié)或者作為行政征收的下位概念專列一小節(jié)單獨加以討論。十屆全國人大常委會和十一屆全國人大常委會曾分別將“行政收費法”和“行政收費管理法”納入立法規(guī)劃。④參見《十屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，《法制日報》2003年12月18日；《十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2008年第7期。但在當前我國有關收費的法律性文件中，并無“行政收費”一詞。在制定法上，行政收費通常被表述為“行政事業(yè)性收費”。⑤章劍生：《行政收費的理由、依據(jù)和監(jiān)督》，《行政法學研究》2014年第2期?，F(xiàn)行有效的法律中，有4件法律包含“行政事業(yè)性收費”一詞。⑥參見《殘疾人保障法》第36條、《就業(yè)促進法》第18條、《企業(yè)所得稅法》第7條和《預算法》第27條。本段中，法律、行政法規(guī)中“行政事業(yè)性收費”一詞的統(tǒng)計數(shù)據(jù)均來自中國人大網(wǎng)中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)（http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1. cbs）檢索結果，最后訪問日期：2015年5月12日。現(xiàn)行有效的行政法規(guī)中，有8件行政法規(guī)包含“行政事業(yè)性收費”一詞。①參見《退役士兵安置條例》第22條、《審計法實施條例》第3條、《汶川地震災后恢復重建條例》第58條、《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》、《企業(yè)所得稅法實施條例》第26條、《政府信息公開條例》第10條、《殘疾人就業(yè)條例》第19條和《公安機關組織管理條例》第23條。該詞在地方性法規(guī)和政府規(guī)章中出現(xiàn)則更為頻繁。

行政事業(yè)性收費與行政收費盡管名稱不同，但并無本質(zhì)區(qū)別。按照《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》第3條的規(guī)定，②財政部、國家發(fā)展改革委員會：《關于發(fā)布<行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法>的通知》（2004年12月30日財綜[2004]100號）?！度珖召M清單》和《上海收費目錄》中的行政事業(yè)性收費是指國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據(jù)法律法規(guī)等有關規(guī)定，依照國務院規(guī)定程序批準，在向公民、法人提供特定公共服務過程中，按照成本補償和非營利原則向特定對象收取的費用。行政事業(yè)性收費至少具有以下三個特點：一是收費主體是國家機關或代行政府職能的相關機構；二是收費主體實施收費的原因是提供了特定管理或服務；三是收取的費用是補償性的，而不是營利性的。③趙小平主編：《行政事業(yè)性收費標準管理暫行辦法解讀》，中國市場出版社2006年版，第18頁。早在100多年前，德國法學家耶利內(nèi)克在區(qū)分公法費用和私法費用時就認為，區(qū)分二者的可靠標準為，國家征收費用的行為僅僅是為共同利益還是也帶有營利目的。④[德]格奧格·耶利內(nèi)克：《主觀公法權利體系》，曾韜、趙天書譯，中國政法大學出版社2012年版，194頁。行政事業(yè)性收費由國家機關或代行政府職能的相關機構收取，具有非營利性，無疑屬于行政收費。

需要指出的是，在我國，許多事業(yè)單位，包括一些履行行政職能的事業(yè)單位，除在履行行政職能時收取一定的費用外，還在以市場主體身份提供產(chǎn)品和服務并收取相應費用。這類費用，體現(xiàn)出明顯的市場經(jīng)營服務特征，屬于私法上的費用，并不包括在上述行政事業(yè)性收費中。2000年國務院發(fā)布的《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第3條第2款也明確規(guī)定：“事業(yè)單位因提供服務收取的經(jīng)營服務性收費不屬于行政事業(yè)性收費?！?/p>

此外，能否將所有行政事業(yè)性收費都認定為是行政收費，學界并非沒有爭議。例如，即使認可行政收費在我國法律中通常被表述為“行政事業(yè)性收費”的學者也認為，作為行政事業(yè)性收費項目的“土地閑置費”和“社會撫養(yǎng)費”因具有對違法（約）行為的罰懲性，與行政收費制度的目的、功能大相徑庭，并不是行政收費項目。⑤章劍生：《行政收費的理由、依據(jù)和監(jiān)督》，《行政法學研究》2014年第2期。當然，這一判斷是否準確，還有待進一步論證。本文也認為，由于對一些收費項目的性質(zhì)把握不清，難免將一些非行政收費項目納入行政事業(yè)性收費項目目錄，但這種誤判的數(shù)量應該并不多，否則，這些行政事業(yè)性收費項目目錄就會名不副實。鑒于本文統(tǒng)計的《全國收費清單》和《上海收費目錄》中行政事業(yè)性收費項目數(shù)量達318項，一些個別項目的統(tǒng)計誤差應該不會影響到整體數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析以及相應的結論。

（二）行政收費統(tǒng)計樣本的選定

要清楚地掌握誰在設定行政收費項目，最好是能將行政收費項目的依據(jù)逐一進行檢索，并厘清這些行政收費項目的設定主體。鑒于設定行政收費的規(guī)章和行政規(guī)范性文件的數(shù)量可能巨大，如果對其一一進行檢索并認定，工作量巨大。而目前財政部和各省、自治區(qū)、直轄市財政部門公布的行政事業(yè)性收費清單和目錄，為統(tǒng)計行政收費項目的設定依據(jù)和主體提供了基礎。

根據(jù)《財政部關于公布行政事業(yè)性收費和政府性基金目錄清單的公告》（公告2014年第80號）的規(guī)定，除《全國收費清單》、《全國政府性基金目錄清單》和各省、自治區(qū)、直轄市財政部門公布的本地區(qū)實施的行政事業(yè)性收費目錄清單之外的行政事業(yè)性收費和政府性基金，一律不得執(zhí)行，公民、法人和其他組織有權拒絕繳納。這就是說，在某一地方，所有的行政收費項目都應當包括在《全國收費清單》和省、自治區(qū)、直轄市財政部門公布的本地區(qū)實施的行政事業(yè)性收費目錄清單中。省、自治區(qū)、直轄市財政部門公布的本地區(qū)實施的行政事業(yè)性收費目錄清單中，已包括了在本地區(qū)實施的全國性行政事業(yè)性收費項目。以上海為例，除上海市財政局、上海市物價局公布的《上海收費目錄》中的收費項目外，中央駐滬單位也會按照《全國收費清單》的收費項目收取行政事業(yè)性收費。因此，在某一地方，有多少項行政收費，則可以根據(jù)目錄加以判斷。這樣，如果能查詢到這些目錄中的行政收費項目的收費依據(jù)，就能夠根據(jù)依據(jù)的制定機關來統(tǒng)計這些項目的設定主體。如此，可以選擇以行政事業(yè)性收費目錄清單為基礎，來統(tǒng)計行政收費項目的設定依據(jù)和主體。

各省、自治區(qū)、直轄市財政部門公布的本地區(qū)實施的行政事業(yè)性收費目錄清單中項目數(shù)量各有不同，各地行政收費項目數(shù)量不盡相同。例如，《上海收費目錄》共列出收費項目193項，山東的行政事業(yè)性目錄清單包括中央立項的行政事業(yè)性收費104項和省級立項的24項，安徽省公布的行政事業(yè)性收費目錄清單則包括中央立項的行政事業(yè)性收費85項和省級設立的27項。①有關山東省和安徽省的數(shù)據(jù)來源是，《山東省財政廳山東省物價局關于發(fā)布行政事業(yè)性收費和政府性基金項目目錄清單的公告》之附件1：《山東省行政事業(yè)性收費目錄清單》（2014年12月26日發(fā)布）和《安徽省財政廳關于公布行政事業(yè)性收費目錄清單的公告》之附件《安徽省行政事業(yè)性收費目錄清單》（2014年12月8日公布）。再加中央駐各省、自治區(qū)、直轄市的單位的收費項目會有所不同，因此每一省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)的行政收費項目就更會有所不同。②需要說明的是，不同地方的行政收費項目數(shù)量并不具有可比性。對此，以下將有所述及。

各省、自治區(qū)、直轄市行政收費項目數(shù)量各有不同，并且互有重復，因此，要準確地計算出我國目前到底有多少項行政收費并不容易。當然，要全面掌握誰在設定行政收費，最好的方法就是將全國所有的行政收費項目的依據(jù)一一進行查看，厘清其設定主體。這種方法并非不可能，但同樣面臨著工作量巨大的問題。鑒于在某一省、自治區(qū)、直轄市，行政收費的項目總和不會超過《全國收費清單》中項目和該地方所發(fā)布的收費清單中所設定的項目總和，如果選擇某一省、自治區(qū)或者直轄市行政收費項目的總和，作為行政收費項目設定依據(jù)和主體檢索、統(tǒng)計的一個典型，并以此典型的統(tǒng)計結果來真實、迅速地概括和反映當前我國設定行政收費項目的依據(jù)和主體的情況，是完全可行的。

有鑒于此，筆者擬對《全國收費清單》和《上海收費目錄》中收費項目的設定依據(jù)進行逐一檢索，試圖發(fā)現(xiàn)這些行政收費項目的設定主體。在地方收費目錄清單中，選擇了《上海收費目錄》，首先基于筆者手上已有現(xiàn)行有效的所有上海市地方性法規(guī)、政府規(guī)章的電子數(shù)據(jù)庫，可以較為便捷地檢索出《上海收費目錄》中哪些收費項目是由上海市地方性法規(guī)、政府規(guī)章所設定。如果選擇其他省、自治區(qū)或者直轄市，在沒有完整的該地的地方性法規(guī)和政府規(guī)章電子數(shù)據(jù)庫的情形下，要檢索出該地所設定的收費項目就不那么容易。其次，不管選擇哪個省、自治區(qū)或者直轄市，并不會嚴重影響統(tǒng)計結果的代表性。目前，各省、自治區(qū)、直轄市在《全國收費清單》之外自行設立的行政收費項目數(shù)量都非常有限，選擇哪一個地方作為典型進行統(tǒng)計，雖略有出入，但不會對統(tǒng)計結果有著根本性的改變。對此，本文將在結語部分對此作進一步說明。

2014年財政部公布的《全國收費清單》共列出一級收費項目116項，有的一級項目下設有二級項目甚至三級項目。例如，一級項目考試考務費又專門以附表方式列出了94個二級項目?！渡虾Ｊ召M目錄》則列出了193項收費項目，其中的大部分項目與《全國收費清單》列出的項目相同，或者包含于一些項目之中。例如，《全國收費清單》中的一級項目公安部門的證照費具體包括外國人證件費、公民出入境證件費等7類二級項目，而外國人證件費這一二級項目又進一步被細分為居留許可、永久居留申請、永久居留證、出入境證、旅行證5類三級項目?！渡虾Ｊ召M目錄》的193項收費中，居留證、永久居留申請、永久居留證、出入境證、旅行證等就占了5項。①正是由于分項的標準不同，不同地方所公布的行政收費項目的數(shù)量很難進行直接對比。例如山東、安徽的清單與《全國收費清單》一樣，同樣將公安部門的證照費列為了一項，這與《上海收費目錄》按照證照費中的小項計算項目總數(shù)，不具有可比性。在不考慮如何分項更為科學的前提下，為統(tǒng)計上的可比性和準確性，筆者將《全國收費清單》中116項中的小項（包括94項考試考務費）進行了逐一拆分。拆分后，《全國收費清單》中收費項目總數(shù)為270項。同時，將《上海收費目錄》中的收費項目與《全國收費清單》中收費項目一一對照，發(fā)現(xiàn)有145項收費項目相同或者被包含在《全國收費清單》中的一些收費項目中。②需要說明的是，在對照認定中，容易判斷的是收費項目名稱完全相同的重復項目。而對于項目名稱盡管不同，但實際所指為一項，或者被包含在《全國收費清單》中的一些收費項目，則是通過查看具體的設定依據(jù)加以判定。例如《上海收費目錄》中的“民防工程建設費”，在《全國收費清單》中為“防空地下室易地建設費”，但設定依據(jù)均為“中發(fā)[2001]9號”，征收的對象都是不能修建防空地下室的項目。因此，對于上海市轄區(qū)內(nèi)的公民、法人和其他組織，行政收費的項目總數(shù)為“270+193-145=318”項。

（三）行政收費設定依據(jù)的檢索

隨著《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》中“設定”一詞的使用，“設定”已成為理論界和實務界所接受的法律概念，是指在沒有上位法規(guī)定的前提下所進行的創(chuàng)制。根據(jù)已有的研究，創(chuàng)制行政收費項目的規(guī)范依據(jù)，包括法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件等。③劉莘：《論行政收費的設定和監(jiān)督》，《政法論壇》2000年第3期。本文對318項行政收費的設定依據(jù)采取以下檢索方法進行了檢索：

一是通過《全國收費清單》列出的“政策依據(jù)”和《上海收費目錄》列出的“批準依據(jù)”來檢索一些行政收費項目的設定依據(jù)。例如《全國收費清單》對于礦產(chǎn)資源補償費、土地復墾費、土地閑置費、城鎮(zhèn)污水處理費、進口貨物滯報金等10多項收費，列出了“國務院148號令”、“《土地管理法》”、“《城市排水和污水處理條例》”、“海關總署令第128號”等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的名稱或者文號等。《上海收費目錄》對于特種作業(yè)人員安全技術考試費、道路運輸管理證照工本費、公路路產(chǎn)損壞賠（補）償費等40多項收費，列出了“《公路法》”、“國務院令第406號”、“市人大公告2011年第37號”、“市政府令2012年第85號”等法律、法規(guī)、規(guī)章的名稱或者文號。依據(jù)這些法律、法規(guī)、規(guī)章的名稱或者文號，可以找出相應的法律、法規(guī)、規(guī)章，并檢索到具體的設定條款。

二是對于《全國收費清單》中未列出法律、法規(guī)、規(guī)章設定依據(jù)的收費項目，通過將項目名稱或項目名稱中的關鍵詞，在北大法寶（http：//www. pkulaw.cn）“法律法規(guī)”“全文”中進行檢索，確定某一收費項目是否有法律、法規(guī)、規(guī)章等的設定依據(jù)。④需要檢索的行政收費項目100多項，檢索在2015年3月20日至22日間陸續(xù)完成。對于《上海收費目錄》中自行立項的行政收費項目，未列出法律、法規(guī)、規(guī)章設定依據(jù)的，按照上述同樣方法在現(xiàn)行有效的上海市地方性法規(guī)、政府規(guī)章電子數(shù)據(jù)庫進行了查找。⑤上海市地方性法規(guī)、政府規(guī)章電子數(shù)據(jù)庫為word文檔，由筆者根據(jù)上海市人民代表大會常務委員會法制工作委員會編印的《上海市地方性法規(guī)匯編（2012年版）》和上海市人民政府法制辦公室編印的《上海市政府規(guī)章匯編（2010年版）》為基礎創(chuàng)建，收錄的上海市地方性法規(guī)、政府規(guī)章截止時間為2014年12月31日（發(fā)布時間）?！度珖召M清單》“政策依據(jù)”一欄和《上海收費目錄》“批準依據(jù)”一欄中列出的多為國家物價局（1994年并入國家發(fā)展改革委員會）、國家計劃委員會（1998年改組為國家發(fā)展計劃委員會）、國家發(fā)展計劃委員會（2003年改組為國家發(fā)展和改革委員會）、國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)展改革委）、財政部等部門發(fā)布的行政規(guī)范性文件的文號。但實際上，許多收費項目是由法律、法規(guī)或者規(guī)章設定。例如，“外國人簽證費”，《全國收費清單》列出的“政策依據(jù)”為“計價格［2003］392號、［1992］價費字240號、公通字［2000］99號”，《上海收費目錄》列出的“批準依據(jù)”為“價費字［92］240號、價格［2003］392號”。在北大法寶中通過檢索“簽證費”，就會發(fā)現(xiàn)該收費項目由《出境入境管理法》第92條設定。⑥該條規(guī)定：“外國人申請辦理簽證、外國人停留居留證件等出境入境證件或者申請辦理證件延期、變更的，應當按照規(guī)定繳納簽證費、證件費?！?/p>

三是對于通過以上兩種方法未能找到明確的法律、法規(guī)、規(guī)章等依據(jù)的，筆者根據(jù)經(jīng)驗，通過查找與這些收費項目相關的法律法規(guī)，確定其依據(jù)。例如，《全國收費清單》中“土地登記費”和“房屋所有權登記費”，就難以使用以上兩種方式找到其設定依據(jù)，但經(jīng)查閱《物權法》，這兩項收費明顯屬于《物權法》第22條規(guī)定的“不動產(chǎn)登記費”，即這兩項收費由《物權法》設定。

四是對于通過以上三種方法未能找到明確的法律、法規(guī)、規(guī)章等依據(jù)的行政收費項目，均認定《全國收費清單》中“政策依據(jù)”和《上海收費目錄》中“批準依據(jù)”一欄列出的相應的行政規(guī)范性文件文號對應的文件為設定依據(jù)。

需要說明的是，有些行政收費的依據(jù)規(guī)定非常清楚，直接規(guī)定了可以或者應當收取費用，但有的并沒有作出如此直接的規(guī)定，而是間接地對行政收費項目作出了規(guī)定，或者對于收費予以了授權規(guī)定，本文同樣將其作為收費的設定依據(jù)。例如《國境衛(wèi)生檢疫法》第26條規(guī)定：“國境衛(wèi)生檢疫機關實施衛(wèi)生檢疫，按照國家規(guī)定收取費用。”《進出境動植物檢疫法》第48條規(guī)定：“口岸動植物檢疫機關實施檢疫依照規(guī)定收費。收費辦法由國務院農(nóng)業(yè)行政主管部門會同國務院物價等有關主管部門制定?！睂φ铡度珖召M清單》中的“出入境檢驗檢疫費”，這兩部法律的條款都沒有對此項收費作出直接明確的規(guī)定，但依據(jù)上述標準，本文認定以上兩部法律為該項收費的設定依據(jù)。

三、行政收費設定依據(jù)和主體的統(tǒng)計

（一）行政收費設定依據(jù)和主體的統(tǒng)計方法

在獲得318項行政收費設定依據(jù)的規(guī)范后，將這些設定依據(jù)按照法律、行政法規(guī)、①需要說明的是，按照《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法[2004]96號）的規(guī)定，對于《立法法》施行以前，經(jīng)國務院批準、由國務院部門公布的規(guī)范性文件，在統(tǒng)計時，作為行政法規(guī)進行了統(tǒng)計，設定主體則相應地統(tǒng)計為國務院。地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件分別進行統(tǒng)計。一項行政收費同時具有兩種或者兩種以上依據(jù)的，設定依據(jù)僅統(tǒng)計最高位階的規(guī)范。部門規(guī)章和地方政府規(guī)章同時設定的，僅統(tǒng)計部門規(guī)章。②規(guī)章能否設定行政收費項目，其后分析中將再加討論。此處，先推定規(guī)章具有設定行政收費的權限，并對其進行統(tǒng)計。

按照《立法法》的規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的制定主體法定。法律的制定主體為全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱全國人大及其常委會），行政法規(guī)的制定主體為國務院，部門規(guī)章的制定主體為國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構（以下簡稱國務院部委），本文中地方性法規(guī)的制定主體為上海市人民代表大會和上海市人民代表大會常務委員會（以下簡稱上海市人大及其常委會），地方政府規(guī)章的制定主體為上海市人民政府。其中，鑒于全國人民代表大會設定的行政收費項目的數(shù)量并不多，因此將全國人大及其常委會共同作為一個設定主體予以統(tǒng)計。同樣，對上海市人大及其常委會也作為一個設定主體予以統(tǒng)計。

（二）318項行政收費的設定依據(jù)和主體

經(jīng)對318項行政收費的設定依據(jù)和主體進行統(tǒng)計，按照其位階順序排列形成統(tǒng)計表1。

表1　318項行政收費的設定依據(jù)和主體

（三）上海自行立項的行政收費項目的設定依據(jù)和主體

《上海收費目錄》中有145項收費項目與《全國收費清單》中的收費項目相同或者包含在《全國收費清單》中的一些收費項目中。因此，《上海收費目錄》中上海自行立項的行政收費項目有“193-145=48”項。為進一步觀察這48項行政收費的設定依據(jù)和主體，經(jīng)統(tǒng)計，按照其位階順序排列形成統(tǒng)計表2。

表2　上海自行立項的行政收費項目的設定依據(jù)和主體

四、行政收費設定依據(jù)的現(xiàn)實狀況

通過表1和表2，至少可以發(fā)現(xiàn)，當前行政收費設定依據(jù)的狀況具有以下特點：

（一）法律、法規(guī)設定了36.1%的行政收費項目

表1的統(tǒng)計結果表明，318項行政收費，法律設定了55項，占比為17.3%，行政法規(guī)設定了50項，占比為15.7%，地方性法規(guī)設定了10項，占比為3.1%，合計由法律、法規(guī)設定的行政收費占比為36.1%。依據(jù)《立法法》和《行政訴訟法》，相比于規(guī)章和行政規(guī)范性文件，法律、法規(guī)具有較高的法律效力。這一統(tǒng)計結果說明，行政收費的依據(jù)，法律位階較高的規(guī)范數(shù)量有限。

表1的統(tǒng)計結果表明，法律設定了55項行政收費，這與學者曾統(tǒng)計出法律規(guī)定的收費項目或者名稱有92項之多有著很大的出入。這92項是由1980年到1999年這二十年間制定的法律所規(guī)定的，③王成棟、葛波蔚、滿學惠：《行政收費的法治進路——對中國現(xiàn)行法律涉及收費規(guī)范的整理及分析》，《行政法學研究》2002年第3期。是否經(jīng)過十多年后，其中的許多項目已在法律的修訂和廢止中被取消？經(jīng)將這92項收費項目或者名稱進行分析后，發(fā)現(xiàn)主要原因如下：一是該92項收費中至少包括了18項企業(yè)收費或者其他平等民商事主體之間的費用，例如《鐵路法》第21條規(guī)定的保管費和第25條規(guī)定的運輸雜費、票價率、運價率、特定運價率、臨時運價率、地方鐵路票價率、專用票價率、專用運價率，《民用航空法》第97條規(guī)定的國內(nèi)運價、國際運價，1986年制定的《郵政法》第15條規(guī)定的郵政業(yè)務基本資費和非基本資費（2009年修訂的《郵政法》第39條規(guī)定了郵政普遍服務業(yè)務資費、郵政企業(yè)專營業(yè)務資費、機要通信資費等），1988年制定的《水法》第34條（2009年修訂后的第55條）規(guī)定的水費，《電力法》第33條規(guī)定的電費和第42條規(guī)定的增容收費，《律師法》規(guī)定的律師收費，《民事訴訟法》第253條規(guī)定的遲延履行金等。這些收費屬于私法上的費用，不屬于行政收費，自然不在《全國收費清單》和《上海收費目錄》中。二是該92項收費中的7項被收入《全國政府性基金目錄清單》，④該目錄清單為財政部公告2014年第80號的附件3，《全國收費清單》為該公告的附件1。未列入《全國收費清單》中，屬于政府性基金，①《全國政府性基金目錄清單》共列出25項基金，其中以“費”字為后綴的基金項目有港口建設費、高等級公路車輛通行附加費（海南）、城市基礎設施配套費、文化事業(yè)建設費和森林植被恢復費5項。關于政府性基金的性質(zhì)及其與行政收費的關系，由于本文的研究主題和方法所限，在此不予討論。包括水利建設基金、教育事業(yè)費附加、教育費附加、教育地方附加費、森林生態(tài)效益補償基金、森林植被恢復費、新菜地開發(fā)建設基金等。其中，教育事業(yè)費附加、教育費附加、教育地方附加費三項對應的是《全國政府性基金目錄清單》中教育費附加和地方教育費附加兩項。除上述原因之外，該92項收費中還至少有6項僅憑其名稱難以查找到與之有關的法律條款，或者借助相應的法律條款還難以判定其是否屬于行政收費，這6項是公益事業(yè)收費、引渡費用、治理費用、研究開發(fā)資金、科技成果轉(zhuǎn)化基金和風險基金等。

（二）規(guī)章“設定”了7.5%的行政收費項目

表1的統(tǒng)計結果表明，在《全國收費清單》中，部門規(guī)章“設定”的行政收費項目僅占4.4%，地方政府規(guī)章“設定”的收費項目僅占3.1%，兩項相加共計7.5%。規(guī)章“設定”的行政收費項目占所有項目的比重不足一成。即使與法律、行政法規(guī)設定的項目數(shù)量相比，規(guī)章“設定”的收費項目數(shù)量也是少于法律、行政法規(guī)設定的數(shù)量。

但規(guī)章“設定”行政收費項目的說法并不準確。按照當前我國行政收費項目審批管理制度和《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》的規(guī)定，除財政部和國家發(fā)展改革委員會之外制定的部門規(guī)章不具有行政收費項目的設定權。依據(jù)《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》第4條的規(guī)定，收費項目實行中央和省兩級審批制度，不管法律、法規(guī)是否已設定收費項目，都需要進行審批。依據(jù)該辦法第18條的規(guī)定，申請設立收費項目，應當提交有關收費的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)的，應當提交有關資料或?qū)κ召M理由進行詳細說明。根據(jù)上述規(guī)定，規(guī)章并不是收費審批立項的依據(jù)。但例外的是，依據(jù)《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第3條第1款第1項的規(guī)定，財政部門與計劃部門共同發(fā)布的規(guī)章或者規(guī)定，可以設定行政收費項目。因此，在部門規(guī)章中，財政部和國家發(fā)展改革委員會制定的部門規(guī)章可以設定行政收費項目。但除財政部和國家發(fā)展改革委員會共同制定的部門規(guī)章之外，其他國務院部委制定的規(guī)章，如“設定”了行政收費項目，就違反了《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第3條的規(guī)定；同時，按照《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》第18條的規(guī)定，這些規(guī)章也不能作為申請設立該收費項目的依據(jù)。

省級政府規(guī)章，則具有行政收費項目的設定權。按照《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》第4條和第18條的規(guī)定，省級政府制定的規(guī)章同樣不具有行政收費項目的設定權。但按照《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第3條第1款第1項的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的政府規(guī)章或者規(guī)定是收費的依據(jù)之一。按照《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》第9條的規(guī)定，省級政府是重要收費項目和面向企業(yè)的收費項目的審批主體。如果在法律、法規(guī)沒有設定一項重要收費或者面向企業(yè)的收費情形下，省級政府通過審批批準了這項收費，這種批準實際上是設定了收費。同時，依據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第66條第1款的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市財政、價格主管部門受省、自治區(qū)、直轄市人民政府的統(tǒng)一領導。如此，如果省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章設定了行政收費事項，相應的省、自治區(qū)、直轄市財政、價格主管部門應當執(zhí)行，即在行政收費立項審批中，應當按照規(guī)章規(guī)定，通過相應的行政收費事項的審批。因此，省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章事實上具有設定行政收費事項的權力。

不具有行政收費項目設定權的部門規(guī)章如果“設定”了收費項目，但未通過立項審批，即部門規(guī)章所設收費項目被擱置，將損害部門規(guī)章和規(guī)章制定主體的權威性。由此，國務院部委在規(guī)章制定中也就不會注重收費項目的“設定”。對于省、自治區(qū)、直轄市人民政府而言，其財政、價格主管部門可以通過審批設定行政收費項目。這種設定機制，相比地方政府規(guī)章設定，更為靈活和便利。因此，省、自治區(qū)、直轄市人民政府通過規(guī)章設定行政收費的積極性也不高。以上兩種因素，導致了規(guī)章“設定”的行政收費項目比重較少。

（三）行政規(guī)范性文件設定了56.3%的行政收費項目

表1的統(tǒng)計結果表明，在318項收費中，56.3%的收費項目由行政規(guī)范性文件設定。這就驗證了目前部分學者的判斷，即大多數(shù)行政收費項目依據(jù)規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件征收。

行政規(guī)范性文件設定大量收費項目，與當前我國實施的行政收費項目審批管理制度密切相關。按照《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》第8條和第9條的規(guī)定，中央國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織（包括中央駐地方單位）可以向財政部、國家發(fā)展改革委員會提出設立收費項目的申請，省級和省級以下國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織可以向省、自治區(qū)、直轄市財政、價格主管部門提出設立收費項目的申請。根據(jù)該辦法第15條的規(guī)定，對于沒有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)依據(jù)的收費項目的申請，收費項目符合國際慣例或國際對等原則的，財政部、國家發(fā)展改革委員會和省、自治區(qū)、直轄市財政、價格主管部門可以依照國際慣例或國際對等原則審批收費項目；向公民、法人提供除行政許可事項以外的特定公共服務且服務對象具體、明確的，可以按照該辦法規(guī)定審批收費項目。按照該辦法第22條規(guī)定，這種審批是以公文形式發(fā)布。目前常見的主要以“復函”、“通知”等形式發(fā)布。例如，《財政部國家發(fā)展改革委員會關于同意收取A級旅游景區(qū)標牌工本費和工農(nóng)業(yè)旅游示范點標牌工本費的復函》（財綜［2005］48號）就同意國家旅游局在向符合條件的旅游景區(qū)頒發(fā)質(zhì)量等級標牌和證書時，收取A級旅游景區(qū)標牌（含證書）工本費；向經(jīng)驗收合格的工農(nóng)業(yè)旅游示范點頒發(fā)標牌和證書時，收取工農(nóng)業(yè)旅游示范點標牌（含證書）工本費。再如，《上海市教育委員會、上海市物價局、上海市財政局關于規(guī)范本市公辦中小學幼托園所接受外國學生（幼兒）收費管理的通知》（滬教委財［2007］8號）就設定了外籍兒童就讀費。正是因為類似的大量“復函”、“通知”等，產(chǎn)生了大量由行政規(guī)范性文件設定的行政收費項目。

五、行政收費設定主體的現(xiàn)實狀況

通過表1和表2，至少可以發(fā)現(xiàn)，當前行政收費設定主體的狀況具有以下特點：

（一）有權設定行政收費項目的主體數(shù)量少于立法主體

通過對以上行政收費依據(jù)的現(xiàn)實狀況加以梳理，可以發(fā)現(xiàn)，有權設定行政收費的主體數(shù)量是特定的。除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的制定主體有權設定行政收費項目外，財政部和國家發(fā)展改革委員會，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，以及省、自治區(qū)、直轄市財政、價格主管部門，同樣有權設定行政收費項目。其中，依據(jù)《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第3條第1款第1項的規(guī)定，地方性法規(guī)設定行政收費項目的范圍僅限省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)。這樣，設定收費項目的主體就僅限全國人大及其常委會，國務院，財政部和國家發(fā)展改革委員會，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省級財政、價格主管部門。

與《立法法》中的立法主體數(shù)量相比，能夠設定行政收費項目的主體數(shù)量少于立法主體。與立法主體相比，有權設定收費項目的主體中多了省級財政、價格主管部門，但卻將下列立法主體排除在外：財政部和國家發(fā)展改革委員會之外的國務院部委，較大的市的人大及其常委會（修訂后的《立法法》規(guī)定的設區(qū)的市、自治州的人大及其常委會），以及較大的市的人民政府（修訂后的《立法法》規(guī)定的設區(qū)的市、自治州的人民政府）。這樣，一增一減后，有權設定收費項目的主體數(shù)量減少很多。

除上述有權設定行政收費項目的主體外，其他主體不得擅自設立行政收費項目，否則，正如本文引言中所言，應當對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予降級或者撤職處分。

（二）中央機關設定了89.3%的行政收費項目

表1的統(tǒng)計結果表明，318項行政收費，法律設定了 17.3%的收費項目，行政法規(guī)設定了15.7%，國務院部委行政規(guī)范性文件設定了56.3%，三者共計設定了89.3%的收費項目。由此可見，中央機關是行政收費項目設定的絕對主體。

從其他一些省發(fā)布的行政事業(yè)性收費目錄清單中中央和地方設立的項目數(shù)量來看，中央機關同樣是行政收費項目設定的絕對主體。例如《貴州省行政事業(yè)性收費目錄清單》中列明的中央立項行政事業(yè)性收費項目共74項，而省級立項行政事業(yè)性收費項目僅17項。①參見《貴州省財政廳關于公布行政事業(yè)性收費和政府性基金目錄清單的公告》之附件《貴州省行政事業(yè)性收費目錄清單》(2014年12月24日)?！栋不帐⌒姓聵I(yè)性收費目錄清單》中列明的中央設立的行政事業(yè)性收費項目共85項，而省級設立的行政事業(yè)性收費項目僅27項。②參見《安徽省財政廳關于公布行政事業(yè)性收費目錄清單的公告》之附件《安徽省行政事業(yè)性收費目錄清單》（2014年12月8日）。

（三）財政部和國家發(fā)展改革委員會是設定行政收費項目的重要主體

表1的統(tǒng)計結果表明，318項行政收費中，56.3%的收費項目由行政規(guī)范性文件設定。但這些行政規(guī)范性文件是由哪些主體制定發(fā)布的呢？有權設定行政收費項目的行政主體除按各自權限分別以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章設定收費項目外，也能以行政規(guī)范性文件的方式設定行政收費。③其中，對于國務院、財政部和國家發(fā)展改革委員會以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府這些主體可以通過行政規(guī)范性文件設定行政收費項目，《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第3條第1款第1項有著明確的規(guī)定。要準確地說明《全國收費清單》和《上海收費目錄》中設定收費項目的行政規(guī)范性文件的制定主體，本應對這些行政規(guī)范性文件進行一一檢索并統(tǒng)計其制定主體。但由于當前行政規(guī)范性文件的公開還不完備，也沒有與之相應的電子數(shù)據(jù)庫，要統(tǒng)計這些行政規(guī)范性文件的制定主體，不僅工作量很大，而且難以一一找到。例如對《全國收費清單》中“政策依據(jù)”一欄列出的許多行政規(guī)范性文件文號，在北大法寶和百度中無法檢索到其對應的文件的全文。④例如作為體育部門收取的運動馬匹注冊費“政策依據(jù)”的“財綜[2007]43號”，只能在北大法寶和百度中找到相應的文件名稱：《財政部、國家發(fā)展改革委員會關于同意收取運動馬匹注冊費的復函》，作為俱樂部運動員轉(zhuǎn)會手續(xù)費“政策依據(jù)”的“財綜[2004]7號”，則連文件名稱也難以找到。最后訪問日期：2015年5月12日。

到底這些行政規(guī)范性文件是由哪些主體制定發(fā)布的呢？筆者認為，這些行政規(guī)范性文件的制定主體主要為財政部和國家發(fā)展改革委員會（包括原國家物價局、國家計劃委員會、國家發(fā)展計劃委員會）。原因有二：第一，《全國收費清單》中，不是由法律、法規(guī)、規(guī)章設定的行政收費項目的“政策依據(jù)”一欄，列出由財政部和國家發(fā)展改革委員會發(fā)布的前綴為“發(fā)改價格”、“財綜”、“價費字”、“計價格”的文件號占據(jù)了絕大多數(shù)，⑤經(jīng)使用excel中的查找功能，對《全國收費清單》中以“發(fā)改價格”、“財綜”、“價費字”和“計價格”為查找內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)前綴為“發(fā)改價格”的為217項，“財綜”的為176項，“價費字”的為107項，“計價格”的為106項。除此之外以前綴為“教財”的文件號為最多，也僅有9項，其他的文件號則數(shù)量極為有限。即使是“教財”為文號的文件的發(fā)布主體，實際上也是由教育部門、財政部和國家發(fā)展改革委員會共同發(fā)布的。例如《國家教育委員會財政部國家物價局關于進一步改革和完善普通高等學校收費制度的通知》（教財［1992］42號）。第二，在檢索中，筆者以各種方式對收費項目的設定依據(jù)進行了檢索，對于由全國人大及其常委會、國務院或者其他國務院部委文件設定或者規(guī)定收費的，也會予以記錄。從已有的記錄來看，其他國務院部委制定的行政規(guī)范性文件規(guī)定收費項目的有一些，但對于其他主體設定或者規(guī)定的收費項目，僅發(fā)現(xiàn)1項，即《中共中央國務院中央軍委關于加強人民防空工作的決定》（中發(fā)（01）9號）設定的防空地下室易地建設費。正如前面所述，按照《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》的規(guī)定，其他國務院部委的文件并不具有設定收費項目的權限。由此可以推斷，這些設定收費項目的行政規(guī)范性文件的制定主體主要為財政部和國家發(fā)展改革委員會。

財政部和國家發(fā)展改革委員會作為設定行政收費的重要主體，不僅體現(xiàn)在表1所統(tǒng)計的國務院部委制定的行政規(guī)范性文件設定的56.3%的收費項目中，也體現(xiàn)在表1中原來由部門規(guī)章“設定”的4.4%的行政收費事項中。由于部門規(guī)章“設定”的行政收費事項，實際上源于財政部和國家發(fā)展改革委員會設定收費項目的行政規(guī)范性文件，這樣，這4.4%的行政收費事項的設定主體仍然是財政部和國家發(fā)展改革委員會。

六、結語

通過對《全國收費清單》和《上海收費目錄》中共計318項行政收費的設定依據(jù)和主體的量化統(tǒng)計和分析，不難發(fā)現(xiàn)，當前行政收費的設定依據(jù)和主體狀況具有下述特點：全國人大及其常委會、國務院和省級人大及其常務委員會等通過法律、法規(guī)設定了一定數(shù)量的行政收費項目，財政部和國家發(fā)展改革委員會則以行政規(guī)范性文件的形式設定了更多的行政收費項目；部門規(guī)章不能設定行政收費項目；中央機關設定的收費項目占絕大多數(shù)，地方設定的行政收費數(shù)量有限。同時也發(fā)現(xiàn)，相比于有權立法的主體，有權設定行政收費項目的主體數(shù)量有限。至此，通過量化的實證分析，本文已完成原先設定的發(fā)現(xiàn)我國行政收費設定的現(xiàn)狀及其特點的任務。但自法學觀點出發(fā)，亟待解決的問題還有很多：行政規(guī)范性文件能設定如此大量的行政收費項目嗎？能否將大量的立法主體排除在行政收費項目設定主體之外？行政收費的設定應否遵守法律保留原則？這些事關行政收費項目設定權配置的諸多問題，均有待進一步探討。

由于我國各地行政收費事項數(shù)量不盡相同，以上海市行政收費設定依據(jù)和主體的統(tǒng)計結果為基礎所作出的分析，在反映全國整體情況上肯定略有偏差。但鑒于中央是目前行政收費事項的主要設定主體，各地設定的數(shù)量又非常有限（上海設定僅23項，貴州省立項僅17項，安徽省立項也僅27項），地方收費項目的差異性很難顛覆本文的上述統(tǒng)計結果。何況，在當前，取消收費或者降低收費，已成為我國地方間競爭的重要方式之一。①萬江：《中國的地方法治建設競爭》，《中外法學》2013年第4期；周志坤：《廣東兩會：降低行政收費提升地方競爭力》，《南方日報》2013年1月25日。地方設定的收費項目數(shù)量可能將進一步減少。

筆者在檢索、認定和統(tǒng)計收費項目設定依據(jù)和主體過程中，雖然已盡了最大努力，但誤判或者疏漏也在所難免，收費項目的設定主體數(shù)量和各類主體設定項目的比例都可能與實際情形存在細微出入。但由于統(tǒng)計的行政收費項目數(shù)量多達318項，即使誤判和疏漏也應該是小概率事件，同樣應該不會顛覆上述統(tǒng)計結果。

（責任編輯：肖舟）

Basis for Administrative Fees and Their Establishment Organs：Based on an Statistic Analysis of 318 Kinds of Administrative Fees

SHEN Haiping
（School of Law，Shanghai University of International Business and Economics，Shanghai 200335，China）

Statistics suggests that，among 318 administrative charges in the National Catalog of Charges and Shanghai Catalog of Charges，17.3%are established by the laws enacted by the nationalPeople's Congress and its Standing Committee，5.7%by the administrative regulations enacted by the State Council，4.4%by department regulations，56.3%by the administrative normative documents enacted by the Ministry of Finance and the National Development and Reform Commission jointly，and 6.2%by Shanghai local rules and the government regulations.An analysis of the statistics as well as the current law provisions and the administrative charge approval system finds，the Ministry of Finance and the National Development and Reform Commission together constitute the main body that establishes the administrative charges by the administrative normative documents，while other department regulations cannot establish the administrative charges；the central authorities establish the majority of the administrative charges，while local authorities establish limited number of them.It is also found that，the number of bodies having the right to establish administrative charges is smaller than that of the legislative bodies.

administrative charge；establishment basis；establishment body

申海平（1972-），男，上海對外經(jīng)貿(mào)大學法學院講師，法學博士，研究方向：行政法學和比較法學。

D922.1

A

1008-7672（2016）04-0076-12